多主體供應(yīng)、多渠道保障的德國住房租賃市場

摘要：介紹德國住房租賃市場基本情況，分析德國規(guī)范發(fā)展租賃市場的主要做法，提出德國經(jīng)驗對我國培養(yǎng)和發(fā)展住房租賃市場的啟示及建議。

關(guān)鍵詞：住房保障;德國;租賃

中圖分類號：F293??????????? 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）12-0010-15?? 收稿日期：2019-09-25

2019年1月6日-26日，筆者有幸參加住建部赴德住房租賃培訓團培訓，先后拜訪了來自柏林市、勃蘭登堡州、慕尼黑市的政府住房建設(shè)主管部門、住房金融機構(gòu)、住房租賃合作社、住房租賃相關(guān)行業(yè)組織、住房租賃企業(yè)等，詳細了解了相關(guān)領(lǐng)域的住房租賃政策和實踐經(jīng)驗，對德國住房租賃市場有了初步的認識和體會。

1德國住房租賃市場基本情況

1.1住房結(jié)構(gòu)以租賃性住房為主

據(jù)歐盟統(tǒng)計局，德國出租住房的比例在歐盟成員國中排名第一。根據(jù)德國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，德國約有3962萬套住房，其中：產(chǎn)權(quán)人自住1589.3萬套，占39.10%;私人出租住房1450.7萬套，占35.65%;各類法人機構(gòu)出租住房921.7萬套，占25.25%，見圖1。平均兩個人有一套住房，每套住房平均居住面積（實用面積）為90平方米。德國聯(lián)邦統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，各州出租住房比例雖有不同，但整體而言，德國租賃住房比例常年維持在60%左右。柏林、慕尼黑等大城市，租賃住房占比更高。以柏林為例，柏林目前共有190萬套住房，其中160萬套為出租住房，租賃住房占比高達85%。

1.2租賃性住房以小戶型為主

從家庭人口結(jié)構(gòu)看，德國城市單身家庭越來越多，需要更多的租賃性住房。1991-2018年，1-2人戶占家庭戶的比例從50%上升到66%左右。在勃蘭登堡州，1991-2018年1-2人戶占家庭戶比例從50%上升到2018年80%。1人、2人以及3人以上的家庭戶租賃住房占比（與相應(yīng)自有住房之比）分別為72.4%、47.3%、41.4%。顯然，隨著德國家庭結(jié)構(gòu)小型化，對租賃住房的需求更加旺盛。

小戶型住房以租賃住房為主，而大戶型住房以自住住房為主。德國在40平方米以下以及40-60平方米的住房中，租賃住房占比分別為84.81%和82.98%;在80-100平方米的住房中，租賃住房和自住住房的占比基本相當;而在120-140平方米以及140平方米以上的住房中，自住住房占比分別為81.24%和86.79%。自住住房與租賃住房相互補充，形成了一種較為均衡的結(jié)構(gòu)。

1.3住房租金相對穩(wěn)定

2007-2018年，德國住房租金相對比較穩(wěn)定，增長率一直保持在1%-2%之間，最高增速為2017年度的1.6%，最低為2009年度的1.1%。

2德國規(guī)范發(fā)展租賃市場的主要做法

2.1法律法規(guī)完備

德國涉及住房方面的法規(guī)主要包括：《民法典》是德國住房政策的法律基礎(chǔ)。《住房建設(shè)法》《租金水平法》《住房租賃法》《住房補助金法》分別為社會保障性住房供給、中低收入的房租補貼、租賃市場的規(guī)范和私有住房提供了法律框架，被稱為德國住房政策的“四大支柱”，對維護住房租賃市場的穩(wěn)定和保護承租人的利益起到重要作用。

德國《民法典》第535-580條規(guī)定房屋租賃當事人的基本權(quán)利和義務(wù)。其中第535-548條規(guī)定了租賃合同的一般規(guī)范，適用于所有租賃關(guān)系;第549-577條專門規(guī)范住房租賃制度。與其他租賃法相比，住房租賃法最重要的是對承租人的解約保護。

