主要發(fā)達(dá)國(guó)家管制IUU追溯法規(guī)現(xiàn)狀研究

王吉騰 原志偉 房英杰

（榮成海關(guān) 山東榮成 264300）

1 前言

21世紀(jì)，隨著近海漁業(yè)資源銳減，我國(guó)遠(yuǎn)洋捕撈迅猛發(fā)展，據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織報(bào)告，中國(guó)已成為世界第一遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)。但近年來(lái)，東海、北太平洋、大西洋、西非等漁場(chǎng)的涉外海事糾紛事件頻發(fā)。非法、不報(bào)告、不管制的捕魚行為（IUU 捕撈）現(xiàn)象嚴(yán)重影響了全球捕撈行業(yè)的管理，對(duì)世界漁業(yè)資源保護(hù)也產(chǎn)生破壞性損害，相關(guān)國(guó)家均高度重視，陸續(xù)推出法規(guī)以約束和管制上述違法行為。劉乃忠、李良才等[1-3]對(duì)IUU 的發(fā)生、危害及發(fā)達(dá)國(guó)家采取的措施作出描述，并分析了相關(guān)措施可能對(duì)我國(guó)漁業(yè)和出口貿(mào)易的影響。歐盟、美國(guó)、挪威、澳大利亞是全球主要漁業(yè)國(guó)家，也是全球重要的水產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年歐盟進(jìn)出口水產(chǎn)品貨值約2.68×1010美元，美國(guó)進(jìn)出口水產(chǎn)品貨值約2.06×1010美元，挪威進(jìn)出口水產(chǎn)品貨值約9.3×109美元，澳大利亞進(jìn)出口水產(chǎn)品貨值約1.8×109美元。近年來(lái)，為保護(hù)本國(guó)漁業(yè)資源和貿(mào)易，打擊非法捕撈，阻止非法漁獲物進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，挪威、澳大利亞、歐美等漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家均利用IUU 追溯法規(guī)設(shè)置技術(shù)性貿(mào)易壁壘。因此，對(duì)IUU 追溯法律規(guī)制的研究具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文從執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系、法規(guī)內(nèi)容、管制對(duì)象、漁獲物的收集與追溯角度整理了歐盟、美國(guó)、挪威、澳大利亞對(duì)于IUU 追溯的管制法規(guī)，以期為我國(guó)完善遠(yuǎn)洋漁業(yè)跨界捕撈的管理提供參考。

2 行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系

2.1 歐盟

2008年9月，歐盟理事會(huì)發(fā)布EC 1005/2008《預(yù)防、阻止和消除 IUU 捕撈法規(guī)》（IUU 法規(guī)），2009年10月歐盟發(fā)布 EC 1010/2009 《IUU 法規(guī)實(shí)施細(xì)則》，要求自2010年1月1日起對(duì)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的海洋捕撈產(chǎn)品實(shí)行“合法性”認(rèn)證。該法對(duì)捕撈船監(jiān)管、漁獲物及加工產(chǎn)品進(jìn)出口的控制、違規(guī)船只乃至國(guó)家的懲罰做了詳細(xì)規(guī)定，意在通過(guò)提高漁業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易的可追溯性和透明度，達(dá)到限制IUU 產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易的目的[4]。

2.2 美國(guó)

2015年11月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署H.R.774《IUU 捕撈強(qiáng)制執(zhí)行法》。該法規(guī)在阻止非法捕撈的水產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)港口和市場(chǎng)方面取得了突破性進(jìn)展。該法案的簽訂也通過(guò)聯(lián)合美國(guó)執(zhí)法部門來(lái)杜絕IUU 捕撈和相關(guān)水產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，以打擊非法捕撈或錯(cuò)誤貼簽的水產(chǎn)品在美國(guó)銷售。2016年9月20日，美國(guó)《打擊非法捕撈和水產(chǎn)品欺詐的可追溯計(jì)劃》正式生效。

