山東省環(huán)境噪聲污染防治對策研究

山東法官培訓(xùn)學(xué)院課題組

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，山東省環(huán)境噪聲污染影響日益突出，噪聲擾民投訴居高不下。人民日益增長的美好生活的需要和全省每年數(shù)萬件的環(huán)境噪聲擾民投訴形成了極大的反差，環(huán)境噪聲污染已然成為影響城市居民生活的頭號殺手，嚴(yán)重影響了人們正常的學(xué)習(xí)、工作和生活。為貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想，山東法官培訓(xùn)學(xué)院在山東省高級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下，成立課題組，積極開展山東省環(huán)境噪聲污染防治專題研究，以問題為導(dǎo)向，針對《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》（以下簡稱《噪聲條例》）提出意見或建議，擬通過修改和完善地方立法來解決山東省環(huán)境噪聲污染防治執(zhí)法、司法中存在的問題，以保護(hù)和改善居民生活環(huán)境，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

一、環(huán)境噪聲污染防治的現(xiàn)狀

（一）山東省地級以上城市功能區(qū)聲環(huán)境質(zhì)量情況

根據(jù)《2017山東省環(huán)境狀況報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2017年全省17個(gè)城市各類功能區(qū)共監(jiān)測1352點(diǎn)次，晝間、夜間均為676點(diǎn)次。按點(diǎn)次達(dá)標(biāo)統(tǒng)計(jì)，晝間達(dá)標(biāo)率最高為3類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為95.5%；達(dá)標(biāo)率最低的為0類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為75.0%。夜間達(dá)標(biāo)率最高為3類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為87.1%；達(dá)標(biāo)率最低的為4a類交通干線兩側(cè)，達(dá)標(biāo)率為54.5%?？傮w來看，全省城市區(qū)域功能區(qū)達(dá)標(biāo)率晝間高于夜間，3類聲環(huán)境功能區(qū)的達(dá)標(biāo)率好于其他類別聲環(huán)境功能區(qū)。

與全國城市各類功能區(qū)監(jiān)測點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率相比，山東省晝間達(dá)標(biāo)率最高為3類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為95.5%，比全國3類晝間點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率低2個(gè)百分點(diǎn)；夜間達(dá)標(biāo)率最高也為3類聲環(huán)境功能區(qū)，達(dá)標(biāo)率為87.1%，比全國夜間點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率低1個(gè)百分點(diǎn)?？偟膩砜矗綎|省各類功能區(qū)監(jiān)測點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率總體水平低于全國平均水平。

此外，與全國城市各類功能區(qū)監(jiān)測點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率相比，直轄市和省會(huì)城市除4b類晝間以外，其他各類功能區(qū)監(jiān)測點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率均低于全國平均水平。而作為山東省會(huì)城市的濟(jì)南，其城市功能區(qū)晝夜間總點(diǎn)次達(dá)標(biāo)率未及全國直轄市及省會(huì)城市的平均水平。

（二）噪聲擾民投訴的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1.近年來山東省噪聲擾民投訴總量呈高速增長趨勢

從全省來看，山東省環(huán)保廳2015年-2017年《山東省年度環(huán)境噪聲污染防治工作總結(jié)》顯示，山東省2015年環(huán)境執(zhí)法部門共收到環(huán)境噪聲污染投訴9734件，2016年上升到13381件，比上年增長37.46%；2017年共收到環(huán)境投訴86483件，其中噪聲投訴24519件，占環(huán)境投訴總量的28.4%，比上年增長45.4%。

圖1 2015-2017年山東省環(huán)保系統(tǒng)受理噪聲投訴趨勢分布

另據(jù)濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)平臺顯示，2016年1月1日-2018年7月17日，該平臺共受理噪聲擾民投訴21.66萬件。其中，2016年為6.72萬件，2017年增長到8.92萬件，比上年增長32.74%；2018年1月1日至7月17日受理噪聲擾民投訴6.83萬件，同比增長66.6%。

2.建筑施工噪聲、社會(huì)生活噪聲對居民住宅區(qū)噪聲污染“貢獻(xiàn)量”最大

《山東省2017年度環(huán)境噪聲污染防治工作總結(jié)》顯示，2017年全省接到噪聲投訴24519件，其中工業(yè)噪聲投訴5126件，占總量的20.9%；建筑施工噪聲投訴7453件，占總量的30.4%；交通噪聲投訴819件，占總量的3.3%；社會(huì)生活噪聲投訴11121件，占總量的45.4%。建筑施工噪聲投訴和社會(huì)生活噪聲投訴在環(huán)境噪聲污染投訴中的比率高達(dá)75.6%。

另據(jù)，濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)平臺顯示，2017年各類環(huán)境噪聲投訴共8.92萬件，其中社會(huì)生活噪聲投訴4.59萬件，占總量的51.46%，建筑施工噪聲投訴3.83萬件，占總量的42.94%，交通運(yùn)輸噪聲投訴0.50萬件，占總量的5.6%。建筑施工噪聲投訴和社會(huì)生活噪聲投訴在環(huán)境噪聲污染投訴中的比率高達(dá)94.4%。

3.社會(huì)生活噪聲聲源繁雜，增長迅猛

社會(huì)生活噪聲主要指在商業(yè)活動(dòng)、體育競技活動(dòng)、公園娛樂項(xiàng)目中發(fā)出的吵鬧聲，以及在住宅區(qū)內(nèi)汽車鳴笛、室內(nèi)裝修、燃放爆竹、家用電器引起的噪聲等。近年來，山東省城市社會(huì)生活噪聲投訴持續(xù)大幅度增長。以濟(jì)南市為例，據(jù)濟(jì)南市公安局110報(bào)警服務(wù)臺數(shù)據(jù)顯示，2015年1月1日至2017年12月31日，共接報(bào)噪音擾民警情30077件。其中，2015年為8383件，2016年10842件，2017年為10852件；三年來累計(jì)增長29.2%。

圖4 2015-2017年濟(jì)南市公安局受理社會(huì)生活噪聲投訴趨勢分布

另據(jù)濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)平臺顯示，2017年上半年受理社會(huì)生活噪聲擾民投訴14455件，2018年上半年受理18408件，同期增長率為27.35%。這些鮮活的數(shù)字足以表明社會(huì)生活噪聲近年來增長迅猛，同時(shí)也表明社會(huì)生活噪聲是環(huán)境噪聲污染防治工作中的重中之重。

