加強(qiáng)和規(guī)范土地出讓金監(jiān)管的有效途徑

趙長寶

隨著地方城市化進(jìn)程的不斷加快以及土地管理制度的不斷建立健全，土地正在逐步升值，土地出讓金征收也隨之大幅度增長。雖然地方政府為加強(qiáng)土地出讓金管理出臺了有關(guān)政策規(guī)定，促進(jìn)了土地的保值增值，有效防止了土地出讓金的流失，但目前土地出讓金制度尚不完善，土地出讓金收益分配機(jī)制欠缺合理性，欠繳土地出讓金的問題尚未徹底解決，土地出讓金在城市建設(shè)、企業(yè)改制、社會保障和農(nóng)業(yè)發(fā)展方面需統(tǒng)籌兼顧。因此，如何認(rèn)真履行工作職責(zé)，加大土地出讓金征管力度，充分發(fā)揮土地出讓金的作用，已成為各級財(cái)政部門亟待解決的問題。為此，筆者結(jié)合本地土地出讓金管理實(shí)踐，針對目前土地出讓金管理中存在的問題，就新形勢下財(cái)政部門如何加強(qiáng)土地出讓金管理作一些探討。

一、土地出讓金管理現(xiàn)狀

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，夯實(shí)管理基石

1.明確管理職能，建立協(xié)作機(jī)制。國土部門負(fù)責(zé)供地計(jì)劃的編制和土地出讓合同的審批、土地出讓金的具體征收；城投部門負(fù)責(zé)土地的征用、收儲，負(fù)責(zé)每宗征用、收儲地塊成本的測算和支付，負(fù)責(zé)征用和收儲地塊的開發(fā)；財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地出讓金的專戶管理和收入分配，并依據(jù)審核確認(rèn)開發(fā)成本，撥付區(qū)城投部門每宗土地的開發(fā)成本，負(fù)責(zé)土地出讓金凈收益的預(yù)算管理；人民銀行負(fù)責(zé)辦理土地出讓金收入的收納、劃分、留解等業(yè)務(wù)，及時(shí)向財(cái)政部門、國土部門提供報(bào)表和資料。這樣，形成了一個(gè)由城投、國土、人民銀行和財(cái)政四部門環(huán)環(huán)相扣、相互制約又相互配合的協(xié)作機(jī)制。

2.完善制度，提供管理依據(jù)。近幾年來，各地為加強(qiáng)土地出讓金管理，制訂出臺了《國有土地使用權(quán)出讓收支管理實(shí)施意見》《土地出讓金專戶操作管理辦法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓管理試行辦法》以及《工業(yè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓實(shí)施辦法(試行)》等一系列規(guī)定，各項(xiàng)制度的建立和完善，規(guī)范了土地出讓行為，為管理和監(jiān)督提供了制度保障。

3.加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，統(tǒng)一管理平臺。根據(jù)收支兩條線的管理要求，應(yīng)用土地出讓金專戶管理系統(tǒng)，在財(cái)政部門、國土部門、代收銀行三者之間建立網(wǎng)絡(luò)連結(jié)，達(dá)到實(shí)時(shí)聯(lián)系。并依照各自的查詢處理權(quán)限，達(dá)到數(shù)據(jù)高度共享，隨時(shí)可查詢土地出讓金收入情況。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理，創(chuàng)新管理方式

1.加強(qiáng)土地出讓金收入繳庫制度。土地出讓金收入全額納入地方政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府性基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。

2.建立健全土地出讓收支預(yù)算管理制度。各有關(guān)部門每年第三季度按照規(guī)定編制下一年度土地出讓收支基金預(yù)算，財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)部門上報(bào)的報(bào)表，結(jié)合土地出讓政策和相關(guān)情況，編制土地出讓金收支計(jì)劃，并匯總形成年度土地出讓收支基金預(yù)算，土地出讓收支基金預(yù)算按規(guī)定程序報(bào)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

3.統(tǒng)一土地出讓金開支范圍。土地出讓收入的使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城區(qū)建設(shè)支出及其它支出。

4.明確土地出讓金統(tǒng)籌內(nèi)容。按國有土地使用權(quán)出讓總成交價(jià)款的5%計(jì)提國有土地收益基金，按土地使用權(quán)出讓純收益的10%、10%、5%、2%、2%分別計(jì)提城鎮(zhèn)廉租住房保障資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套、失地農(nóng)民保障政府補(bǔ)貼金、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)和社保風(fēng)險(xiǎn)基金；按20元/平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，按6.15元/平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，按30元/平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提社保風(fēng)險(xiǎn)基金等，規(guī)范了土地出讓金統(tǒng)籌內(nèi)容，理順了區(qū)與鎮(zhèn)(街道)政府出讓金的分配關(guān)系。