2.3 挪威

20世紀(jì)末，挪威漁業(yè)部下設(shè)漁業(yè)局、海洋研究所、海岸局、國(guó)家漁業(yè)銀行、漁民保證基金會(huì)等部門，并陸續(xù)頒布和修訂了 《漁民登記和標(biāo)識(shí)法》《捕撈參與法》《外國(guó)漁船在挪威專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚法》《海洋漁業(yè)法》等，規(guī)定了實(shí)行捕撈配額制度（包括國(guó)際分配和國(guó)內(nèi)分配）、保護(hù)漁業(yè)資源措施和捕撈行為的限制，并授權(quán)漁業(yè)部決定管轄區(qū)內(nèi)違反最小網(wǎng)目尺寸、最小可捕標(biāo)準(zhǔn)、兼捕、丟棄漁獲物、作業(yè)場(chǎng)所、禁止捕撈區(qū)、配額等的管理和處罰等[5]。

2.4 澳大利亞

澳大利亞聯(lián)邦政府成立了漁業(yè)管理局，頒布了《漁業(yè)行政管理?xiàng)l例》《澳大利亞漁業(yè)管理法》《水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)管理辦法》《娛樂性游釣管理辦法》和《漁業(yè)環(huán)境保護(hù)管理辦法》等，海關(guān)、海事局、軍事部門負(fù)責(zé)協(xié)助管理。澳大利亞漁業(yè)研究發(fā)展公司負(fù)責(zé)對(duì)政府管理中出現(xiàn)的問(wèn)題提出科學(xué)建議。同時(shí)，澳方政府與其周邊國(guó)家簽訂了許多有關(guān)漁業(yè)協(xié)定，履行其保護(hù)和管理的義務(wù)，確保資源的可持續(xù)利用[6]。澳大利亞漁業(yè)局主要負(fù)責(zé)管理其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)，同時(shí)輔助各州低水位區(qū)的管理。澳大利亞各州均下設(shè)漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)局，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)、水產(chǎn)育種改良和養(yǎng)殖進(jìn)行管理。

3 法規(guī)主要內(nèi)容與被執(zhí)行對(duì)象

3.1 歐盟

法規(guī)適用于加工或未經(jīng)加工出口到歐盟或歐盟出口到其他國(guó)家地區(qū)及第三國(guó)來(lái)進(jìn)料加工復(fù)出口到歐盟的海捕水產(chǎn)品（淡水水產(chǎn)品、養(yǎng)殖水產(chǎn)品、觀賞魚、新鮮的雙殼貝類、螺、加工的軟體動(dòng)物除外）以及從事捕撈生產(chǎn)的漁船、加工漁船、運(yùn)輸船等，不包括集裝箱船。

如果發(fā)現(xiàn)漁船從事過(guò)IUU 捕撈活動(dòng)，港口國(guó)主管機(jī)關(guān)禁止?jié)O獲卸載和轉(zhuǎn)載，由該國(guó)向歐盟委員會(huì)或其指定機(jī)關(guān)通報(bào)其檢查情況，由歐盟委員會(huì)或其指定機(jī)關(guān)向船旗國(guó)通報(bào)。

3.2 美國(guó)

擴(kuò)大了進(jìn)口水產(chǎn)品追溯程序。創(chuàng)建集成的程序，通過(guò)制定法規(guī)，采集涉及美國(guó)商業(yè)流通環(huán)節(jié)的進(jìn)口水產(chǎn)品的所有數(shù)據(jù)，集中獲取從進(jìn)口水產(chǎn)品貿(mào)易和進(jìn)口收獲環(huán)節(jié)到進(jìn)入美國(guó)商業(yè)流通的數(shù)據(jù)，并建立可追溯性。

17類水產(chǎn)品需進(jìn)行備案。美國(guó)確定了17類（涉及119種HS 編碼）處于風(fēng)險(xiǎn)的水產(chǎn)品，其進(jìn)口商均需向美國(guó)政府登記備案，野生、養(yǎng)殖水產(chǎn)品分別要求提供 17 項(xiàng)、13 項(xiàng)信息。

需報(bào)告和記錄保存數(shù)據(jù)。美國(guó)海洋漁業(yè)局要求在相關(guān)物種入境時(shí)，進(jìn)口商的記錄信息內(nèi)容需要包括：捕撈或生產(chǎn)加工水產(chǎn)品實(shí)體信息、捕撈或生產(chǎn)加工的魚類產(chǎn)品信息、魚類產(chǎn)品的捕撈時(shí)間及卸貨地點(diǎn)的信息。信息中應(yīng)該包含產(chǎn)品的全部信息和捕撈情況記錄，并且每次進(jìn)口都應(yīng)該有相關(guān)的報(bào)告。