（三）環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

為了客觀反映環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件的發(fā)展趨勢，我們基于中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶數(shù)據(jù)庫，設(shè)置“環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件”關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，結(jié)果如下：2014年-2018年，中國裁判文書網(wǎng)公布的環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件共471件，占全部環(huán)境侵權(quán)糾紛案件的31%。具體情況為：2014年44件，其中一審22件，二審20件，再審1件，再審審查1件；2015年38件，其中一審25件，二審13件；2016年218件，其中一審136件，二審78件，再審4件；2017年124件，其中一審74件，二審50件；2018年上半年47件，其中一審19件，二審28件。通過對上述數(shù)字分析可以看出環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件數(shù)量呈倍數(shù)上升。2016年環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件數(shù)量比2014年增長了395.45%，比2015年增長了473.68%；雖然2017年較之2016年有所下降，但比2014年增長了181.82%，比2015年增長了226.16%。

圖5 2014-2017年環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件增長趨勢分布

2.建筑施工噪聲、交通噪聲及社會(huì)生活噪聲污染侵權(quán)糾紛案件呈逐年穩(wěn)定增長態(tài)勢。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索的結(jié)果，近年來，除工業(yè)噪聲污染侵權(quán)糾紛案件呈大幅下降趨勢外，其他三類噪聲污染侵權(quán)糾紛案件逐年穩(wěn)定增長；除工業(yè)噪聲以外，其他三類噪聲污染侵權(quán)糾紛案件占統(tǒng)計(jì)總量的89.23%，其中社會(huì)生活噪聲污染侵權(quán)糾紛案件占統(tǒng)計(jì)總量的38.46%。

圖6 2016-2018年各類環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件分布

3.環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件上訴率呈上升趨勢。2014年中國裁判文書網(wǎng)公布的環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件上訴率為35.45%，2015年上訴率降至34.21%，2016年為35.78%，2017年又升至40.32%?？傮w上呈現(xiàn)出上升趨勢，二審改判率總體達(dá)到15.38%，說明案件審理質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。

圖7 2014-2017年環(huán)境噪聲污染侵權(quán)糾紛案件上訴趨勢分布

二、環(huán)境噪聲污染防治中存在的問題

（一）環(huán)境噪聲污染防治執(zhí)法中存在的問題

近年來，雖然各地人民政府及相關(guān)部門多措并舉，加大對各類噪聲污染的防治力度，但在當(dāng)前環(huán)境下，噪聲污染治理工作依然存在著諸多問題，主要是包括以下幾個(gè)方面：

1.監(jiān)管部門多，且權(quán)力邊界不清，存在相互推諉的現(xiàn)象

依據(jù)山東省《噪聲條例》第5條、第6條規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治管理體制模式為“有統(tǒng)有分、條塊縱橫、分割治理”。加之《噪聲條例》并沒有明確各監(jiān)督管理部門的職責(zé)范圍，導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法部門權(quán)力邊界不清，出現(xiàn)推諉、扯皮，甚至慢作為或不作為等不良現(xiàn)象，進(jìn)而形成管理真空或執(zhí)法空白。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線在向各執(zhí)法部門轉(zhuǎn)辦噪聲投訴流程中，存在著大量工單被退回的現(xiàn)象。①12345市民服務(wù)熱線基于各種因素的考慮，認(rèn)為不便于公布轉(zhuǎn)辦工單退回?cái)?shù)據(jù)。其他執(zhí)法部門也存在大量投訴被轉(zhuǎn)辦之情形。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年由環(huán)保機(jī)關(guān)受理后轉(zhuǎn)辦給其他機(jī)關(guān)的噪聲擾民投訴數(shù)量占環(huán)保機(jī)關(guān)受理噪聲擾民投訴總量的比例高達(dá)90%左右。以濟(jì)南市歷下區(qū)環(huán)保局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為例，2017年濟(jì)南市歷下區(qū)環(huán)保局共收到噪聲擾民投訴2744件，其中轉(zhuǎn)辦給公安機(jī)關(guān)1576件，占總量的57.4%；轉(zhuǎn)辦給城管部門955件，占總量34.8%?？梢?，2017年歷下區(qū)環(huán)保局將其受理的2531件噪聲擾民投訴轉(zhuǎn)給其他部門，累計(jì)達(dá)92.2%。

此外，根據(jù)濟(jì)南市民生警務(wù)平臺的數(shù)據(jù)顯示，近年來濟(jì)南市公安局轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的社會(huì)生活噪聲案件數(shù)量逐年增加。2015年市公安局共受理環(huán)境噪聲投訴8383件，其中轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的有362件，占總量的4.3%；2016年共受理環(huán)境噪聲投訴10842件，其中轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的有798件，占總量的7.3%；2017年共受理環(huán)境噪聲投訴10852件，其中轉(zhuǎn)辦給環(huán)保等部門的有1459件，占總量的13.4%。平均遞增速度達(dá)34.62%。

圖9 2015-2017年濟(jì)南市公安局轉(zhuǎn)辦噪聲污染投訴趨勢分布

2.噪聲擾民投訴數(shù)量大、增速快與執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足的矛盾日益顯現(xiàn)

近年來，人民群眾對美好生活環(huán)境的要求愈來愈高，法律意識、維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，噪聲擾民投訴急劇增加。投訴多執(zhí)法人員少已經(jīng)成為各地執(zhí)法部門面臨的共同難題，這一局面在一定程度上影響著執(zhí)法部門治理環(huán)境噪聲污染的效率?！?017年山東省環(huán)境噪聲污染防治的工作總結(jié)報(bào)告》顯示，山東省噪聲管理機(jī)構(gòu)35個(gè)，專職人員僅11人；噪聲監(jiān)測機(jī)構(gòu)51個(gè)，專職人員僅48人。報(bào)告還顯示，2017年全省環(huán)保熱線共受理噪聲投訴24519件，噪聲管理機(jī)構(gòu)專職執(zhí)法人員年平均執(zhí)法2229人次；噪聲監(jiān)測機(jī)構(gòu)專職執(zhí)法人員年平均執(zhí)法511人次。濟(jì)南市歷下區(qū)環(huán)保局尚沒有專門的噪聲管理和噪聲監(jiān)測機(jī)構(gòu)，一線執(zhí)法人員只有2人，2018年上半年除去水、氣污染等案件，各種平臺受理的噪聲污染案件達(dá)226件。這種投訴多人員少的弊端是非常明顯的，不但嚴(yán)重影響執(zhí)法人員的身心健康，而且不利于噪聲污染投訴的有效處理，有損執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威與公信力。

