農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀和征地制度改革調(diào)研報告

夏浩 賀軍

【摘? ?要】 本文是一篇調(diào)研報告，通過深入麗水市蓮都區(qū)路灣村進行實證調(diào)研的方式近距離接觸被征地農(nóng)民，了解當?shù)卣鞯匕仓醚a償?shù)木唧w情況，找出征地工作存在的問題及其原因，進而就完善征地制度與政策提出意見和建議。

【關(guān)鍵詞】 調(diào)研;征地制度;補償安置

Research report on the current situation of rural land use and the reform of land expropriation system-- take luwan village in liandu district as an example

Xia Hao? ?He Jun

（Zhejiang provincial department of natural resources? ? 310007）

[Abstract] This paper is a research report， through in-depth investigation of luwan village， liandu district， lishui city， to get close to the farmers who have been expropriated land， understand the specific situation of the local land expropriation resettlement compensation， find out the problems and causes of land expropriation， and then put forward opinions and Suggestions on improving the land expropriation system and policy.

[Keywords] research; land expropriation system; compensation and resettlement

1? ?路灣村基本情況

麗水市蓮都區(qū)路灣村位于聯(lián)城街道東南距市區(qū)2公里，距離辦事處4公里。全村有6個村民小組，496戶，912人，其中黨員32人。全村面積5.3平方公里，其中耕地面積271.9畝，園地面積1402.9畝，林地面積2215.8畝。全村主要經(jīng)濟收入來源為種植葡萄、柑橘和蔬菜，2018年全村總收入719萬元，農(nóng)民人均純收入3.2萬元。 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取經(jīng)村有關(guān)程序和完全由承包權(quán)人自行決定兩種形式。

截至2019年7月共發(fā)放土地使用權(quán)證173本、自建房不動產(chǎn)證39本。

2? 路灣村征地工作基本做法

2.1? 認真落實法規(guī)政策，嚴格土地征收程序

路灣村的土地征收工作，區(qū)自然資源局和征收辦嚴格按照國家和省市（區(qū)）政府有關(guān)政策執(zhí)行，程序合法到位。征地工作做到嚴把“三關(guān)”：一是程序到位關(guān)。嚴格按照《征收土地公告辦法》（國土部令第10號）、《國土資源聽證規(guī)定》（國土部令第2號）和《關(guān)于印發(fā)麗水市區(qū)土地和房屋征收陽光工程建設(shè)實施方案的通知》（麗征收辦〔2013〕13號）的要求，依法做好“兩公告一登記”。公開征地工作程序和相關(guān)政策，讓被征地農(nóng)民有充分的知情權(quán)，提高征地補償安置工作的透明度。土地勘測定界成果須經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認，對要求舉行聽證的，依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。土地報批材料中必須附有經(jīng)村委會和被征地農(nóng)戶確認的征地補償費到位情況證明和聽證材料，否則不予上報。二是用途管制關(guān)。區(qū)自然資源局對各類建設(shè)用地，認真搞好現(xiàn)場勘查，對不符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃的項目用地一律不受理、不報批。三是耕地占補平衡關(guān)。對建設(shè)項目占用耕地的，嚴格落實耕地占補平衡方案，確保補充耕地質(zhì)量不降低、數(shù)量有保障。截至2018年底，全區(qū)耕地面積共計25.13萬畝，耕地保有量達到了市政府下達的保護指標。

2.2? 落實征地補償安置政策，保護農(nóng)民切身利益

蓮都區(qū)積極探索多元化的征地農(nóng)民補償安置的新路子，以適應(yīng)新時代社會主義市場經(jīng)濟體制變革和發(fā)展的需要。一是采用貨幣安置。安置補助費一次性支付給村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織負責協(xié)調(diào)分配，村民自謀職業(yè)。為了最大限度的保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，麗水市在征地補償方面進行了政策創(chuàng)新——增加“開發(fā)園地”地類。開發(fā)園地是指原為林地和未利用地，當?shù)丶w經(jīng)濟組織因發(fā)展生產(chǎn)的需要，開發(fā)后種植經(jīng)濟作物，現(xiàn)仍按林地管理的山地（如桔山、茶山等）。其補償標準介于耕地和林地之間，根據(jù)區(qū)片分為80萬元/公頃、65萬元/公頃和45萬元/公頃三檔。二是由征地單位安置村民。根據(jù)路灣村的經(jīng)濟社會條件，聯(lián)城街道辦事處、路灣村村委積極跟所征地企業(yè)協(xié)調(diào)，優(yōu)先安排被征地村民就業(yè)，從而滿足“4050”被征地農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，家門口就業(yè)”的愿景。三是采取以“土地換社保“的新機制。被征地農(nóng)民的基本生活保障資金主要由政府、被征地村集體經(jīng)濟組織和參加被征地農(nóng)民基本生活保障的個人三方出資構(gòu)成。由村集體負責統(tǒng)一投保，為所有符合條件的農(nóng)民建立養(yǎng)老保障。村民男60周歲、女55周歲以后每人每月享受1600元左右的養(yǎng)老金。據(jù)調(diào)查，路灣村征地工作，30多年來一直采取“動賬不動地”的方式，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障采取“人地對應(yīng)”方式，符合《關(guān)于被征地農(nóng)民參加社會保障實行“人地對應(yīng)”的指導(dǎo)意見》（浙土資規(guī)〔2018〕5號）要求。四是采取留用地安置。根據(jù)《麗水市村集體留地補充規(guī)定的通知》（麗政發(fā)〔2007〕85號），麗水市區(qū)村集體留地指標的返還，一律實行征地安置貨幣補助。截至目前，路灣村共收到留地貨幣化補助金25萬元，占到集體經(jīng)濟收入的6.5%，增加了集體經(jīng)濟資產(chǎn)。