（三）強(qiáng)化管理職能，規(guī)范出讓金使用

1.嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同，按規(guī)定征收土地出讓金滯納金，杜絕土地出讓金的緩繳現(xiàn)象。國有土地使用權(quán)出讓合同明確，土地受讓方未按合同如期繳納土地出讓金的，從滯納之日起每日按應(yīng)付出讓金的0.1%繳納滯納金，保證了土地出讓金的及時(shí)足額征收。

2.確立風(fēng)險(xiǎn)意識，嚴(yán)格審核土地開發(fā)成本。為防范風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門堅(jiān)持對各項(xiàng)成本進(jìn)行嚴(yán)格審核，對不符合規(guī)定的責(zé)令改正，對漏登的成本給予補(bǔ)充，從而客觀真實(shí)地反映了土地出讓金的成本情況。

3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查。為加強(qiáng)土地出讓金規(guī)范使用，對近年來縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金使用情況進(jìn)行了全面檢查，糾正了土地出讓金使用過程中的不合理現(xiàn)象。

經(jīng)過幾年來的不斷改革和完善，土地出讓金收支管理取得了較好的效果。

一是徹底實(shí)現(xiàn)了土地出讓金的收支兩條線管理，使財(cái)政部門掌握了土地出讓金收支分配的主導(dǎo)權(quán)，有利于整頓財(cái)政分配秩序，提高財(cái)政資金的使用效益。

二是比較切合實(shí)際，較為準(zhǔn)確地核算了土地出讓金的收入、成本、收益和支出使用，有效防范了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；

三是建立了各部門相互制約、相互協(xié)作的土地出讓金收支管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了收支的透明化管理。

四是建立了以計(jì)算機(jī)為依托的土地出讓金管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的高度共享，提高了國土部門和財(cái)政部門的工作效率。

二、目前國有土地出讓金收支管理中存在的主要矛盾和問題

國有土地出讓金收支管理必須建立在按客觀規(guī)律進(jìn)行國有土地使用權(quán)出讓的基礎(chǔ)之上，才能做到開發(fā)有序，出讓有方，核算有據(jù)，分配有道。但從近年來的情況看，在國有土地出讓金收支管理中存在著很多體制和機(jī)制矛盾，成因很多，有的是地方政府不按規(guī)律辦事造成的，有的是制訂的政策本身不切實(shí)際產(chǎn)生的。

（一）供地計(jì)劃形式化

年度供地計(jì)劃應(yīng)在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，根據(jù)上級下達(dá)的征地控制指標(biāo)，結(jié)合本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃下編制，確定供地規(guī)模、不同用途的供地結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)供地布局等。這樣，編制國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算才有相對準(zhǔn)確的依據(jù)。但實(shí)踐中，往往把土地作為一個(gè)籌資平臺和城市建設(shè)的工具，具體表現(xiàn)為：一是地方政府不重視年度供地計(jì)劃的編制，計(jì)劃編制粗糙，流于形式；二是計(jì)劃編制以后，變更頻繁，嚴(yán)肅性不夠，執(zhí)行性隨意；三是由于存量土地的存在，年度實(shí)際供地規(guī)模要大大超過年度計(jì)劃。

（二）土地開發(fā)無序化

國有土地使用權(quán)的出讓，應(yīng)該在土地開發(fā)完成后，方可進(jìn)入公開出讓程序。但實(shí)際操作中，往往在土地征用或收儲剛完成，拆遷等工作尚未開始時(shí)即進(jìn)行公開出讓，邊拆遷、邊開發(fā)、邊交地、邊收取出讓金。這種無序開發(fā)既可能因拆遷不順利等原因不能如期對開發(fā)商交付土地，造成出讓金收入無法如期收回，也容易因征地、收儲土地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)分散在各行政級別相同而又獨(dú)立運(yùn)行的不同主體，各主體之間信息不通而導(dǎo)致土地儲備中心歸集土地出讓成本混亂，核算成本不實(shí)，由此影響了財(cái)政據(jù)實(shí)分配土地出讓金，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）收益分配短期化

由于縣(市)鄉(xiāng)財(cái)政目前普遍比較困難，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要靠出讓土地來解決資金來源，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員開支、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都要靠出讓土地來解決。因此，土地出讓金到賬后，除補(bǔ)償成本支出外，大多被迅速分配，甚至沒有充實(shí)被征地農(nóng)民的土地?fù)Q保障的基金。這意味著，不但提前消費(fèi)了以后幾十年的遞延收益，而且又轉(zhuǎn)嫁了保證被征地農(nóng)民和被拆遷居民以后幾十年基本生活不下降所需要的資金。按照現(xiàn)行財(cái)政兜底的政策要求，這種隱性風(fēng)險(xiǎn)將由以后年度的財(cái)政來承擔(dān)。隨著老齡化社會的到來，財(cái)政的支付壓力將越來越重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。