3.社會(huì)生活噪聲聲源復(fù)雜多樣，防治難度非常大

隨著人民生活水平的提高和業(yè)余生活的豐富，不斷有新的噪聲源和噪聲類型產(chǎn)生，而且影響面廣，監(jiān)管困難。如城區(qū)廣場舞噪聲污染，尤其是老城區(qū)，因人口密度大，居民公共健身休閑娛樂場所供不應(yīng)求。以濟(jì)南市歷下區(qū)為例，2010年全國第六次人口普查結(jié)果顯示，濟(jì)南市歷下區(qū)人口密度達(dá)7475.96人/平方公里。居民公共健身休閑場所嚴(yán)重不足，甚至出現(xiàn)幾個(gè)廣場舞隊(duì)伍爭搶地盤的現(xiàn)象，而且這有限的場所布局規(guī)劃也不科學(xué)，大都離居民住宅區(qū)非常近，廣場舞噪聲擾民嚴(yán)重。執(zhí)法部門執(zhí)法時(shí)既要滿足人民日益增長的美好健康生活需要，又要保護(hù)居民對美好生活環(huán)境質(zhì)量的合法訴求，往往左右為難。

4.建筑施工噪聲污染重復(fù)投訴、反復(fù)投訴現(xiàn)象嚴(yán)重

伴隨著房地產(chǎn)市場和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的火熱，城市建筑施工項(xiàng)目點(diǎn)多面廣。建筑施工單位為追求利潤最大化，缺乏環(huán)境噪聲污染防治法律意識、社會(huì)責(zé)任意識，不按規(guī)定時(shí)限施工；為了節(jié)省成本開支，不按規(guī)定采取減振防噪措施。市政、重點(diǎn)工程重速度、輕管理，不重視環(huán)境噪聲防治資金與設(shè)備的投入和降噪措施的制定與落實(shí)。另一方面，監(jiān)管部門基本處于群眾不投訴，職能部門不過問的被動(dòng)狀態(tài)。即使居民投訴也因處罰措施缺乏震懾性，導(dǎo)致建筑施工噪聲擾民屢禁不止，居民苦不堪言，重復(fù)投訴、反復(fù)投訴現(xiàn)象嚴(yán)重，在各類投訴中所占比重居高不下。濟(jì)南市12345熱線受理的建筑施工噪聲擾民投訴中2017年為3.83萬件，2018年1月至7月達(dá)到9836件。其中重復(fù)投訴、反復(fù)投訴的案件超過四分之一。

5.城市規(guī)劃未充分考慮噪聲污染問題，增加了治理難度，提高了治理成本

隨著城市建設(shè)的高速發(fā)展，高架橋、繞城高速、地鐵、市內(nèi)干道越建越密，車流量越來越大，產(chǎn)生噪聲是必然的。如果科學(xué)規(guī)劃，合理布局，遠(yuǎn)離居民住宅區(qū)，可大大減少對居民的影響。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)情況是交通要道附近因出行方便，成為房地產(chǎn)開發(fā)的熱點(diǎn)，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、道路建設(shè)規(guī)劃過分注重房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)濟(jì)利益，忽視交通噪聲的環(huán)境危害，缺乏前瞻性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，交通噪聲擾民日趨嚴(yán)重。而且一旦形成噪聲污染，無法從源頭上予以控制，這種未能在源頭上預(yù)防的末端治理效果是很不理想，極大地提高了治理成本。

（二）環(huán)境噪聲污染侵權(quán)司法認(rèn)定中存在的問題

為系統(tǒng)分析環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件司法認(rèn)定中存在的問題，我們基于北大法寶數(shù)據(jù)庫，設(shè)置關(guān)鍵詞“環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件”進(jìn)行檢索，并對檢索所得結(jié)果進(jìn)行逐一閱讀分析，共獲得較為典型的案例65個(gè)，依此梳理了現(xiàn)有裁判觀點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，分析環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件審理中存在的疑難問題。

1.是否構(gòu)成噪聲污染的認(rèn)定

在環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件中，因某些噪聲法律法規(guī)并沒有規(guī)定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致案件審理過程中對于是否構(gòu)成噪聲污染認(rèn)定困難，這在社會(huì)生活噪聲侵權(quán)案件中體現(xiàn)得尤為明顯。此外，有些音量較小、持續(xù)不斷的噪聲雖然沒有超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，但確實(shí)對受害人的身心健康產(chǎn)生很大影響。對此，各地法院在裁判標(biāo)準(zhǔn)問題上并不統(tǒng)一。

2.侵權(quán)行為與損害后果之間因果關(guān)系的認(rèn)定

侵權(quán)行為是否與損害后果之間具有因果關(guān)系往往成為案件審理中的爭議焦點(diǎn)，同時(shí)也是法院審理此類案件的難點(diǎn)所在。對此，部分法院認(rèn)定侵權(quán)行為和損害后果之間是否具有因果關(guān)系過于機(jī)械和嚴(yán)苛，認(rèn)為受害人沒有提供證據(jù)證明損害后果與噪聲污染之間具有關(guān)聯(lián)性，從而駁回當(dāng)事人要求損害賠償?shù)脑V訟請求；部分法院根據(jù)當(dāng)事人患病以及養(yǎng)殖動(dòng)物受到損害的事實(shí)并依據(jù)監(jiān)測報(bào)告運(yùn)用因果關(guān)系推定，認(rèn)為長期處于噪聲環(huán)境下的居民和養(yǎng)殖動(dòng)物的健康勢必受到不良影響和一定程度的損害。同時(shí)適用舉證責(zé)任倒置要求污染者證明患病或養(yǎng)殖動(dòng)物受到損害與噪聲排放行為不存在因果關(guān)系，污染者未提供有效的證據(jù)證明不存在因果關(guān)系，理應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