《住房租賃法》于1971年頒布，具有強烈的保護承租人權(quán)益的特征，對租房市場進行了嚴格的規(guī)范，就租房合同訂立、履行、租金水平確定及漲幅約定，以及解約程序等進行了嚴格規(guī)范。2001年，德國聯(lián)邦政府通過了《租賃法改革法》，引入非對稱的解約通知期限，對《住房租賃法》做出調(diào)整，進一步保護了出租人權(quán)益。

《住房補助金法》于1960年初期頒布，主要目標是完成從支持住房供應(yīng)向住房需求的轉(zhuǎn)變，即向“社會競爭力較弱的家庭”提供貨幣補貼?！蹲》垦a助金法》規(guī)定，居民實際繳納租金與可以，受租金的差額由政府承擔;其中，居民實際繳納租金要與家庭住房需要相結(jié)合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%確定，房租補貼的資金由聯(lián)邦政府和州政府各承擔50%。

2.2多主體多渠逍供應(yīng)租賃住房

德國租賃住房的建設(shè)主體多元、渠道多樣，除個人出租住房外，租賃住房建設(shè)供應(yīng)主體和渠道還有三類典型專業(yè)機構(gòu)供應(yīng)租賃性住房。

2.2.1投資商投資建設(shè)出租住房（社會住房）

投資商接受政府的補貼和無息（低息）貸款建設(shè)租賃住房可享受一定的補貼。但是這類住房的房租受到政府的一定限制。投資商開發(fā)建設(shè)前提條件包括：投資商需要具備15%-20%自有建設(shè)資金。筆者在勃蘭登堡州投資銀行了解到，政府曾經(jīng)要求所建全部住房租金要按照政府限定的租金出租，后來為了吸引更多投資商，明確將限制租金的住房比例調(diào)減為75%，即所建項目的75%的住房房租要按照政府限定的租金出租，其余25%的住房可按照市場租金出租，且享受政策優(yōu)惠越多，租金受限年限越長。

雖然有住房租金的限制，投資者仍愿意投資建設(shè)該類住房的主要原因有：政府限定的租金并非一成不變，3年后可以提高租金;由于住房可以增值，只要所收的租金可以支付利息，就具備了可投資性。

2.2.2國有住房租賃公司出租住房

以柏林為例，柏林有6家國有市政公司，最大的一家是Gewobag國有市政公司，已經(jīng)有100年的歷史，目前擁有約有60200套公寓，其居民超過100000人。公司特別強調(diào)作為國有企業(yè)的社會責任，并認為國有企業(yè)比私人住房企業(yè)、住房合作社負有更大的社會責任。例如該市政公司不僅僅建立鄰里中心，協(xié)調(diào)鄰里中心的矛盾，而且建立了基金會，促進兒童、年輕人與老年人體驗藝術(shù)和文化，克服了國別之間、男女之間、鄰里之間的障礙。最重要的社會責任體現(xiàn)在Gewobag國有市政公司住房租金水平更低，僅僅相當于市場租金的一半，空置率非常低，在租賃住房市場中起到了“壓艙石”的作用。

2.2.3住房合作社建設(shè)出租住房

以筆者拜訪的慕尼黑wognis住房合作社為例，個人繳納1000歐元會費后即可加入住房合作社。住房合作社獲得建房的土地后，與成員協(xié)商建造住房，參與合作建房的成員按照1000歐元/平方米繳納建房費用，建房費用不足部分可向政府申請低息甚至無息貸款。住房建成后，會員按照一定的租金即可長期居住。住房合作社建設(shè)出租的住房租金水平比市場租金低得多。例如慕尼黑wognis住房合作社周邊住房市場租金為10-18歐元/平方米，而合作社住房租金僅為9-10歐元/平方米。當住房合作社會員退出時，會員費和集資款以及利息全部退還給會員。據(jù)了解，慕尼黑市住房合作社建設(shè)出租的住房占全部租賃房的比例約為8%。

2.3不同類型住房相互協(xié)調(diào)