（四）收入征管軟弱化

按照國務(wù)院文件規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓收入有六類，而目前收取的僅是公開出讓地塊的收入，其他五類基本上沒有征收，即使在公開出讓地塊的收入征收中，也存在著應(yīng)收未收現(xiàn)象。國有資源性收入的流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重。究其原因，主要有：一是法律、法規(guī)缺失。對改變土地用途和容積率，以劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性建設(shè)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用房等應(yīng)補(bǔ)繳的國有土地出讓金收入國家沒有具體的規(guī)定，更沒有實(shí)施細(xì)則。因此，執(zhí)行缺乏法律支撐。二是執(zhí)法部門職責(zé)不清。按照國家政策，財(cái)政部門是征收管理部門，應(yīng)負(fù)責(zé)國有土地使用權(quán)出讓的政策制訂、監(jiān)督執(zhí)行和收支管理；國土部門是具體征收部門，應(yīng)執(zhí)行財(cái)政部門制訂的征管政策，負(fù)責(zé)按法律法規(guī)和出讓合同及時(shí)足額征收到位。但實(shí)際中，仍存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價(jià)評估、出讓交易、權(quán)證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現(xiàn)象。在此情況下，國土部門的工作重點(diǎn)往往側(cè)重于政策制訂和支出分配，反而將征收工作視為份外之事。因此，必然導(dǎo)致征管的弱化。三是對開發(fā)商監(jiān)管不力，造成國有土地收益未能應(yīng)收盡收：①在實(shí)際供地時(shí)，由于政府違約，拆遷不到位或由于基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位等原因不能如期交地，開發(fā)商理直氣壯不繳土地出讓金。②開發(fā)商故意不按土地出讓合同按時(shí)、足額支付土地出讓金，惡意拖欠，而國土部門未嚴(yán)格催征。③對于地塊受讓方中途改變?nèi)莘e率、變更用途等情況，規(guī)劃部門對開發(fā)商應(yīng)補(bǔ)繳的出讓金監(jiān)管執(zhí)行力度不夠，也導(dǎo)致了國有土地收入的流失。

（五）管理模式僵化

國辦發(fā)［2006］100號文件規(guī)定，國土出讓收支應(yīng)全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。要求地方國庫中應(yīng)設(shè)立專賬，專門核算土地出讓金的收入和支出情況。要求建立預(yù)決算制度，并向政府、人大報(bào)告。財(cái)政部財(cái)綜［2006］68號文的實(shí)施辦法規(guī)定，土地出讓收入全額直接繳入地方國庫，并設(shè)置了相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算收支科目。這一規(guī)定，在實(shí)際操作中存在許多問題：一是預(yù)算編制很難科學(xué)。①土地出讓地價(jià)受前述諸多因素制約，實(shí)現(xiàn)的收入極不穩(wěn)定；②供地計(jì)劃的執(zhí)行又不嚴(yán)肅，偏差極大；③土地開發(fā)成本變數(shù)很大，難以預(yù)測；④土地開發(fā)周期長，核算困難。在此情況下，編制的土地出讓金收支預(yù)算是極不準(zhǔn)確的，在執(zhí)行中也必將出現(xiàn)大的偏差。且在實(shí)施國庫集中支付條件下，可操作性更差，勢必引起強(qiáng)烈反響，降低改革的威信和執(zhí)行力度。二是核算基礎(chǔ)不同，很難做到兩全其美。土地是一種特殊商品，對土地出讓金的收支核算應(yīng)建立在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)之上，要按每宗出讓地塊為核算對象，以此計(jì)量收入、核算成本、結(jié)算凈收益。而財(cái)政預(yù)算管理和總會計(jì)核算以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，設(shè)置的預(yù)算科目簡單，土地出讓收入全額入庫后在國庫中核算其收支。而實(shí)際中，往往是土地出讓金收入分期到賬，另外由于土地開發(fā)成本要先期投入，還需要大量貸款。在此情況下，財(cái)政總預(yù)算會計(jì)核算出的土地的收入與支出不配比，無法滿足土地收支的實(shí)際管理要求。三是預(yù)算管理平臺缺失。土地出讓的收支以每宗地塊為核算對象，按“新政”全額繳庫后，預(yù)算總會計(jì)的核算，以收支內(nèi)容為核算對象，兩者差異很大，每年出讓地塊收入、成本、收益和支出安排無法統(tǒng)一于國庫這一平臺。若以收支內(nèi)容為核算對象，只能以預(yù)算單位為平臺，也無法滿足實(shí)際管理的需要。四是國有土地收益基金的設(shè)立，尚不具備運(yùn)作條件。文件規(guī)定，要按土地出讓總收入的5%提取土地收益基金，主要用于土地收購儲備支出。第一，土地收購儲備支出規(guī)模很大，大量要靠銀行貸款來解決；第二，土地收益基金初始的規(guī)模很小，難于滿足需要；第三，收益基金在國庫中，設(shè)立專戶，具體如何核算值得探討；第四，土地收益基金的設(shè)立應(yīng)有相關(guān)的法律制度、金融市場環(huán)境和相應(yīng)的市場信用文化作支撐。因此，盲目設(shè)立這種基金，很可能成為另外一種形式的“錢袋子”。