3.損害賠償范圍及數(shù)額的認(rèn)定

即使法院已經(jīng)認(rèn)定侵權(quán)行為和損害后果之間具有因果關(guān)系，但是因許多環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件的受害人無法提供有力的證據(jù)證明其所遭受的損害，故對于此類案件的賠償范圍和數(shù)額往往爭議較大。損失范圍是否包括間接損失，如另行租房的租金等素有爭議。有些損害如醫(yī)療費(fèi)，受害人可以提出明確的證據(jù)予以證明，這些損害的爭議相對比較小，而像精神損害、養(yǎng)殖動(dòng)物的損失等，受害人往往難以提供有力的證據(jù)予以證明，雙方當(dāng)事人之間對于這類損失往往爭議較大。

（三）環(huán)境噪聲污染防治的立法缺陷：以山東省《噪聲條例》為樣本

毋庸置疑，我國《環(huán)境噪聲污染防治法》及山東省《噪聲條例》對于山東省環(huán)境噪聲污染防治發(fā)揮了十分重要的作用。但在執(zhí)法、司法過程中暴露出的諸多問題同樣不容忽視。鑒于本課題的研究目的，在此，我們重點(diǎn)分析山東省《噪聲條例》在環(huán)境噪聲污染防治過程中存在的問題及缺陷。

山東省《噪聲條例》于2003年11月28日經(jīng)山東省十屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過，于2004年1月1日開始實(shí)行，雖經(jīng)2018年1月23日之修改，但僅僅是對2003年條例的小修小補(bǔ)，其立法滯后性日益突出，甚至出現(xiàn)立法空白。具體而言，山東省《噪聲條例》在立法目的、基本原則、政府及監(jiān)管部門的職責(zé)、法律規(guī)范、法律責(zé)任、糾紛解決機(jī)制等方面的不完善，以及公眾參與、信息公開、多元共治等法律機(jī)制的空白或漏洞，使得現(xiàn)行《噪聲條例》遠(yuǎn)不能有效避免居民受到噪聲污染帶來的危害。

1.立法目的相對滯后

《噪聲條例》第1條規(guī)定：“為了防治環(huán)境噪聲污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障公民身體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！痹摋l例制定時(shí)我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，而環(huán)境與生態(tài)保護(hù)還未引起立法者的高度重視，最終落腳點(diǎn)仍然放在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面，沿襲以往的用環(huán)境保護(hù)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，重視環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視了其生態(tài)和美學(xué)價(jià)值。”②龔峋：《我國環(huán)境噪聲防治法的缺陷及其修訂建議——國際與區(qū)域比較的視角》，中國社會(huì)科學(xué)院2011年碩士研究生論文。

2.基本原則不完善

《噪聲條例》第3條規(guī)定：“環(huán)境噪聲污染防治工作應(yīng)當(dāng)遵循全面規(guī)劃、合理布局、預(yù)防為主、源頭控制的原則?！痹摋l存在的主要問題在于沒有充分體現(xiàn)公眾參與、信息公開、多元共治等基本原則，因而對環(huán)境噪聲污染防治法律體系缺乏有效的引導(dǎo)，導(dǎo)致法律治理制度或機(jī)制不健全。

3.監(jiān)督管理體制不順，管理部門職責(zé)不清

環(huán)境噪聲污染具有特殊性，其防治工作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及執(zhí)法部門眾多。由于噪聲來源復(fù)雜多變，一起污染事件會(huì)涉及多個(gè)執(zhí)法部門，如環(huán)保行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、城管部門、城建部門等。山東省的噪聲污染防治采取的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制，是一種多頭監(jiān)管模式。條例中僅規(guī)定了各部門根據(jù)自己的職責(zé)對噪聲污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，但各部門的職責(zé)權(quán)限并未在條例中予以明確。實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)發(fā)生噪聲污染時(shí)幾個(gè)部門同時(shí)都有管轄權(quán)，但存在職權(quán)交叉的情況，或者相互推諉扯皮、推卸責(zé)任，使得公眾的環(huán)境權(quán)益得不到維護(hù)，從而陷入環(huán)境噪聲污染防治執(zhí)法的困境，導(dǎo)致噪聲污染問題不能得到順利解決。因此，厘清各部門的職責(zé)定位，是有效推動(dòng)環(huán)境噪聲污染防治工作的前提。

4.噪聲污染的概念界定不科學(xué)

我國《環(huán)境噪聲污染防治法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境噪聲污染，是指產(chǎn)生的環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人的正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象?！庇纱丝梢?，構(gòu)成環(huán)境噪聲污染必須同時(shí)具備兩個(gè)要件：一是排放的環(huán)境噪聲必須超過國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；二是噪聲干擾到他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)。這種定義模式與環(huán)境法理論以及噪聲污染的現(xiàn)實(shí)情況并不相符。實(shí)踐中存在這樣兩種情況：一是超標(biāo)排放噪聲但不干擾他人生活、工作和學(xué)習(xí)；二是達(dá)標(biāo)排放噪聲，但是干擾了他人生活、工作和學(xué)習(xí)。對于上述兩種情況，執(zhí)法部門因缺乏法律依據(jù)無法對其進(jìn)行監(jiān)管。事實(shí)上，在現(xiàn)行的環(huán)境噪聲污染立法的規(guī)范下，公然違反《環(huán)境噪聲污染防治法》和地方噪聲污染防治條例，超標(biāo)排放的數(shù)量相對較少。實(shí)踐中第二種情況產(chǎn)生的糾紛尤為普遍，隨著人們對生活的聲環(huán)境質(zhì)量要求越來越高，已然產(chǎn)生了大量投訴和民事糾紛，成為各部門受理的噪聲投訴糾紛的主要來源。

5.制裁手段單一，處罰力度不充分

如前所述，《噪聲條例》對執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限規(guī)定得模糊不清，對違法行為的處置方式也過于單調(diào)和缺乏強(qiáng)制性。各部門執(zhí)法主要以罰款為主，實(shí)踐中較少使用停業(yè)和關(guān)閉等強(qiáng)制性手段，而且關(guān)閉和搬遷要報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)。根據(jù)《噪聲條例》的規(guī)定，在對污染企業(yè)執(zhí)行罰款處罰時(shí)，最高金額為三萬元。對污染企業(yè)而言，整改成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款數(shù)額，所以很多企業(yè)寧愿選擇多次繳納罰款也不愿進(jìn)行治理。即使違法者不繳納罰款，執(zhí)法部門也只能采取加收滯納金等處罰措施，而無權(quán)采取查封、扣押財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施，更不能限制當(dāng)事人的人身自由。處罰力度之輕難以讓污染企業(yè)感受到法律的威懾力，由此也導(dǎo)致環(huán)境噪聲污染執(zhí)法的效率低下。