第一，出售市場和租賃市場相對平衡。首先，出售市場的首付比例更高。德國按揭貸款首付比例高于其他國家，通常在20-30%，國際對比中處于相對較高的水平，德國居民負債占GDP僅為53%，居民杠桿率在發(fā)達國家中顯著偏低水平。其次，自有住房補貼較低。相對于歐洲其他國家，德國對自有住房補貼較低，其購買住房的抵押貸款利息不能從所得稅中進行抵扣，而只是在購房時給予一次性補貼，這個補貼大大低于稅收抵扣。歐洲其他國家，如荷蘭，對購買房子的抵押貸款利息進行稅收減免，其住房自有率從1993到2006年上升了10個百分點。最后，出租住房更多優(yōu)惠。在德國，建設(shè)用于出租的房屋比建設(shè)用于出售的房屋會得到更多稅收優(yōu)惠。例如以前規(guī)定出租房屋的建筑成本在50年內(nèi)折舊完畢（每年2%比例），現(xiàn)在加快折舊政策（前4年按5%比例），對用于現(xiàn)在前4年按5%折舊，對用于出租的建房人有利，且出租房折舊率要高于普通商品房。出售市場和租賃市場相對平衡有利于租賃市場的迅速發(fā)展。

第二，德國社會性住房的推廣為普惠性租房市場的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在二戰(zhàn)結(jié)束后初期，德國住房極度短缺，德國支持社會力量建設(shè)了大量的社會性住房。社會性住房（德國的保障性住房）接受政府補貼和無息貸款期間，僅僅對租戶收取事先已經(jīng)協(xié)商好的相對低租金，通常在公共資金償還完成后（即承諾期間終止），社會性住房轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺顺鲎庾》浚⒃试S租金上升到市場水平。由于社會出租住房的增加數(shù)量少于轉(zhuǎn)移到私人出租部門的數(shù)量，社會性住房規(guī)模一直趨于下降，但是一直為市場租賃性住房提供了源源不斷的租賃性住房來源。

2.4維護租約穩(wěn)定和租金控制

德國建立了優(yōu)先保護租戶權(quán)益的租房制度，在此基礎(chǔ)上建立了相對公平的住房租賃市場，輔之以租金控制手段，使租房成為德國家庭的主要居住方式。

第一，租約穩(wěn)定。德國住房租賃合同一般分為有期限和無期限合同，但大多數(shù)為無租賃期限合同。為保持住房租賃合同的穩(wěn)定，出租人要解除住房租賃合同，局限在以下四個條件：第一，除非自己住或者直系親屬要住;第二，租戶久久不付房租;第三，租戶破壞住宅;第四，租戶嚴重擾亂四鄰。除了上述四個理由，出租人不能解除住房租賃合同。同時，要求出租人終止合同要提前3個月通知承租人。承租人居住在5年以上的，通知期間延長為6個月，居住在8年以上的，通知期間進一步延長到9個月。

第二，租金控制。即使是市場租賃性住房，也要遵守國家規(guī)定的租金控制法律?！蹲饨鹚椒ā芬?guī)定，3年內(nèi)舊合同的租金上漲幅度不得超過20%，否則房東就構(gòu)成違法行為，如果超過50%構(gòu)成犯罪。鑒于近年房租有過快上漲趨勢，新出臺租金剎車政策，進一步限制租金漲幅，將3年20%漲幅縮小至3年15%漲幅。該政策由各州選擇執(zhí)行，目前德國各州共有350個區(qū)在執(zhí)行這項新規(guī)定。有的大城市還通過租金指數(shù)控制房租。租金指數(shù)由德國當?shù)卣块T、房屋租賃中介機構(gòu)、房東和房客協(xié)會等市場自律組織綜合考慮租賃住房的基本情況（如地理位置、房屋質(zhì)量等）及其他特殊因素確定，僅僅在一些大城市實施。