需申請(qǐng)國(guó)際漁業(yè)貿(mào)易許可證。美國(guó)指定的高風(fēng)險(xiǎn)物種及該物種加工后的水產(chǎn)品需提交美國(guó)規(guī)定的許可申請(qǐng)和繳費(fèi)的電子信息。

3.3 挪威

3.3.1 海上漁船監(jiān)管

包括挪威籍漁船和在挪威政府管轄水域從事捕撈作業(yè)的外國(guó)籍漁船。檢查內(nèi)容包括：漁民的捕撈配額、捕撈日志及是否存在棄?mèng)~行為等。

3.3.2 陸地監(jiān)管

政府在陸地對(duì)交貨點(diǎn)進(jìn)行檢查，包括核查相關(guān)銷售記錄和其他經(jīng)營(yíng)賬冊(cè)等。漁民銷售組織負(fù)責(zé)核對(duì)漁民的銷售記錄，官方監(jiān)督其儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售行為，防止買賣漁獲物證件等違法犯罪行為的發(fā)生，依法沒收過(guò)度捕撈的漁獲。海上管理和陸上管理兩者相輔相成，互相補(bǔ)充。

3.4 澳大利亞

通過(guò)船舶檢測(cè)系統(tǒng)、配額管理系統(tǒng)等對(duì)捕撈漁船的3 方面進(jìn)行管理：（1）作業(yè)資質(zhì)。目前確立的捕撈權(quán)包括3 項(xiàng)內(nèi)容：法定捕魚權(quán)、捕魚許可、外國(guó)捕魚許可證。（2）船舶登記及船旗。澳方要求在澳領(lǐng)海以外捕撈的漁船必須獲得澳方國(guó)籍并懸掛澳大利亞船旗。漁船的相關(guān)信息及其船主、在岸聯(lián)系人等需在政府備案，以便澳方政府確認(rèn)漁船的船籍和許可證等情況，對(duì)有曾違反法律法規(guī)的漁船加嚴(yán)管理。（3）在外捕撈許可。在澳大利亞主權(quán)管轄范圍以外水域從事捕撈作業(yè)的澳方漁船，澳方要求漁船需獲得澳主管當(dāng)局的許可和作業(yè)海域主權(quán)國(guó)頒發(fā)的捕撈許可。

4 漁獲物的收集與追溯

4.1 歐盟

進(jìn)入歐盟成員國(guó)口岸進(jìn)行裝卸的漁獲物必須在指定的地點(diǎn)接受官方檢查，申報(bào)的信息包括所捕撈產(chǎn)品數(shù)量、品種及作業(yè)的日期、地點(diǎn)、工具。對(duì)所有出口到歐盟地區(qū)的水產(chǎn)品的合法性進(jìn)行檢查，除檢查附具健康證書外，進(jìn)口水產(chǎn)品還必須附具《捕撈證書》《加工廠申明》《再出口證書》等捕撈合法性文件，否則將被拒絕入境，并通報(bào)。

4.2 美國(guó)

美國(guó)要求在相關(guān)物種入境時(shí)，進(jìn)口商的記錄信息包括：（1）捕撈或生產(chǎn)加工水產(chǎn)品實(shí)體信息：捕撈漁船的名稱、國(guó)籍和捕撈許可證、獨(dú)特的漁船身份識(shí)別證明、捕撈方式、漁場(chǎng)或養(yǎng)殖設(shè)施名稱；（2）捕撈或生產(chǎn)加工的魚類產(chǎn)品信息：魚類物種（生物學(xué)名稱、商品名、編號(hào)）、產(chǎn)品描述、產(chǎn)品名稱及數(shù)/重量；（3）魚類產(chǎn)品的捕撈時(shí)間及卸貨地點(diǎn)的信息：野生捕撈和養(yǎng)殖的區(qū)域名稱、捕撈日期、養(yǎng)殖場(chǎng)位置、第一卸貨地點(diǎn)、首次卸貨日期及運(yùn)抵設(shè)施的名稱（加工廠、經(jīng)銷商、船只）。以上信息應(yīng)該在下列證明中體現(xiàn)：捕撈證明、起運(yùn)報(bào)告、港口檢驗(yàn)報(bào)告等。該信息中應(yīng)該包含產(chǎn)品的全部信息及每次捕撈情況記錄，并且每次都應(yīng)有相關(guān)報(bào)告。

