農(nóng)民合作社參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史、理論及實踐基礎(chǔ)
——以吉林省為例

王 鑫，唐小軍

（1.吉林工程技術(shù)師范學(xué)院，吉林長春130000；2.中糧生化能源（公主嶺）有限公司/黃龍食品工業(yè)有限公司，吉林公主嶺136100）

改革開放40年來，自1982年～1986年，2004年～2018年期間，中共中央國務(wù)院先后出臺20個“一號文件”，聚焦“三農(nóng)”問題，“一號文件”成為國家重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的專用名詞。在國家關(guān)注下新農(nóng)村建設(shè)各項事業(yè)起步，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了歷史新階段。然而，長期被忽視的農(nóng)村公共物品供給總量不足、供給效率低下、供給結(jié)構(gòu)失衡問題是制約我國全面實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的羈絆。實踐經(jīng)驗表明：農(nóng)民合作社對于促進(jìn)就業(yè)、益貧增長、改善環(huán)境和教育補給方面有著不可替代的作用。郭慶海（2018）認(rèn)為克服小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展矛盾最有效方式是構(gòu)造具有整合功能的服務(wù)載體，包括市場服務(wù)組織、農(nóng)民合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織?？紫橹牵?018）也認(rèn)為合作經(jīng)濟(jì)組織是我國農(nóng)民繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后的又一偉大創(chuàng)造。國內(nèi)外學(xué)者對農(nóng)民合作社的研究從本質(zhì)屬性、制度內(nèi)核、外部環(huán)境等角度進(jìn)行討論，鮮及農(nóng)民合作社公共產(chǎn)品性能。本文選取農(nóng)民合作社公共產(chǎn)品性能這一主題出發(fā)，試圖從歷史、理論、實踐三種視域下尋求農(nóng)民合作社參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)。其研究結(jié)論有效助力于中央和地方政府對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給全局性的設(shè)計，超規(guī)與創(chuàng)新建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新途徑。

1 農(nóng)民合作社提供農(nóng)村公共產(chǎn)品范圍

研究農(nóng)民合作社參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效果，首先廓清農(nóng)村公共產(chǎn)品可由農(nóng)民合作社提供的范圍。趙鈺、曾歡（2016）認(rèn)為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品具有中國特色社會主義的特點，凡是在農(nóng)村范圍內(nèi)為全體農(nóng)村居民生產(chǎn)生活服務(wù)的非排他和非競爭性物品都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品涉及項目眾多，數(shù)量龐大，農(nóng)民合作社對公共產(chǎn)品供給并不是全范圍的，主要涉及的是部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、投入少、收益群體明確的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。主要包括：

生產(chǎn)服務(wù)類：小型生產(chǎn)設(shè)施，田間道路修建；新技術(shù)推廣、新品種推廣培訓(xùn)；農(nóng)資供應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一生產(chǎn)、管理、銷售，統(tǒng)一認(rèn)證，農(nóng)產(chǎn)品的食品安全與品牌建設(shè)。

專業(yè)教育補充：農(nóng)村非義務(wù)教育，例如，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)。

生存發(fā)展類：環(huán)境治理，通過合理施肥，改善土壤板結(jié)，減少黑土流失；生產(chǎn)廢棄物（農(nóng)藥瓶，農(nóng)膜）回收再利用；畜禽糞便污染治理；生活垃圾收集；秸稈資源回收再利用。

2 農(nóng)民合作社參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史、理論及實踐基礎(chǔ)

2.1 歷史基礎(chǔ)

