PPP模式在農村環(huán)境治理中的應用

倪筱楠 李 昂

一、引言

隨著城市化進程的加快,農業(yè)生產環(huán)境污染、城市和工業(yè)污染向農村轉移的問題越來越頻繁出現(xiàn),農村生活環(huán)境受到污染以及生態(tài)遭到了破壞。農村環(huán)境治理設施相對薄弱,資金投入不足,多渠道農村環(huán)境治理的投融資體系尚未建成。農村環(huán)境問題一直是國家重點關注的問題,2018年2月5日我國出臺了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》,此文件明確要求優(yōu)化村民的居住環(huán)境,努力建設美麗鄉(xiāng)村,提高居民生活質量,這關系到能否建成小康社會,也關系到農村社會的文明與和諧。因此,致力于農村環(huán)境的治理工作,符合國家要求,能夠滿足村民日益增長的生活質量要求,把PPP模式應用到農村環(huán)境治理中具有重要的意義。

二、PPP模式和農村環(huán)境的界定

（一）PPP模式的界定

PPP模式指的是公共部門與私營部門為向社會提供公共產品或服務而建立的合作關系。公共部門通過招標選取經營能力強的企業(yè)對項目進行共同投資,項目的所有權歸公共部門所有,公共部門和私營部門對項目的利益共享,風險共擔。PPP模式減小了項目的整體風險,緩解了公共部門的壓力。并且公共部門會授權私營部門進行管理,分攤公共部門的工作壓力,提高PPP項目的運作效率。

（二）農村環(huán)境的界定

農村環(huán)境指的是以當地居民為核心,農村區(qū)域內的各種天然和改造的自然因素的總和。農村環(huán)境作為環(huán)境的分支,同樣具備環(huán)境的所有屬性,即非排他性、非競爭性、外部性,因此農村環(huán)境也是公共物品,是農民賴以生存和發(fā)展的物質基礎,關乎到農民的利益。但是最近幾年,農村環(huán)境遭到了不同程度的破壞,降低了居民生活質量,阻礙了農村經濟的發(fā)展,強化農民的環(huán)境保護意識,加大農村環(huán)境治理的力度,將PPP模式運用到農村治理中是非常必要的。

三、農村環(huán)境治理引入PPP模式的必要性及可行性分析

（一）農村環(huán)境治理引入PPP模式的必要性

1.PPP模式是緩解政府財政壓力的有效手段。政府在農村環(huán)境治理中面臨著較大的財政壓力,因為城鄉(xiāng)二元結構體系和“重城市、輕農村”政策的深遠影響,導致農村財政資金嚴重不足,財力薄弱的公共機構難以滿足農村環(huán)境治理對基礎設施的需求。PPP模式是一個新型的融資渠道,將社會資本引入農村環(huán)境治理中,充分利用閑散的社會資金,能夠緩解政府的財政壓力,遏制政府的舉債數量。因此,PPP模式是緩解政府財政壓力的有效手段。

2.PPP模式是提高農村環(huán)境治理效率的重要途徑。在農村環(huán)境治理中引入PPP模式,可以發(fā)揮私營部門的優(yōu)勢,私營部門具有豐富的管理經驗和嫻熟的技術,有利于降低項目成本。公私合作項目運作程序順暢,能夠使得項目從設計、建造、運營、管理各個環(huán)節(jié)聯(lián)合起來,提高環(huán)境治理的治理效率。并且私營部門對市場的靈敏度較高,時刻關注市場的動態(tài)變化,能夠避免政府單獨進行環(huán)境治理產生的市場失靈問題。因此,PPP模式是提高農村環(huán)境治理效率的重要途徑。

3.PPP模式是合理分擔項目風險的有效方式。農村環(huán)境治理的PPP項目從立項到運營移交期間,會面臨著各種風險。在PPP模式中,政府和社會資本共同承擔風險,分享利益。在項目的招標和建設期間,私營機構利用經濟技術、管理、人才等對風險進行有效的控制,降低項目運營的風險。在項目的運營期間,私營機構經驗豐富能夠考慮到項目面臨的風險,并對項目的風險收益進行合理評估,充分發(fā)揮其自身的優(yōu)勢。因此,PPP模式是合理分擔項目風險的有效方式。