2.5扶助租賃住房中的弱勢群體

2.5.1社會性住房租金水平因人而異

社會性住房是政府提供贈款和無息貸款，鼓勵各類私人機構(gòu)建設(shè)保障性住房（即社會性住房），按照申請者的收入水平，收取不同的租金。勃蘭登堡州投資銀行提供了一個生動的案例，某開發(fā)商要建設(shè)23套住房，每戶平均為82平方米，總面積為1886平方米。按照75%的住房租金受限，共有18套住房租金受到限制，其中提供給低收入者9套，僅僅按照5.5歐元/平方米收取租金;提供給中等收入者也是9套，租金稍微高一些，按照7.00歐元/平方米收取，另外還剩下5套是供應(yīng)給高收入者，按照市場價格9.5歐元/平方米收取。

2.5.2提供低息無息貸款

政府根據(jù)貸款人償還能力，可以給與相應(yīng)貸款。收入不高的人，可以獲得低息甚至無息貸款，目標是讓他們建得起或買得起房。建房補貼和無息貸款以前只針對低收入者，但是現(xiàn)在覆蓋面擴大，一般中等收入者都可以獲得建房補貼。譬如勃蘭登堡州投資銀行重點支持資助、出租房、自用房、有殘疾者住房建設(shè)，并設(shè)立專門基金，?？顚Ｓ?，基金內(nèi)部循環(huán)，不可以挪作他用。不受到州政府財政能力的影響，也不受州政府干預(yù)，是德國唯一的住房基金。

2.5.3提供住房補貼和住房救濟金

對收入不高的人，可以獲得一定的住房補貼。對低收入人群（領(lǐng)社會救濟、退休人員）發(fā)放國家住房補貼，涉及大概50萬個家庭單位，最困難的家庭平均一個月能領(lǐng)到180歐元的補貼。為無收入人群支付住房救濟金，每年170億歐元，由政府（聯(lián)邦、州、市）支付房租。這種住房救濟金主要集中在原東德地區(qū)，或者是集中在人口密集地區(qū)和大學城。

2.5.4對特殊群體供應(yīng)的租賃住房

多種類型住房提供者，如住房合作社，對特殊的群體提供不同價位、不同房型的住房。為大學生、難民提供住房者，也會得到國家的資助。譬如許多城市采取以拖欠租金為重點的協(xié)調(diào)預(yù)防措施。為已經(jīng)無家可歸者提供社會“住房支持”。據(jù)報告，大約有5800名已經(jīng)無家可歸者從261個不同的服務(wù)機構(gòu)獲得“住房方面的支持”，大約47%的人所提供的住房是有時間限制的，包括20%共享的住宿。

2.6發(fā)揮行業(yè)組織潤滑租賃市場的作用

德國活躍在住房租賃市場上的行業(yè)組織包括：房東協(xié)會、房客協(xié)會、鄰里協(xié)會、開發(fā)商協(xié)會等。

柏林房客協(xié)會共有40多個，成員都超過300萬，大約有1300名全職工作人員和2500名志愿者，代表租客利益。如柏林住戶協(xié)會（berliner-mieterverein，BMV），擁有16萬會員，8個分支機構(gòu)，42位專職工作人員，其中有23位為律師，還有80位非專職雇員，為承租人提供承租住房的法律咨詢等服務(wù)，并通過提供住房租賃合同文本、代為審核房東調(diào)整房租是否符合規(guī)定維護承租人的合法權(quán)益。而房東協(xié)會代表房東利益，一方面為房東提供法律咨詢、稅收咨詢等服務(wù);另一方面，通過全國房東聯(lián)合會在聯(lián)邦議會中影響法律政策的制定。投資商（開發(fā)商）協(xié)會，如柏林-勃蘭登堡開發(fā)商協(xié)會（BBU ））代表開發(fā)商的利益。

鄰里協(xié)會主要是為低收入人尋找合適的住房，包括動員住大房子的老年人搬到小房子、幫助辦妥出租手續(xù)，如準備各類表格等;同時組織各種活動，支持鄰居間互相幫助。眾多協(xié)會起著緩沖墊的作用，緩解了房客與房客之間的關(guān)系以及鄰里之間的關(guān)系，使得整個租賃市場更加和諧。此外，在柏林，政府在發(fā)布住房租金指數(shù)時，要通過三家房東協(xié)會和房客協(xié)會，進行統(tǒng)計調(diào)查并協(xié)商權(quán)重后才能發(fā)布。