（六）現(xiàn)行財(cái)稅體制和政績考核辦法阻礙著土地“新政”的落實(shí)

我國現(xiàn)行的財(cái)稅體制使得地方政府的財(cái)力與事權(quán)不對等，基本上是事權(quán)大而財(cái)力小。一方面用地方經(jīng)濟(jì)是否快速發(fā)展來考核政績，另一方面又上收財(cái)權(quán)，使地方建設(shè)缺乏資金。這就迫使地方政府一手拿著出讓金的杠桿，一手舉著地方債務(wù)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這是土地出讓金難以規(guī)范管理的根子所在。

三、財(cái)政部門規(guī)范出讓金管理應(yīng)采取的主要措施與建議

財(cái)政部門作為土地出讓金的管理部門，應(yīng)本著既堅(jiān)決貫徹土地“新政”、又從實(shí)際出發(fā)的原則，建議在規(guī)范土地出讓收支管理方面采取以下措施：

（一）切實(shí)完善土地出讓收支預(yù)算制度

根據(jù)土地出讓金收入、成本支出不確定性的特點(diǎn)，根據(jù)區(qū)政府確定的年度供地計(jì)劃，編制列收列支的土地出讓金基金預(yù)算，并允許隨著實(shí)際情況的變化而調(diào)整。

（二）強(qiáng)化土地出讓金征收

要嚴(yán)格按照土地出讓合同約定，及時(shí)收取土地出讓金，對于未及時(shí)繳納出讓金的單位，要加強(qiáng)催討力度并嚴(yán)格依照合同約定，加收違約金，超過一定期限仍未繳納的，要重新拍賣，并沒收押金，對于重新拍賣造成的損失全額由違約方索賠。

（三）調(diào)整土地出讓成本的結(jié)算方式

由于土地是實(shí)行片區(qū)開發(fā)，前期整理項(xiàng)目多、時(shí)間長，再加上土地分期處置，造成土地開發(fā)成本核算的嚴(yán)重滯后，現(xiàn)行的土地出讓金成本結(jié)算方式工作量大、周期長、難度大，造成土地出讓金不能及時(shí)進(jìn)行部門間的分配，降低了資金使用效率。針對這些不足，建議出臺新的結(jié)算辦法，通過按基準(zhǔn)地價(jià)一定比例確定土地開發(fā)成本和配套成本方式，以方便結(jié)算，提高資金使用效率。

（四）加大地塊推出力度

要嚴(yán)格按照年初確定的地塊出讓計(jì)劃，穩(wěn)定有序地推出地塊，特別要加快區(qū)本級地塊的推出力度，一方面保障土地出讓金收入有序入庫，另一方面也促進(jìn)房地產(chǎn)區(qū)場穩(wěn)定發(fā)展。

（五）進(jìn)一步規(guī)范土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓

大力推進(jìn)土地使用權(quán)“招、拍、掛”出讓制度，加大對土地有償使用權(quán)出讓金的征收管理力度，強(qiáng)化對土地資金的管理，實(shí)現(xiàn)宗地核算規(guī)范化、部門協(xié)作制度化、入庫管理全額化，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供有力的資金支持

（六）創(chuàng)新土地出讓方式

改變過去整塊地塊出讓方式，采用“化整為零”方式分小塊出讓，對于店面、路面房建議分間進(jìn)行出讓，在嚴(yán)格按照規(guī)劃效果圖建造的前提下，允許非房地產(chǎn)開發(fā)公司及個(gè)人參與競拍，一方面可使原本難以拍出的地塊能夠及時(shí)拍出，另一方面可以提高土地出讓競爭力，抬高成交價(jià)。