費孝通認(rèn)為中國傳統(tǒng)社會體制實行的是“雙軌政治軌道”，即國家官僚體系只到達(dá)縣一級，鄉(xiāng)村是由士紳領(lǐng)導(dǎo)的，自我管理的社團(tuán)組織。這里的士紳費孝通運用了更為廣泛的概念：認(rèn)為“士紳可能是退休官員或官員親屬以及地主”。地方社區(qū)自治實質(zhì)上是受過良好教育的富裕家庭的頭面人物領(lǐng)導(dǎo)所轄地區(qū)灌溉、自衛(wèi)、調(diào)解、互援、娛樂和宗教等活動。張仲禮認(rèn)為士紳只是那部分由皇權(quán)認(rèn)可身份擁有功名、學(xué)品、學(xué)銜與科第的人才是士紳，他將士紳分為上下兩個階層，上層士紳是通過國家科舉考試取得較高學(xué)銜和官職（無論是否擁有較高學(xué)銜）的士紳組成的集團(tuán)，下層士紳則是由通過科舉初級考試的生員、捐監(jiān)生和其他擁有低層功名的人構(gòu)成。依據(jù)他的估計和對鄉(xiāng)紳的定義，晚清時期，中國相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)村沒有士紳。這些沒有士紳的村莊，實現(xiàn)自治途徑就是通過擁有社會資本的鄉(xiāng)老、長老或首事（也就是對應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社會的精英階層）形成非正式權(quán)力機構(gòu)對所轄地區(qū)事務(wù)進(jìn)行自我管理。對于沒有鄉(xiāng)紳的村莊治理結(jié)構(gòu)和生活狀態(tài)以及如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治模式，對于當(dāng)今的農(nóng)村治理具有借鑒意義。

建國70年來，我國鄉(xiāng)村歷經(jīng)多次土地制度改革，使得土地均等化、細(xì)碎化、分散化，并且這種狀況又以產(chǎn)權(quán)的形式固定下來。土地承載的生產(chǎn)功能逐漸降低，帶有全員福利性質(zhì)的保障功能逐步凸顯。全國人均耕地面積1.3畝，農(nóng)民人均耕地面積僅3畝的零散細(xì)碎土地規(guī)模與國際上其他動輒幾百公頃的家庭農(nóng)場競爭，無疑是以卵擊石。同時，零散細(xì)碎土地也增加了政府的有效管理難度，一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與日新月異的信息化市場難以有效對接。以史明鑒，我國以農(nóng)村社會精英為核心的自治鄉(xiāng)村社會管理體制由于管理層級少，運行費用低等優(yōu)勢存在了幾千年。這種舊時代的社會精英轉(zhuǎn)化到今天就演變成了擁有資源稟賦優(yōu)勢的合作社的領(lǐng)辦人，包括擁有專業(yè)技術(shù)、信息、場地、設(shè)備、資金和市場等資源稟賦優(yōu)勢的能人大戶和擁有社會資本、家族威望較高和良好的群眾基礎(chǔ)村干部。據(jù)王鑫于2016年對吉林省農(nóng)民合作社領(lǐng)辦人結(jié)構(gòu)的抽樣調(diào)查統(tǒng)計，90.16%的合作社的領(lǐng)辦人屬于這兩類。溫鐵軍在20世紀(jì)90年代就提出將一般規(guī)模的鎮(zhèn)保留現(xiàn)行建制，管轄范圍只涉及鎮(zhèn)區(qū)，鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)變成為由縣直接開支的鄉(xiāng)公所。賦予村自治權(quán)，鄉(xiāng)村兩級建立合作社組織作為納稅主體和獨立法人，在當(dāng)時還未在農(nóng)村進(jìn)行稅費改革，所以他還是在討論農(nóng)業(yè)稅納稅征收問題。以上所述，“皇權(quán)不下縣，縣下行自治”的學(xué)說”雖然受到很多專家學(xué)者的質(zhì)疑，但是這項農(nóng)村社會治理體制，以其長久的生命力論證了存在的合理性，為以農(nóng)村社會精英為主體領(lǐng)辦的農(nóng)民合作社參與鄉(xiāng)村治理和公共產(chǎn)品供給提供歷史依據(jù)。

2.2 理論基礎(chǔ)

現(xiàn)階段，縣、鄉(xiāng)兩級政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任主體，主導(dǎo)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。可以說，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是基層政府偏好和意志的表達(dá)。廣大農(nóng)村居民由于缺乏合理有效的需求表達(dá)途徑，往往出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給與需求悖論。林達(dá)爾均衡理論是公共選擇理論中早期有代表性的理論之一。依據(jù)林達(dá)爾均衡：假如公共產(chǎn)品有效數(shù)量提供，那么每個人的境況都會變好。用投票來決定是否提供有效數(shù)量的公共產(chǎn)品，只要有一個恰當(dāng)?shù)亩愔茷槠浠I資，全體選民就會達(dá)成一致。換句話說，稅收是公民為了獲得政府提供的公共產(chǎn)品支付的價格。