6.噪聲污染糾紛解決機(jī)制不健全

按照《噪聲條例》第41條的規(guī)定，③《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》第41條規(guī)定：“受環(huán)境噪聲污染危害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求加害人排除危害；造成損失的，加害人應(yīng)當(dāng)賠償損失。發(fā)生賠償責(zé)任和賠償金額糾紛的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他有關(guān)部門可以根據(jù)當(dāng)事人的請求調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴；當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。因違反本條例規(guī)定受到行政處罰的，不免除其消除污染、排除危害和賠償損失的責(zé)任。”發(fā)生噪聲污染糾紛后，受害人可以選擇自行和解、調(diào)解或者訴訟。實(shí)踐中，受害人一般會(huì)先謀求自己解決，多見于個(gè)人之間產(chǎn)生的糾紛，實(shí)在協(xié)商不成會(huì)尋求行政機(jī)關(guān)的介入，如果行政機(jī)關(guān)介入仍然不能解決問題，最后則會(huì)訴諸法院。但《噪聲條例》中并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)對糾紛進(jìn)行行政調(diào)解具體的程序，也沒有明確行政調(diào)解的法律效力，導(dǎo)致受害人可能會(huì)對同一糾紛進(jìn)行多次投訴，行政機(jī)關(guān)多次介入，既浪費(fèi)了行政執(zhí)法資源，又降低了矛盾糾紛化解的實(shí)際效果。

三、環(huán)境噪聲污染侵權(quán)的司法規(guī)制——基于司法實(shí)踐的分析與探索

通過對上述65個(gè)案例裁判觀點(diǎn)的梳理我們認(rèn)為，當(dāng)前司法實(shí)踐中存在不少對環(huán)境噪聲污染侵權(quán)案件審理的有益探索。這些有益的探索嘗試，一方面，為司法實(shí)踐中提供可資借鑒的做法；另一方面，通過這些具體裁判有利于對具體概念和構(gòu)成要件的理解把握，也有助于對立法的規(guī)定進(jìn)行更加細(xì)致的分析。

（一）環(huán)境噪聲污染侵權(quán)司法認(rèn)定可資借鑒的做法

1.環(huán)境噪聲污染“違法性”認(rèn)識靈活

在是否承擔(dān)環(huán)境噪聲污染侵權(quán)責(zé)任這個(gè)問題上，首當(dāng)其沖的是解決噪聲污染“違法性”的問題。對于這個(gè)問題，《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象才屬于環(huán)境噪聲污染。為此，相當(dāng)數(shù)量的裁判在認(rèn)定是否構(gòu)成環(huán)境噪聲污染侵權(quán)上一般是依據(jù)上述規(guī)定，對超過相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)的行為直接認(rèn)定為侵權(quán)行為，對未超過相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)的行為不認(rèn)定為是侵權(quán)行為，也就不存在侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的問題?？梢哉f，“超標(biāo)”排放噪聲是構(gòu)成噪聲污染侵權(quán)無可置疑的標(biāo)準(zhǔn)和方法。④遼寧省丹東市中級人民法院（2016）遼06民終1030號民事判決書中認(rèn)為，原告居住的地點(diǎn)存在噪聲污染，那必然會(huì)對原告的精神和生活造成一定損害。這里，超標(biāo)會(huì)產(chǎn)生損害進(jìn)而構(gòu)成侵權(quán)已經(jīng)屬于一種不證自明的道理。

與此同時(shí)，還有相當(dāng)數(shù)量的裁判對噪聲污染“違法性”采取了不同的分析思路。在這些裁判中，噪聲污染“超標(biāo)”不是判定污染侵權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，雖然沒有達(dá)到“超標(biāo)”的程度，但卻明顯損害了受侵害方的權(quán)益，超越了受侵害方的“忍受限度”，那么也應(yīng)當(dāng)構(gòu)成侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。在如湖北省大悟縣人民法院（2017）鄂0922民初1123號民事判決中，⑤湖北省大悟縣人民法院（2017）鄂0922民初1123號民事判決書中就有這樣的分析：“尤其是宋琴及其他的原告的家屬分別患有不同程度的疾病，需要一個(gè)安靜的生活環(huán)境，被告大悟縣新世紀(jì)超市有限責(zé)任公司二超發(fā)出的噪聲24小時(shí)不間斷，無論聲音是否達(dá)到了超標(biāo)的分貝，但足以改變居室內(nèi)人們白天和夜間休息時(shí)通常習(xí)慣的安靜環(huán)境，且超出了一般公眾普遍可忍受的范圍?！痹肼曃廴炯词箾]有達(dá)到“超標(biāo)”的限度，也可以構(gòu)成噪聲侵權(quán)損害。只不過，具體判定時(shí)要有較為充分的理由，比如對受侵害者實(shí)際情況的分析，對噪聲狀況的分析以及超出普遍可忍受范圍的依據(jù)。⑥“忍受限度”理論已經(jīng)成為判定此類侵害的一般性理論依據(jù)，該理論最早由日本的加藤一郎提出。同時(shí)，基于法定標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐狀況之間可能存在的不匹配問題，一些國家在制定環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)時(shí)會(huì)保有一定的安全盈余，這樣的立法技術(shù)對于保證公共衛(wèi)生和健康是必不可少的。參見龔峋：《我國<環(huán)境噪聲污染防治法>的缺陷及其修訂建議—國際與區(qū)際比較的視角》，載2011年中國社會(huì)科學(xué)院研究生院碩士學(xué)位論文，第16頁。此外，還有判決分析得更加直接，將遵守噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)限定在不受行政法制裁的范圍，而不能作為私法上免除責(zé)任的理由。⑦參見陜西省咸陽市中級人民法院（2017）陜04民終1295號民事判決書。