2.3? 加強補償資金管理，確保補償安置到位

蓮都區(qū)普遍推行了征地補償資金“村由鄉(xiāng)管”，區(qū)征遷辦一般將征地費用直接打到聯(lián)城街道，再由街道撥付給路灣村，此舉確保資金使用規(guī)范、管理安全。聯(lián)城街道根據(jù)《土地管理法》及有關(guān)法律法規(guī)，對資金的使用范圍和用途、補償分配、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理等做出了明確規(guī)定。路灣村對符合入保條件的被征地農(nóng)民，按實際年齡逐人核算應(yīng)交納的養(yǎng)老保險費，其土地補償費全部投入社會養(yǎng)老保險，截至目前共安置村民345人，解決了被征地農(nóng)民的后顧之憂。

3? 路灣村土地征收中存在的主要問題

3.1? 征地前期工作不夠細致，易引發(fā)群眾對征地工作的誤解和不配合

調(diào)研中，一些群眾反映該村同一個地塊在公示勘測定界成果時出現(xiàn)了前后面積、地類認定不一致的情況。群眾到村委和街道辦事處咨詢，由于干部業(yè)務(wù)知識不精通和歷史檔案材料的不齊全，一些時候出現(xiàn)了解釋不準確的情況，群眾對此意見很大，認為是政府為了減少對老百姓的補償，故意減小面積、更改地類。村干部和街道辦事處工作人員也抱怨，土地行政主管部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)太少，自身知識儲備不足，難以回答老百姓的質(zhì)疑，易引發(fā)群眾對征地工作的誤解和不配合。

3.2? 葡萄等經(jīng)濟果木青苗補償標準太低，群眾強烈希望提高

根據(jù)《麗水市人民政府辦公室關(guān)于重新公布麗水市市區(qū)征收集體土地補償標準的通知》（麗政辦發(fā)〔2018〕4號）文件規(guī)定，聯(lián)城街道15個行政村全部位于區(qū)片Ⅱ，葡萄等青苗補償費按照1.1萬元/畝進行補償，由于被征地農(nóng)民失去土地后，一般都采取出去打工或者就此居家養(yǎng)老的方式，葡萄等經(jīng)濟果木自成林后，每年都有產(chǎn)出，尚且經(jīng)濟效益不菲，單一按照固定價格進行賠償，老百姓認為太低。加上區(qū)片綜合價最高6.2萬元/畝，不足以用于購買養(yǎng)老保險的支出。

3.3? 養(yǎng)老保險個人出資部分太高，增加了老百姓的生活負擔

麗水市區(qū)自2004年8月開始被征地農(nóng)民基本生活保障經(jīng)辦工作，國土部門歷年共核定346個參保指標，目前已使用345個，剩余1個未使用，基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。在歷年完成的345人中，目前在職參保8人，到齡后享受被征地待遇1人，終止參保336人（其中332人為被征地轉(zhuǎn)保人員），完成被征地轉(zhuǎn)保并符合職工養(yǎng)老待遇領(lǐng)取條件的參保群眾可享受1600元/月的養(yǎng)老金待遇。但是在前期購買職工養(yǎng)老保險時，老百姓要一次性墊付10萬元費用，壓力較大，一些群眾為例短期湊到費用，紛紛向親戚朋友借錢。