公共產(chǎn)品供給側(cè)方面，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的地方政府，農(nóng)業(yè)稅全面取消后鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級財政力量極度弱化。公共產(chǎn)品雖然是個人消費邊際成本為零，但是公共產(chǎn)品是市場提供的，生產(chǎn)成本并不為零，原有的“林達(dá)爾均衡”被打破，缺乏合理公共產(chǎn)品補償機制是農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺的原因之一。另一個原因是基層政府財政力量的薄弱導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品財政來源依賴于上級和中央政府的撥款。按照周黎安提出的“晉升錦標(biāo)賽治理模式”，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更體現(xiàn)的是地方行政長官晉升偏好。政績激勵考核制度使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成為政府部門的孤芳自賞。過分注重投入，忽視維護(hù)和運行，導(dǎo)致部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓。例如，可量度的公共產(chǎn)品抗旱井的數(shù)量、大中型沼氣池的規(guī)模、科技網(wǎng)絡(luò)書屋個數(shù)等清晰體現(xiàn)行政長官政績的產(chǎn)品更受到青睞。而那些不易量度的、抽象的公共產(chǎn)品，例如農(nóng)村環(huán)境的治理、公共產(chǎn)品的使用和維護(hù)、公共產(chǎn)品使用效果和居民滿意度常常被忽視。

在需求側(cè)，農(nóng)業(yè)稅的全面取消對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一件功德無量的好事。然而，根據(jù)林達(dá)爾均衡農(nóng)民在享受免稅政策時也喪失了公共產(chǎn)品的需求選擇權(quán)。農(nóng)村居民又相對來說是組織松散的群體，缺乏合理表達(dá)需求意愿的組織和行之有效的表達(dá)機制，農(nóng)民對公共產(chǎn)品實際需求幾乎得不到重視，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給悖論現(xiàn)象發(fā)生。

總之，由于缺乏完善的公共產(chǎn)品需求表達(dá)組織和機構(gòu)，農(nóng)村居民亟需的公共產(chǎn)品與國家公共產(chǎn)品投資方向不一致；同時以政績?yōu)閷?dǎo)向農(nóng)村公共產(chǎn)品供給忽視了農(nóng)戶公共產(chǎn)品需要，國家公共產(chǎn)品投資體制又滋生了政府權(quán)利部門的尋租行為。供給與需求雙層問題是導(dǎo)致政府公共產(chǎn)品供給失靈的原因。如何解決這一困境的核心在于建立農(nóng)村公共產(chǎn)品需求偏好的表達(dá)組織和表達(dá)機制，農(nóng)民合作社就是由此應(yīng)需而生的。農(nóng)民合作社一方面可以提高農(nóng)民的組織化程度，提高公共產(chǎn)品需求話語權(quán)，加強與政府溝通能力，有效地表達(dá)了農(nóng)民需求，解決上下溝通不暢問題，抑制政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品非意愿性供給。另一方面，亟須的農(nóng)村公共產(chǎn)品可以通過農(nóng)民合作社作為組織中介，重新構(gòu)建新的林達(dá)爾均衡模型和公共產(chǎn)品需求選擇權(quán)，實現(xiàn)全體合作社社員共同籌資，亟須公共產(chǎn)品自我供給的新模式。

2.3 實踐視域

從實踐來看，農(nóng)民合作社作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任主體之一，已經(jīng)成為彌補農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給失靈的主要手段。改革開放40年來，我國農(nóng)村各項事業(yè)得到了長足的發(fā)展，農(nóng)民合作社作為提高農(nóng)民組織化程度和引領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)入市場的有效載體發(fā)揮了不可忽視的作用。尤其是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布，農(nóng)民合作社獲得了合法地位，農(nóng)民合作社更是成為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效的新動能，規(guī)模經(jīng)營牢固紐帶，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要力量。據(jù)工商總局?jǐn)?shù)據(jù)，2007年底依法登記的農(nóng)民合作社數(shù)量約2.64萬家，截至2018年10月底，該數(shù)字已上漲到214.8萬家，11年間共增長了81.36倍。實有入社農(nóng)戶約1.2億戶，占全國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶的48.5%。農(nóng)民合作社實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)家庭承包耕地達(dá)9737萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的 21.8%。