2.環(huán)境噪聲污染侵權(quán)救濟(jì)的考量因素多元

在對環(huán)境噪聲侵權(quán)救濟(jì)時(shí)，司法實(shí)踐中會(huì)考量多重因素，通過對具體因素的分析體現(xiàn)“比例原則”的要求，也為裁判說理提供盡可能量化的依據(jù)。首先，環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行環(huán)境噪聲侵權(quán)救濟(jì)的首要因素。在這個(gè)問題上，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層次上進(jìn)行分析，一是超過環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以司法救濟(jì)。二是在判定構(gòu)成噪聲侵權(quán)的前提下，超過排放標(biāo)準(zhǔn)的程度以及時(shí)間跨越等因素，是判定責(zé)任輕重的重要依據(jù)。需要注意的是，即使沒有構(gòu)成“超標(biāo)”的程度，但在判定是否超過忍受限度時(shí)也并非完全主觀的判斷。在襄陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2017）鄂0691民初1074號民事判決書中，在小區(qū)噪聲污染侵權(quán)的判定中，《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》和《民用建筑隔聲設(shè)計(jì)規(guī)范》是作為判定的輔助標(biāo)準(zhǔn)存在的，這就提示在裁判中應(yīng)當(dāng)注重對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的參照，以此更加準(zhǔn)確地適用法律規(guī)定。其次，污染源與被侵權(quán)方存續(xù)的先后時(shí)間。這個(gè)問題也是司法實(shí)踐中判定救濟(jì)方式的重要因素。比如同樣是構(gòu)成噪聲污染侵權(quán)的案件，一個(gè)案件中被侵權(quán)方先于污染源存在，則污染源的后續(xù)存在其主觀過錯(cuò)和受責(zé)罰性愈強(qiáng)，反之愈弱。再次，救濟(jì)的可能性與限度。實(shí)踐中，對環(huán)境噪聲污染侵權(quán)的救濟(jì)還要考慮到救濟(jì)是否可行、救濟(jì)成本的高低以及隨之而來的救濟(jì)限度問題。特別是在司法實(shí)踐中，對某些環(huán)境噪聲污染的救濟(jì)還應(yīng)考慮到救濟(jì)的社會(huì)效果以及執(zhí)行可行性的問題。比如，對于住宅電梯超標(biāo)準(zhǔn)排放噪聲的問題，簡單判決拆除電梯或者加厚電梯墻的問題在執(zhí)行起來都是不夠可行的，并且還會(huì)涉及到其他住戶乃至整個(gè)單元業(yè)主的群體性利益均衡的問題。在這類案件中，就要充分考慮到救濟(jì)的限度以及替代性救濟(jì)等問題。此外，透過該類“疑難”案件的處理可以發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境噪聲污染侵權(quán)最好的救濟(jì)還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)預(yù)防性的思想，比如在項(xiàng)目規(guī)劃審批環(huán)節(jié)就嚴(yán)格貫徹環(huán)評要求，就可以避免后續(xù)“左右為難”的情況發(fā)生，這一點(diǎn)體現(xiàn)在立法上就是要進(jìn)一步細(xì)化夯實(shí)環(huán)評制度，加強(qiáng)噪聲污染防治領(lǐng)域的環(huán)評制度建設(shè)，加大對失職或者違規(guī)建設(shè)等行為的懲處力度以及相應(yīng)的責(zé)任設(shè)計(jì)。

3.環(huán)境噪聲污染侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)體現(xiàn)公平原則

環(huán)境噪聲污染侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)問題至關(guān)重要，它直接決定了受害者權(quán)益保障的落實(shí)和對噪聲污染行為的法律規(guī)制效果。一般情況下，超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的行為且造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在民事司法實(shí)踐中，這種法律責(zé)任主要表現(xiàn)為民事賠償責(zé)任。從司法實(shí)踐中的一般做法看，如果造成了顯著的損害，比如噪聲污染導(dǎo)致耳聾等則直接按照健康損害以及殘疾賠償進(jìn)行認(rèn)定。如果沒有顯著的身體上的器質(zhì)性損害，但根據(jù)立法的規(guī)定或者司法的判定，會(huì)對受害者造成精神上的損害，則一般以精神損害賠償進(jìn)行責(zé)任的判定，這里的人身損害賠償實(shí)際統(tǒng)一吸收表現(xiàn)為精神損害賠償，具體數(shù)額則根據(jù)損害的大小、受害者的情況等進(jìn)行具體認(rèn)定。

此外，在我國司法實(shí)踐中，雖未超過法定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，但卻超過一般的忍受限度的，很多情況下也會(huì)判定噪聲污染排放者承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任，但該民事法律責(zé)任的承擔(dān)一般會(huì)受到一定的限縮，避免對噪聲污染排放者苛加過重的責(zé)任。比如貴州巧義中院判決德寶竹鼠養(yǎng)殖場訴中交安江公司等噪聲污染責(zé)任糾紛案中認(rèn)為，在確定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)不考慮違法性的前提下，對于賠償責(zé)任范圍則需進(jìn)行必要限制，應(yīng)排除沒有高度蓋然性證據(jù)支持的間接損失，以在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展。顯然，在這個(gè)案件中，法官對賠償責(zé)任的范圍進(jìn)行了必要的限制，以避免雙方利益的失衡。

