退耕還林建設(shè)管理問題分析及發(fā)展對策

趙 明

（泰來縣泰來鎮(zhèn)林業(yè)站 黑龍江 泰來 162421）

黨的十九大明確提出：必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策。統(tǒng)籌山水林田湖草治理，完善天然林保護(hù)制度，擴(kuò)大退耕還林還草。這表明退耕還林還草已列入國家發(fā)展戰(zhàn)略，是新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。

1 退耕還林工程存在的問題

目前退耕還林區(qū)穩(wěn)定性不足，解決退耕農(nóng)戶生計問題的長效機制尚未完全建立[1]，究其根本是退耕還林工程的政策性強，群眾參與性強，工程建設(shè)管理過程中既要正確把握政策原則，又要照顧退耕農(nóng)戶的利益。當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品以私人供給的方式服務(wù)大眾，一旦私人利益受到損失，生態(tài)產(chǎn)品的供給會受到嚴(yán)重威脅。目前比較突出的矛盾有退耕還林與耕地保護(hù)的政策性矛盾、工程建設(shè)質(zhì)量與數(shù)量的工程建設(shè)矛盾、鞏固成果與穩(wěn)步推進(jìn)的工程管理矛盾等。

2 問題根源分析

2.1 退耕還林與耕地保護(hù)。新一輪退耕還林工程嚴(yán)格將退耕地類限制在25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地。作為一個人口大國，堅守耕地紅線、保障糧食安全是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要部分。同時，改善修復(fù)生態(tài)環(huán)境，保障和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，滿足人民日益增長的生態(tài)環(huán)境需求，也是促進(jìn)社會全面進(jìn)步的重要方面。如何兼顧退耕還林與耕地保護(hù)的關(guān)系，2015年末，國家明確指出，將確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田。同時要求，此次調(diào)整僅調(diào)減陡坡耕地中的基本農(nóng)田，嚴(yán)禁調(diào)減其他區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田，調(diào)減下來的基本農(nóng)田必須用于退耕還林還草。各地各級退耕還林管理部門要按科學(xué)發(fā)展的思維，明確退耕還林的范圍，實事求是地調(diào)減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，既要保護(hù)基本農(nóng)田，又要將生態(tài)承受力弱、不宜再耕種的土地退出來，從源頭上防治水土流失，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。2.2 工程建設(shè)數(shù)量與質(zhì)量。目前，許多地方新一輪退耕還林工程建設(shè)推進(jìn)比較緩慢，規(guī)模也不大，因此更要保證工程建設(shè)質(zhì)量。一要確保工程建設(shè)按計劃推進(jìn)，做好時間控制；二要加大森林經(jīng)營管護(hù)力度，林地面積和蓄積量固然重要，調(diào)整林分結(jié)構(gòu)，維護(hù)森林系統(tǒng)穩(wěn)定性，發(fā)揮森林在防風(fēng)固沙、減少水土流失、凈化大氣、保育土壤方面的生態(tài)功能性同樣重要；三是要轉(zhuǎn)變管理理念。在質(zhì)量管理上，要全過程、全方面管控，把管理的觸角延伸到規(guī)劃設(shè)計、種苗培育、造林施工、撫育管護(hù)、森林經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)。

2.3 鞏固成果與穩(wěn)步推進(jìn)。目前，前一輪退耕地還林完善政策補助接連到期，在國家沒有出臺新的補助政策的情況下，部分退耕農(nóng)戶存在消極的負(fù)面情緒，信訪量激增，各級林業(yè)部門鞏固退耕還林成果壓力增大。同時，鞏固成果與繼續(xù)推進(jìn)新一輪退耕還林建設(shè)都是目前重要的工作，鞏固成果就是保護(hù)好退耕后的綠水青山，推進(jìn)退耕還林建設(shè)就是繼續(xù)改造、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，確保國土生態(tài)安全。因此要堅持“兩手抓”，一邊要建立長效機制，制訂前一輪及新一輪退耕還林政策補助到期后的接續(xù)政策；一邊要繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，擴(kuò)大規(guī)模。當(dāng)鞏固成果與擴(kuò)大規(guī)模發(fā)生矛盾時，以鞏固成果為主。

3 發(fā)展對策

從5年來各省退耕還林情況和黑龍江省近幾年各地造林綠化發(fā)展方向來看，實施退耕還林前景看好[2]。根據(jù)各省新一輪退耕還林轉(zhuǎn)換機制經(jīng)驗，目前主要采取的退耕還林機制主要有5種形式，一是退耕還林者自主退耕還林，退耕后種植什么自行決定；二是退耕還林農(nóng)戶聯(lián)合成立合作社，由合作社集體研究退耕后造林方向，并聘請有技術(shù)會管理的人員進(jìn)行集中管理，退耕還林農(nóng)戶可以在合作社工作，也可以自謀職業(yè)，每年根據(jù)自己加入合作社耕地比例獲取收益；三是大戶與退耕還林戶合作退耕，由退耕還林大戶一次性買斷退耕還林農(nóng)戶的退耕地經(jīng)營權(quán)，由退耕還林大戶獨立經(jīng)營；四是退耕還林戶用退耕地入股，由退耕大戶或者企業(yè)集中經(jīng)營，每年按照股份進(jìn)行分成；五是政府扶持，建立“公司+合作組織+基地+農(nóng)戶”的組織形式，在規(guī)?；A(chǔ)上，創(chuàng)新生產(chǎn)方式，以集約化提高生產(chǎn)質(zhì)量，增加經(jīng)營收益。