生產(chǎn)服務(wù)類產(chǎn)品是農(nóng)民合作社提供的最主要的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，2018年，全國占有半數(shù)以上的農(nóng)民合作社為成員提供產(chǎn)加銷一體化經(jīng)營服務(wù)且總值已突破1萬億元。共有15萬家農(nóng)民合作社實施了農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)管理、進(jìn)行品牌建設(shè)注冊了產(chǎn)品商標(biāo)；4萬家農(nóng)民合作社通過“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證，超過 4萬家農(nóng)民合作社創(chuàng)辦了加工實體、開設(shè)了社區(qū)直銷店銷售；農(nóng)民合作社成員收入較比非合作社成員普遍高于20%以上，平均農(nóng)民合作社擁有成員戶60余戶，益貧增長和輻射帶動能力逐漸增加。

生存發(fā)展類公共產(chǎn)品可由農(nóng)民合作社提供的就是環(huán)境保護(hù)類產(chǎn)品，農(nóng)民合作社可有效降低農(nóng)業(yè)面源污染。根據(jù)2015年《中國環(huán)境公報》數(shù)據(jù)顯示：“全國廢水中化學(xué)需氧量排放量是2223.5萬噸，農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量排放量1068.6萬噸，占總數(shù)的48.1%，全國廢水中氨、氮排放量29.9萬噸，農(nóng)業(yè)源氨氮排放量72.6萬噸，占總排放量的31.6%。”農(nóng)業(yè)源污染排放量占廢水污染物排放總量的近一半。

農(nóng)業(yè)面源污染的根本原因是分散的養(yǎng)殖戶畜禽糞便的隨意排放。根據(jù)《中國環(huán)境公報》數(shù)據(jù)顯示：“畜禽養(yǎng)殖業(yè)化學(xué)需氧量排放量1015.5萬噸，占整個農(nóng)業(yè)污染物排放量的95%。”傳統(tǒng)分散養(yǎng)殖模式規(guī)模小，污染量大，污染面廣，缺乏相應(yīng)的糞污處理設(shè)備，成為農(nóng)業(yè)面源污染中亟須解決的重大問題。通過養(yǎng)殖業(yè)合作社實行集中規(guī)?；B(yǎng)殖，實現(xiàn)糞污處理設(shè)備成本費用全覆蓋，有效解決畜禽糞便帶來的面源污染。過量的施用農(nóng)藥和化肥，經(jīng)雨水沖刷氮、磷流失進(jìn)入水域，是另一個導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染的原因。農(nóng)民盲目的過量使用化肥和農(nóng)藥增加產(chǎn)量效益，帶來的結(jié)果卻是土壤板結(jié)，肥力下降，最后導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量下降和嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染。農(nóng)戶通過參與農(nóng)民合作社，在政府農(nóng)技部門或合作社內(nèi)部技術(shù)人員的指導(dǎo)下采用測土配方、生物防治病蟲害等技術(shù)，根據(jù)土壤肥力和農(nóng)作物需求進(jìn)行對癥施肥，根據(jù)作物生長特點及氣候雨水情況進(jìn)行病蟲害防治，在降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的同時減輕環(huán)境壓力。

大氣農(nóng)業(yè)面源污染主要來源就是農(nóng)作物秸稈焚燒，其也是造成重污染天氣的原因之一。以吉林省為例，2018年全省糧食產(chǎn)量是726.6億斤，依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供草谷比率換算出，2018年吉林省農(nóng)作物秸稈量為4359.6萬噸。按照吉林省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳提供的秸稈資源利用率70%計算，還有約1300萬噸秸稈露天就地焚燒，還不包括秸稈作為生活燃料的數(shù)量。每年11月至次年3月集中秸稈焚燒，是造成吉林省霧霾天氣的罪魁禍?zhǔn)住?016年吉林省啟動《秸稈綜合利用試點項目》，2016年投資10億元，2017年投資15億元。該項目的實施重點依托于農(nóng)民合作社，通過農(nóng)民合作社實施秸稈打捆技術(shù)，有效地降低秸稈就地焚燒的比率，提高資源利用效率，降低大氣中的農(nóng)業(yè)面源污染。