4.3 挪威

漁船登陸申報(bào)與漁獲物銷售通知。凡是在挪威沿?？诎缎遁d的捕撈漁船，都必須按照要求履行申報(bào)。其中，漁獲物銷售通知必須經(jīng)銷售者與購(gòu)買者共同簽署名。當(dāng)挪威籍漁船在非本國(guó)內(nèi)口岸登陸，船主應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)刂鳈?quán)國(guó)申請(qǐng)卸載和銷售漁獲物。首先必須獲得主權(quán)國(guó)的配額或許可，其次需要在登陸報(bào)告或漁獲物銷售通知上記載信息，此信息將作為漁船配額分配核銷的依據(jù)。

漁獲物檔案。漁獲物檔案需要原件1份、復(fù)印件2份。挪威所有捕撈漁船和在挪威水域外從事捕撈作業(yè)的挪威漁船都必須向挪威的漁業(yè)管理部門報(bào)送漁獲物登記簿復(fù)印件。

4.4 澳大利亞

澳方要求返航漁船提前上報(bào)，并配合于指定地點(diǎn)接受檢查。（1）漁獲物接收者許可。漁獲物接收者許可要求進(jìn)口商、批發(fā)零售商等持有相應(yīng)漁獲物的接收許可。（2）漁獲物卸載和轉(zhuǎn)賣。澳方要求所有進(jìn)港或卸載漁獲物的漁船事先提交合理的申請(qǐng)及提供其捕撈許可證副本、捕撈行程詳情和船載漁獲物數(shù)量等信息，防止捕撈船為逃避檢查而選擇進(jìn)入港口離岸卸魚，防止在海上發(fā)生不受監(jiān)管的漁獲物轉(zhuǎn)載。

5 對(duì)我國(guó)的啟示

遠(yuǎn)洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)屬資源性戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)，具有重要的經(jīng)濟(jì)意義，而且關(guān)系到國(guó)家海洋權(quán)益、資源戰(zhàn)略等部署。對(duì)于IUU 捕撈行為的有效治理需要全球范圍的共同合作方可實(shí)現(xiàn)，各主權(quán)國(guó)家應(yīng)在現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)構(gòu)的工作基礎(chǔ)上，協(xié)商達(dá)成有法律約束力的國(guó)際條約，共同預(yù)防、治理 IUU 捕撈問(wèn)題[7，8]。出于保護(hù)本國(guó)利益，歐美、挪威、澳大利亞等主要漁業(yè)國(guó)家在其管轄范圍內(nèi)國(guó)內(nèi)立法和執(zhí)法力度不盡相同，但值得我們借鑒學(xué)習(xí)。我國(guó)政府應(yīng)盡早完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)許可、配額、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、漁船的管制、漁獲物的管理及有關(guān)的懲罰措施等內(nèi)容作出相應(yīng)的規(guī)定，并加強(qiáng)執(zhí)法力度，保護(hù)我國(guó)漁業(yè)資源，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易，從而實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

5.1 多方協(xié)作，完善法規(guī)

主要漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家其政府管理部門與協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等合作緊密，作為官方“智囊團(tuán)”，我國(guó)政府也應(yīng)加強(qiáng)與協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等民間組織合作，引入科學(xué)管理。

5.2 “休漁”管理與“配額”管理相結(jié)合

彈性休漁制度和配額管理制度雙管齊下，參考目前國(guó)際通用的管理措施，通過(guò)對(duì)捕撈船只、捕撈品種、捕撈量的調(diào)節(jié)，進(jìn)一步降低近海漁業(yè)資源衰竭。

5.3 增加養(yǎng)殖水產(chǎn)品規(guī)模

進(jìn)一步完善養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃，優(yōu)化養(yǎng)殖水產(chǎn)品品種，培育健康養(yǎng)殖模式，提升水產(chǎn)養(yǎng)殖機(jī)械化生產(chǎn)水平，逐步推進(jìn)漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

5.4 引入現(xiàn)代化的管理手段

逐步實(shí)現(xiàn)電子信息化，加強(qiáng)海上和陸上對(duì)違法捕撈行為的監(jiān)管，提高政府監(jiān)管部門的工作效率和服務(wù)水平，降低監(jiān)管難度。