3對我國培養(yǎng)和發(fā)展住房租賃市場的啟示及建議

3.1強化住房居住屬性

在德國，房地產(chǎn)業(yè)是作為具有福利性質(zhì)的服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，解決住房問題是保護公民基本居住權(quán)利的重要內(nèi)容，能否解決公民居住問題是選民選舉時重要考量因素。我國也十分重視房地產(chǎn)的發(fā)展，但房地產(chǎn)業(yè)改革與發(fā)展是服從拉動國民經(jīng)濟的需要，也逐漸形成土地財政。我國應(yīng)逐步淡化房地產(chǎn)作為經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的定位，改變地方財政過多依賴房地產(chǎn)的局面，側(cè)重于保障民生，保護公民居住權(quán)，緊緊把握“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，讓住房市場回歸到基本居住功能上來。

3.2建立多元化的租賃住房供應(yīng)體系

租賃房源供應(yīng)主體的多元化是德國住房租賃市場的另一顯著特點，除了政府、私人業(yè)主提供租賃住房外，住宅合作社、國有企業(yè)、建筑商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、教堂以及保險機構(gòu)等也積極參與到租賃住房的建設(shè)與房源提供上。我國也逐步認識到多主體供應(yīng)、多渠道保障的重要性，如除了政府建設(shè)公租房，居民提供租賃房源外，近年來也出臺支持國有企業(yè)建設(shè)租賃住房、利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、允許閑置的工業(yè)廠房改建成租賃住房等系列政策，但仍需在以下方面繼續(xù)發(fā)力：

一是強化政府責任，加大大中城市公租房的建設(shè)力度。在供求矛盾突出的城市，應(yīng)該多渠道籌集房源，采取商品住房配建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、清理整合存量房源等方式增加房源;強化公共設(shè)施配套，完善配套設(shè)施和公共服務(wù)體系。二是充分發(fā)揮國有企業(yè)在租賃市場中的壓艙石作用。國有企業(yè)可采取多種方式如新建、配建、改造或者收儲（包括采取有效措施盤活閑置公有住房、閑置廠房改性）等多種手段擴大房源。三是鼓勵機構(gòu)尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自持建設(shè)租賃性房源。應(yīng)進一步細化金融、稅收支持政策，如借鑒德國對企業(yè)提供長期的低息甚至無息貸款金融政策，實行所得稅免稅政策，要求企業(yè)建設(shè)租賃住房并在一定期間內(nèi)按一定的租金長期出租。四是加強社會互助。

3.3健全租賃法律法規(guī)體系

一是借民法典出臺機遇，在法律中體現(xiàn)承租人權(quán)益有關(guān)內(nèi)容，如租賃權(quán)、買賣不破租賃制度、租賃合同一般期限等;二是推動住房租賃條例的盡快出臺;三是逐步建立住房租賃市場的長效機制;四是在政策文件中推行租賃合同示范文本，明確實行租金指導(dǎo)價制度等。

3.4完善住房租賃管理體制

近年來，我國對住房租賃的行政管理日益重視，部分省市還成立了專門的租房管理中心，但行業(yè)自律建設(shè)仍任重道遠，一方面自上而下的自律管理體系尚未建立，另一方面代表承租人權(quán)益的自律性組織缺失。為完善我國的住房租賃管理體制，各省市應(yīng)在在主管部門的指導(dǎo)下，盡快建立住房租賃自律性組織，加強住房租賃行業(yè)自律管理，規(guī)范行業(yè)租賃行為。同時，住房租賃自律性組織還應(yīng)當逐步開展受理投訴舉報、制定租賃合同示范文本、提供法律咨詢等工作，積極維護承租人權(quán)益。

作者簡介：鐘庭軍，住建部政策研究中心。