（二）農村環(huán)境治理引入PPP模式的可行性

1.健全的法律法規(guī)為PPP模式的運行提供了保障。近年來,國家接連出臺了與PPP項目相關的政策法規(guī),詳細地對關于PPP項目采購、授權、擔保、評審進行了指導,推動政府和私營機構建立良好的合作環(huán)境。社會資本在環(huán)境治理領域的應用,通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢,促進PPP項目的有效運轉。目前,國家對于環(huán)保行業(yè)的管理格外重視,而且懲罰力度也在不斷加大。十三五階段,17萬億元的資金參與到了PPP項目,遠超過了十二五的資金投入,健全的法律法規(guī)為PPP模式的運行提供了保障。

2.資金雄厚為PPP模式的運作提供了支持。PPP模式的資金來源包括國內資金、國外資金以及民間資本三種。一是國內資金,國內民營快速發(fā)展,無論是技術上還是管理水平上競爭實力較強。二是國外資金,我國施行改革開放政策,并且制定了積極的金融政策,為引進外資開展環(huán)境治理PPP項目提供了支持。三是民間資本,我國的民間資本比較充沛,儲蓄率保持在很高的水平,若閑置不適用,會造成嚴重的資金浪費,無益于我國的經濟發(fā)展。充沛的資金為環(huán)境治理PPP項目的實施提供了資金支持。

3.國外成功案例為環(huán)境治理PPP項目提供了借鑒。加拿大實施的PPP項目較成功,加拿大政府對PPP模式大力支持,制定了很多PPP政策,滿足國民對公共基礎設施的需求。而且加拿大政府也設立了專門管理PPP項目的機構,主要負責PPP項目的融資問題。從加拿大應用PPP模式案例中可以總結四條經驗,一是政府提供足夠的資金大力支持PPP項目;二是多種渠道對PPP項目所需資金進行融資,可選擇性較高;三是對于投標的企業(yè),進行嚴格篩選,減少項目運行的阻力,提高項目運行的效率;四是政府制定了大量支持PPP項目的政策,為PPP項目的開展提供了保障。我國應當在符合國情的基礎上,借鑒加拿大成功案例提供的經驗,為環(huán)境治理PPP項目的實施提供指導。

四、PPP模式在農村環(huán)境治理中的應用策略

（一）健全環(huán)保法律法規(guī)并明確責任主體

相關部門完善與PPP項目相關的法律法規(guī),明確各責任主體的權利職責,并約束其行為。首先基層政府應當結合當地的實際情況,出臺農村環(huán)境治理的條例,為農村環(huán)境治理提供操作性的指導。其次村民應當融入到PPP項目中,給予村民制定村規(guī)和管理本村環(huán)境的權利,規(guī)定村民自主選擇環(huán)境治理的公共產品。最后用法律手段約束村民的行為,引導村民自覺遵守環(huán)境治理法規(guī)。

（二）加強農村環(huán)境治理的資金投入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力薄弱,難以提供充足的農村社會所需的公共產品,中央政府應當建立農村環(huán)保資金專項保障機制,合理調整財政結構,增加農村環(huán)境治理資金的投入。同時,政府應當調動農村閑散資金投入到PPP項目中,充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠和財政補貼,拓寬PPP模式融資渠道。當地政府要堅持城鄉(xiāng)一體化,大力推進城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。

（三）建立健全農村環(huán)境治理的監(jiān)督管理機制

目前我國農村環(huán)境治理中沒有專門設立監(jiān)管機構,首先需要明確政府相關部門的監(jiān)督管理職能,使農村環(huán)境治理更順暢。其次,要建立農村環(huán)境治理設施供給機制,當地政府改變傳統(tǒng)單方面供給的方式,讓村民獲得農村環(huán)境治理的選擇權和決策權,同時需要尊重村民的自主權。最后,為了吸引社會資本對PPP項目的投資,政府應當適量采取合作激勵方式,一方面,政府可以對村民進行財政補貼,降低投資者風險;另一方面,要嚴格約束資金的使用狀況,對于隨意資金挪用的行為進行罰款,保證資金的有效供給。

（四）引導村民積極參與農村環(huán)境治理PPP項目

農村環(huán)境治理是美化農民居住環(huán)境的重要舉措。村委會應當宣傳農村環(huán)保知識,提高村民的環(huán)保意識。公私合營開展PPP項目是治理農村環(huán)境一個重要手段。村委會鼓勵村民將閑置資金投入到PPP項目中,解決資金短缺的問題。并且村委會制定村規(guī)民約,在PPP項目實施的過程中,發(fā)揮村民的監(jiān)督權,讓村民參與到環(huán)境治理PPP項目的管理中。