3.4? 留地貨幣化補助，村集體將資金全部發(fā)放到農(nóng)民手中，造成村集體經(jīng)濟發(fā)展受限

根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加強和改進土地征用工作的通知》（浙政發(fā)〔2002〕27號）文件精神，麗水市開始在土地征收中按一定比例留地安置被征地農(nóng)民工作。2004年，麗水市下發(fā)《麗水市人民政府關(guān)于印發(fā)麗水市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村集體留地及其項目管理暫行辦法的通知》（麗政發(fā)〔2004〕48號），文件規(guī)定：為切實保護被征地村農(nóng)民的合法權(quán)益，村集體選擇留地指標回購，必須經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上多數(shù)通過。留地指標回購所得的資金，首先用于彌補被征地村農(nóng)民的社會保障資金缺口。然而在目前，未出現(xiàn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險資金缺口的情況下，簡單的將留地貨幣化補助資金分配給村民的做法明顯不符合留地政策的初衷，不利于發(fā)展集體經(jīng)濟。

3.5? 失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)較少，不能滿足被征地農(nóng)民再就業(yè)的需要

在與路灣村群眾溝通交流過程中，一些農(nóng)民反映政府提供的征地后再就業(yè)培訓(xùn)太少，一般都采取自謀出路的方式解決，隨著社會發(fā)展的步伐越來越快，明顯跟不上社會的需要。一些群眾采取去周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)打零工的方式掙錢，對數(shù)字經(jīng)濟、新型制造行業(yè)工作認識不足，不能很好地轉(zhuǎn)型就業(yè)。

4? 進一步完善集體土地征收工作的思考及建議

4.1? 形成政府各部門之間維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益的合力

新型城鎮(zhèn)化要求“以人為本”， 用“綠色發(fā)展”的眼光和可持續(xù)發(fā)展理念來對待城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題[1]。征地工作的好壞影響到社會經(jīng)濟發(fā)展，其核心是合理調(diào)整政府、集體、個人三者之間的利益，要維護好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保失地農(nóng)民長遠生計有保障，生活水平不降低，這是一項系統(tǒng)工作，這項工作涉及自然資源、農(nóng)業(yè)、社保、民政、稅務(wù)、市場監(jiān)督等一系列政府部門，特別是對農(nóng)村集體經(jīng)濟“三資”監(jiān)督、失地農(nóng)民養(yǎng)老、再就業(yè)等方面，僅憑單個部門之力難以完成。因此，要加強政府各部門之間協(xié)作配合的力度，強化統(tǒng)征工作意識，形成維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的工作機制和體系。

4.2? 大力開展農(nóng)村集體土地政策的宣傳

一方面，要利用農(nóng)村集體土地、宅基地等確權(quán)登記、發(fā)證等有利時機，加大對農(nóng)民的宣傳力度，使農(nóng)民對土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等有清楚的認識。另一方面，要不斷深化征地陽光工程建設(shè)，在做到“五公開”、一張圖的基礎(chǔ)上，通過宣傳教育要使農(nóng)民知曉被征地后有那些權(quán)益是合法的，那些是不合法的，削除一些不切合實際的訴求。另外，要加大維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的檢查監(jiān)督力度，將維護征地農(nóng)民合法權(quán)益的好壞與政府的績效考核掛鉤，進一步促進征地工作合力的形成。

4.3? 逐步提高征地補償標準

各地要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、當?shù)鼐用袢司杖朐鲩L幅度等采取小步快跑的方式，進一步完善征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制，穩(wěn)步提高征地補償水平。

4.4? 積極構(gòu)建全面的農(nóng)村社會保障體系，真正解除失地農(nóng)民的后顧之憂

首先，加強就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，給失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策，如減免稅收等，千方百計解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題;其次，要根據(jù)征收耕地及其他農(nóng)用地的數(shù)量合理確定參保人數(shù)，做到“人地對應(yīng)”，并逐步提高失地農(nóng)民參保政府補貼標準;要加強對失地農(nóng)民的引導(dǎo)，讓其充分意識到參加社會保險的重要意義，積極參加社會保險，征地補償費不足以支付城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險補交部分的政府應(yīng)兜底。

4.5? 進一步完善村級留用地政策

要不要實施村級留用地政策、村級留用地留多少可由當?shù)卣鶕?jù)實際情況明確。如果確定要實施，村級留用地的規(guī)劃選址、指標使用、掛牌出讓等一定要充分考慮到村集體經(jīng)濟發(fā)展的實際，政府要交由村集體經(jīng)濟組織民主決策。

參考文獻：

[1] 林昕瑤. 基于因子分析法對新型城鎮(zhèn)土地綜合利用效益? ? ? ? ?的研究——以福建省為例[J]. 長春大學(xué)學(xué)報 2019，29（03），? ? ? ? 6-10..