（二）環(huán)境噪聲污染侵權(quán)規(guī)制的完善路徑

對于環(huán)境噪聲污染侵權(quán)的規(guī)制，首要的是進(jìn)行立法上的完善。為實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，有必要結(jié)合司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法以及問題不足，提出完善的路徑、措施：一是對環(huán)境噪聲污染進(jìn)行相對開放式的界定。為維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，科學(xué)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作為判定環(huán)境噪聲污染的第一位的依據(jù)。同時(shí)，因噪聲污染受體的差異性和以低頻持續(xù)噪聲為代表的新型噪聲的存在，如果固守法定標(biāo)準(zhǔn)這一單一判定依據(jù)，難免會(huì)產(chǎn)生與實(shí)踐需求的不匹配狀態(tài)，因此在法定噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起以“忍受限度”為特點(diǎn)的判定標(biāo)準(zhǔn)，以擴(kuò)張法的張力，留足保護(hù)受害者的法律空間，也為司法的探索提供制度依據(jù)。二是構(gòu)建更加多元化的噪聲污染侵害責(zé)任。實(shí)踐中，噪聲污染侵害的形式是多樣的，相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式也應(yīng)當(dāng)是多元的。除去賠償責(zé)任之外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定補(bǔ)償責(zé)任⑧德國民法典對此有相關(guān)規(guī)定，針對不可量物侵害（噪聲污染即屬于不可量物侵害的一種）規(guī)定，當(dāng)這種侵害造成了重大的損害且該損害不能采取經(jīng)濟(jì)上合理的方法阻止時(shí)，受害人的容忍義務(wù)限于一定程度內(nèi)，但可以要求金錢補(bǔ)償。等責(zé)任形式，以此更好地平衡當(dāng)事人之間的利益，推進(jìn)裁判的有效執(zhí)行。三是加大環(huán)境噪聲污染的預(yù)防性制度規(guī)定。預(yù)防為主原則是包括噪聲污染防治在內(nèi)的環(huán)境污染防治工作的核心原則。對于環(huán)境噪聲污染防治而言，就是要加大對城市規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的提前規(guī)劃和審批制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)是規(guī)定詳細(xì)完備的法律責(zé)任以確保該類制度的落實(shí)。四是加大訴訟與訴訟外解決機(jī)制的銜接配合。鑒于環(huán)境噪聲污染防治的特點(diǎn)，訴訟方式的解決途徑有時(shí)并非最優(yōu)選擇，建議在訴訟解決機(jī)制的基礎(chǔ)上，加大訴訟外（如人民調(diào)解、律師調(diào)解等）調(diào)解機(jī)制建設(shè)，賦予訴訟外調(diào)解機(jī)制在事實(shí)認(rèn)定等方面一定的法律效力，實(shí)現(xiàn)與訴訟調(diào)解機(jī)制的銜接，最大限度救濟(jì)被害者的權(quán)益。

四、山東省環(huán)境噪聲污染防治的立法對策與建議

2018年9月7日，十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，其中條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的69個(gè)一類立法項(xiàng)目中包括《環(huán)境噪聲污染防治法》（修改）。而山東省現(xiàn)行《噪聲條例》頒布至今已有15年，已有的修改也基本是小修小補(bǔ)，條款設(shè)計(jì)在整體上已經(jīng)過時(shí)，不適應(yīng)現(xiàn)在的城市發(fā)展與管理。環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)加快對環(huán)境噪聲污染防治立法的調(diào)研論證工作，借鑒其他地方已出臺的噪聲污染防治地方性法規(guī)條例，同時(shí)學(xué)習(xí)參考國外先進(jìn)的城市管理與噪聲污染防治經(jīng)驗(yàn)，盡快將修改完善現(xiàn)行《噪聲條例》提上工作日程，使長期以來困擾公眾的噪聲污染防治有法可依，依法防治，從根本上解決山東省的噪聲污染防治問題。

（一）《噪聲條例》修訂的宗旨

修訂《噪聲條例》的目的，在于對山東省立法之初未能預(yù)料到的現(xiàn)實(shí)情況予以修正、進(jìn)行回應(yīng)。2003年制定《噪聲條例》目的在于及時(shí)規(guī)制日益嚴(yán)重的工業(yè)噪聲污染、建筑噪聲污染、交通噪聲污染及社會(huì)生活噪聲污染，其中很多條款都是直接規(guī)制各類噪聲污染行為。新時(shí)期，山東省環(huán)境噪聲污染呈現(xiàn)出多污染源共存、多污染源疊加、多過程耦合等復(fù)合型特征。有鑒于此，我們認(rèn)為，此次《噪聲條例》的修訂宗旨應(yīng)體現(xiàn)為以下四點(diǎn)：一是堅(jiān)持將《噪聲條例》作為山東省環(huán)境噪聲污染防治的“基本條例”，不能只是小修小補(bǔ)，而應(yīng)是對于《噪聲條例》法律規(guī)范體系的重構(gòu)。二是立足省情實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出實(shí)踐需求?！对肼晽l例》的修訂應(yīng)以日益嚴(yán)峻的新型環(huán)境噪聲污染問題為實(shí)踐導(dǎo)向，緊緊圍繞影響和制約山東省環(huán)境噪聲污染防治工作中突出的問題設(shè)計(jì)制度、擬定條款，力求通過立法以解決新時(shí)期具有多源頭、多樣態(tài)和復(fù)合型環(huán)境噪聲污染問題。三是強(qiáng)化政府環(huán)境噪聲污染防治責(zé)任，包括源頭治理和全程治理的責(zé)任，做好政策、規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入。四是加強(qiáng)對噪聲違法行為的制裁，加大噪聲違法行為的違法成本，促進(jìn)環(huán)境噪聲污染防治法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行。《噪聲條例》的修改對于加快生態(tài)文明建設(shè)、改善人民的生活質(zhì)量、保障人民群眾的合法權(quán)益具有重大意義。

（二）修改的主要內(nèi)容

1.更新立法目的

立法目的雖然不是防治環(huán)境噪聲污染的行為規(guī)范，但它可以彌補(bǔ)法律規(guī)范的局限性，填補(bǔ)法律漏洞等。如前所述，《噪聲條例》第1條是關(guān)于立法目的的規(guī)定，該規(guī)定的重心在于“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”，建議參照2014年修改的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）的立法目的予以修改，修改后的立法目的應(yīng)體現(xiàn)出“保護(hù)和改善生活環(huán)境”，“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”等理念，進(jìn)而保障了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.科學(xué)界定噪聲污染的概念

為維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，科學(xué)的噪聲污染概念應(yīng)當(dāng)作為判定是否構(gòu)成環(huán)境噪聲污染的第一位依據(jù)。同時(shí)，因噪聲污染受體的差異性和以低頻持續(xù)噪聲為代表的新型噪聲的存在，如果固守“超標(biāo)+擾民”這一單一的判定依據(jù)，難免會(huì)產(chǎn)生與實(shí)踐需求的不匹配狀態(tài)，因此對環(huán)境噪聲污染的概念進(jìn)行開放式的界定，不僅可以擴(kuò)張法的張力，留足保護(hù)受害者的法律空間，還可以為環(huán)境噪聲污染防治的實(shí)踐探索提供制度依據(jù)。

