從更高更寬維度看農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義

田 友

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村集體“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革）后中央安排的又一項(xiàng)農(nóng)村重大改革任務(wù)。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革隨著確權(quán)登記頒證工作結(jié)束，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立健全工作告一段落。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”進(jìn)一步明晰了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，達(dá)到了維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益的目的，為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。與“三塊地”改革不同（“三塊地”改革目前仍處于試點(diǎn)階段，試點(diǎn)期限兩次延長(zhǎng)），農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有明確的任務(wù)要求、時(shí)間表和路線圖。中央要求從2017年起，用3年左右時(shí)間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，用5年左右時(shí)間基本完成集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即在廣大農(nóng)村普遍建立集體經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效保護(hù)和保值增值、完善農(nóng)村治理體制機(jī)制，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，搭建起廣大農(nóng)民充分享受國(guó)家改革開放帶來(lái)紅利的平臺(tái)。

農(nóng)村改革是全面深化改革的“深水區(qū)”“硬骨頭”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使大量沉睡的資源要素活化，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系的新突破、生產(chǎn)力的新躍升，其影響廣泛而深遠(yuǎn)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革事關(guān)農(nóng)村改革深化、事關(guān)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加、事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善，不僅有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也具有深遠(yuǎn)的歷史意義。對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性及改革的目標(biāo)，中央文件和學(xué)界都有論述，但維度不同，其表述也不盡相同。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號(hào)）指出：改革的目標(biāo)是“通過(guò)改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”。

筆者認(rèn)為，近年來(lái)對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重要性的認(rèn)識(shí)和宣傳還缺乏高度，動(dòng)員農(nóng)村基層干部群眾參與的積極性還缺乏寬度。由于宣傳不到位對(duì)基層干部的觸動(dòng)不大，甚至部分干部對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革還有抵觸情緒，加上農(nóng)民對(duì)改革的最終目的認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致工作推進(jìn)得并不理想，各地進(jìn)展不平衡。這與20世紀(jì)80年代初期農(nóng)村推行“大包干”的情形驚人相似，那時(shí)相當(dāng)一部分農(nóng)村干部群眾用“辛辛苦苦幾十年，一夜退到解放前”來(lái)抵制家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)，導(dǎo)致“大包干”各地進(jìn)度不一，農(nóng)民享受農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革帶來(lái)的成果先后不一?，F(xiàn)在，有必要從全面深化農(nóng)村改革、從完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、從落實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有、從集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)收益權(quán)利、從形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利治理體系和鄉(xiāng)村治理體系的更寬更高維度，來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義，進(jìn)一步提高農(nóng)村基層干部的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與改革的積極性，推動(dòng)這項(xiàng)重大改革的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一是全面深化農(nóng)村改革的需要

我國(guó)改革開放是從40年前的農(nóng)村開始的。農(nóng)村改革的巨大成功，不僅帶來(lái)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的歷史性變化，而且有力支持了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革?，F(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)總結(jié)一下，在國(guó)家的整個(gè)改革開放過(guò)程中，農(nóng)村改革起到了急先鋒和領(lǐng)頭雁的作用，農(nóng)村改革對(duì)整個(gè)國(guó)家改革的引領(lǐng)作用，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)取得的巨大成就怎么評(píng)價(jià)都不為過(guò)。如果說(shuō)40年前的農(nóng)村改革拉開了我國(guó)改革開放的大幕，那么40年后的今天，農(nóng)村改革依然走在國(guó)家全面深化改革的前沿，進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期農(nóng)村改革仍需繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）全面總結(jié)了改革開放以來(lái)各項(xiàng)改革的成就和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)下步我國(guó)各項(xiàng)改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)?！稕Q定》圍繞全面深化農(nóng)村改革指出，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

黨的十八大以來(lái)，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全面深化農(nóng)村改革頂層設(shè)計(jì)的四梁八柱已經(jīng)搭建起來(lái)，到了抓落實(shí)的關(guān)鍵階段。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。改革后建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是新時(shí)期帶領(lǐng)廣大農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、增加收入的載體，也是《決定》提出的“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的平臺(tái)（國(guó)家以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體、讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果的政策落實(shí)要有一個(gè)承接平臺(tái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是一個(gè)十分理想的平臺(tái)），亦是實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的客觀要求。對(duì)此，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作者、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大農(nóng)民要有清醒認(rèn)識(shí)，并為之不懈努力，要像當(dāng)年搞“大包干”一樣全力投身到這場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的改革中去。

二是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的需要

我國(guó)憲法明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度必須堅(jiān)持。

“雙層經(jīng)營(yíng)”制度設(shè)計(jì)的初衷是要發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，做到“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分；統(tǒng)分結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”，最大限度地發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。但在執(zhí)行過(guò)程中片面強(qiáng)調(diào)了“分”，而忽視了“統(tǒng)”，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，造成目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍羸弱、集體統(tǒng)一服務(wù)功能嚴(yán)重弱化的局面。多數(shù)地方農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)際上變成了農(nóng)戶單層經(jīng)營(yíng)，不利于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效銜接，不利于農(nóng)業(yè)的綠色、高效發(fā)展，不利于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不利于資源利用率、土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。這種狀況對(duì)我們這樣一個(gè)人多、地少、水資源缺乏的國(guó)家來(lái)說(shuō)影響是深刻的、嚴(yán)重的。如何發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶開展多種形式的生產(chǎn)服務(wù)，統(tǒng)一服務(wù)降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率、保障農(nóng)產(chǎn)品安全、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、滿足人民日益增長(zhǎng)的高層次消費(fèi)需求，是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作面臨的新問(wèn)題，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的集體經(jīng)濟(jì)組織能很好地解決這些問(wèn)題。

按照走“生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的要求，根據(jù)農(nóng)民意愿通過(guò)統(tǒng)一連片整理土地，在確權(quán)到戶的基礎(chǔ)上，將土地折股量化、經(jīng)營(yíng)所得收益按股分配，也可引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作社，采取自營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)方式變相為農(nóng)戶生產(chǎn)服務(wù)，不斷完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，探索不同類型農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)的有效實(shí)現(xiàn)形式。

三是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、培育新型經(jīng)營(yíng)主體的需要

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，解決小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾，使經(jīng)營(yíng)體系適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平的要求、適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求、適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）指出，要“加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，“培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社，不但具有這種合作與聯(lián)合經(jīng)營(yíng)體系的屬性，而且也能夠?yàn)樾滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供全方位服務(wù)，可使新型經(jīng)營(yíng)主體的資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率明顯高于分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，吸引農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，走出一條堅(jiān)持農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位不變的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

四是落實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)農(nóng)民集體所有的需要

農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)雖然是集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體享有所有權(quán)，但這種權(quán)利是空洞、虛置的。從20世紀(jì)50年代我國(guó)完成對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，建立“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制以來(lái)，農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的所有權(quán)一直是虛置的，農(nóng)民無(wú)法體驗(yàn)自己享有的這種權(quán)利。經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)營(yíng)，農(nóng)村基層干部對(duì)本集體組織的資產(chǎn)資源底數(shù)也不十分清楚，更別說(shuō)普通農(nóng)民了。特別是實(shí)行家庭承包制度以來(lái)，農(nóng)民和農(nóng)村基層干部對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更是漠不關(guān)心，不僅絕大多數(shù)行政村的村民無(wú)法從集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果中獲取收益，而且還導(dǎo)致了集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的功能進(jìn)一步弱化，雙層經(jīng)營(yíng)變成了農(nóng)戶單層經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)此以往會(huì)動(dòng)搖我國(guó)農(nóng)村以集體公有制為基礎(chǔ)的制度基礎(chǔ)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在全面清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)、資源量化到經(jīng)認(rèn)定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員頭上，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社，農(nóng)戶按照量化到戶的集體資產(chǎn)股份參與合作社的分紅，按照合作社章程參與管理，不僅使農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有有了切身體驗(yàn)和獲得感，也會(huì)更關(guān)心集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、主動(dòng)性，同時(shí)也切實(shí)獲得了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的收益。從這個(gè)角度講，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是落實(shí)農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)工作，具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

五是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、增加農(nóng)民收入的需要

隨著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革的深化，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主力軍，農(nóng)村將涌現(xiàn)大批新型的職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。要改變新型職業(yè)農(nóng)民仍從事初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的狀況，有效增加其收入，就必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，建立新型經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使其參與到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)當(dāng)中去。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身就具有這種功能，一二三產(chǎn)業(yè)融合本身就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的方向，是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的一部分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)也兼具為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條服務(wù)的功能，農(nóng)民不僅能從集體經(jīng)濟(jì)組織拿到股份分紅的財(cái)產(chǎn)性收入，還可以從產(chǎn)業(yè)鏈條延長(zhǎng)帶來(lái)的收益中獲利。

六是健全鄉(xiāng)村治理體系的需要

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的制度保障，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作、健全鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興的制度保障之一。新一輪農(nóng)村改革后，廣大農(nóng)村將形成黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三駕馬車”并存共治的治理體系：黨支部發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用、村委會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)村的社會(huì)事務(wù)管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行黨政管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展分開。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，其中的“產(chǎn)業(yè)興旺、生活富?！币考w經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。