3.完善基本原則

環(huán)境噪聲污染防治的基本原則盡管不是有關(guān)環(huán)境噪聲污染防治的具體實(shí)施方案，但卻是實(shí)施環(huán)境噪聲污染防治工作的基礎(chǔ)，具有一定的準(zhǔn)則作用，可指導(dǎo)環(huán)境噪聲污染防治方法的采用，引導(dǎo)環(huán)境噪聲污染防治工作的方向，也可以彌補(bǔ)噪聲污染防治條例中具體條文的局限性，在執(zhí)法或者司法過程中如果碰到新情況、新問題，可以根據(jù)基本原則的精神予以處理。2014年《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。在我國環(huán)境噪聲污染問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)狀況下，確立上述原則有其現(xiàn)實(shí)的必要性。其中，預(yù)防為主原則貫徹噪聲污染防治在內(nèi)的環(huán)境污染防治工作的核心。

4.建立健全環(huán)境噪聲污染防治的法律機(jī)制

一是信息公開機(jī)制。信息公開是公眾參與的前提。由于環(huán)境噪聲污染具有瞬間性的特征，加之執(zhí)法資源相對有限，許多情況下環(huán)境噪聲污染得不到有效的治理，復(fù)發(fā)率極高，使法律的約束力大打折扣。為維護(hù)國家法制的尊嚴(yán)和權(quán)威，建議在建立政府執(zhí)法信息公開機(jī)制的基礎(chǔ)上，將噪聲違法行為信息與違法單位或個(gè)人的社會(huì)誠信掛鉤，并依法向社會(huì)公布違法單位及個(gè)人的違法信息，屆時(shí)單位或個(gè)人如有噪聲違法不誠信記錄，將在評優(yōu)、許可審批、招投標(biāo)、貸款、保險(xiǎn)、納稅、辦證等諸多領(lǐng)域碰壁，這不僅可以從源頭上預(yù)防或遏制噪聲違法行為，還可以大大提升執(zhí)法的效力。

二是公眾參與機(jī)制。首先，公眾參與環(huán)境噪聲污染防治既是法律賦予公眾的一項(xiàng)權(quán)利，也是公眾應(yīng)當(dāng)積極履行的一種義務(wù)。其次，確立宣傳教育與鼓勵(lì)公眾參與機(jī)制旨在提高公眾的環(huán)保意識，拓寬公民獲悉環(huán)境噪聲污染防治信息渠道并以此與新《環(huán)境保護(hù)法》形成銜接。

三是多元共治、社會(huì)參與治理機(jī)制。伴隨著公民社會(huì)⑨公民社會(huì)，又稱市民社會(huì)，是指圍繞共同利益、目標(biāo)和價(jià)值，進(jìn)行集體行動(dòng)的非強(qiáng)制性團(tuán)體。的興起，環(huán)境問題的公共治理理念應(yīng)運(yùn)而生，并推動(dòng)著環(huán)境保護(hù)從行政管制模式朝著開放性、參與性、協(xié)商性、合作性和包容性的社會(huì)公共治理模式的轉(zhuǎn)型。⑩柯堅(jiān)：《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性基礎(chǔ)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第141-143頁。新《環(huán)境保護(hù)法》提出的“多元共治、社會(huì)參與”新型環(huán)境治理機(jī)制，為山東省《噪聲條例》的修訂提供了指導(dǎo)方向。

四是建立首問受理責(zé)任制。為進(jìn)一步提高環(huán)境噪聲污染防治工作效率，規(guī)范工作程序，杜絕和糾正環(huán)境噪聲污染防治工作中存在的不負(fù)責(zé)任、推諉扯皮等現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的生活安寧的權(quán)益，建議增加首問受理責(zé)任制度，明確各級人民政府、環(huán)保行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門收到環(huán)境噪聲污染投訴后，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)及時(shí)予以處理；對不屬于其職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向有權(quán)處理的監(jiān)督管理部門投訴。對涉及多個(gè)監(jiān)督管理部門職責(zé)范圍的，由首先收到投訴的單位會(huì)同其他單位共同辦理。

5.明確人民政府職責(zé)，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核機(jī)制

無論是英美國家提倡的“公共信托理論”，還是大陸法系國家所確立的國家義務(wù)理論，均對政府聲環(huán)境責(zé)任起到了理論上的支撐作用。通過分析《噪聲條例》的相關(guān)規(guī)定，政府關(guān)于環(huán)境噪聲污染防治義務(wù)與法律責(zé)任的規(guī)定，仍然存在明顯的缺陷。建議修改過程中應(yīng)增加人民政府的管理責(zé)任，確立目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度。聲環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任產(chǎn)生的依據(jù)，是地方政府對本行政區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，其本質(zhì)目的是通過目標(biāo)責(zé)任和考核評價(jià)制度來落實(shí)地方政府對聲環(huán)境保護(hù)的法律職責(zé)。

6.明確各監(jiān)督管理部門的職責(zé)范圍

厘清、整合各職能部門在環(huán)境噪聲污染防治中的職責(zé)，理順環(huán)境噪聲的管理體制、合理配置政府與各個(gè)部門的職責(zé)與分工，可以避免執(zhí)法中各執(zhí)法部門相互之間不溝通不協(xié)調(diào)、權(quán)力邊界不清、相互推諉的等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

7.完善法律責(zé)任形式，適當(dāng)加大處罰力度

我國《環(huán)境保護(hù)法》創(chuàng)造性地提出了“按日計(jì)罰”和“責(zé)任人員可被追究刑事責(zé)任”等規(guī)定?！鞍慈沼?jì)罰”加大了處罰力度，增加了企業(yè)違法成本；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以采取“行政拘留，甚至追究刑事責(zé)任”的處罰方式，這就起到了很好的震懾作用。2016年1月生效的《大氣污染防治法》率先借鑒了新環(huán)保法中“按日計(jì)罰”的規(guī)定，《噪聲條例》可以借鑒這兩部法律的創(chuàng)新之處。當(dāng)然，考慮到環(huán)境噪聲污染的特殊性，立法也不可照搬照抄，搞“一刀切”，可以在條例中規(guī)定適用按日計(jì)罰的環(huán)境噪聲污染行為的種類，如在噪聲敏感建筑建筑物集中區(qū)域發(fā)生的噪聲污染行為，因其嚴(yán)重居民生活環(huán)境，適用較為嚴(yán)厲的處罰措施可以對此類行為進(jìn)行更好的規(guī)制。