空心村治理的多維度考量與重點突破

樊建旺，李錚

（菏澤醫(yī)學?？茖W校，山東菏澤274000）

在實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢征途中，“三農”問題無疑是我國經濟社會發(fā)展的短板和突破的重點。而這其中，空心村的存在和蔓延成為制約農村農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，也是我國城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展需要克服的一個重大難題。

自本世紀以來，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，學者們開始注意到，在諸多農村地區(qū)，隨著人口外流，村莊外延，形成的一種中心區(qū)域人口密度下降、廢棄閑置房屋增多、在村莊外圍相對集中居住的聚集形態(tài)。學界多用“空心村”、農村“空心化”“空殼村”等詞語描述，這些年的研究，對于空心村的內涵界定、形成原因、發(fā)展歷程、治理困境、影響與對策等方面取得了一定的成果。但是空心村問題形成時間長，產生原因復雜，影響面廣闊且深遠，結合全面建成小康社會、新農村建設等國家發(fā)展戰(zhàn)略，對空心村問題發(fā)生原因及治理機制的探索具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

1 空心村的形成機理

客觀來講，空心村的形成原因是多方面的，既有歷史的原因，也有城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實情況影響；既有制定變遷的因素，也有村民對生存發(fā)展環(huán)境的個人選擇。基于簡化分析的需要，這里從人（村民）和地（主要指宅基地）兩個角度進行思考分析。

1.1 城市發(fā)展的虹吸效應

改革開放以來，城鄉(xiāng)之間的差距被進一步拉大。相對于農村而言，城市意味著更高的工資收入、更多的就業(yè)機會、更好的醫(yī)療保障和更加優(yōu)質的教育資源，這對農村居民的吸引力是顯而易見的。一般而言，農村中的青壯年勞動力為了更高的收入選擇到城市工作，農村中的高收入群體為了更好的社會保障條件和社會環(huán)境選擇到城市居住。由此，農村的人才和資源不斷往城市聚集，農村住宅被長期或者季節(jié)性的閑置成為常態(tài)。

1.2 農村經濟社會發(fā)展的限制

自實行家庭聯(lián)產承包責任制實施以來，農民的生產積極性空前高漲，農村發(fā)展也取得了豐碩的成果，但是，隨著科技進步和人均耕地的減少，土地投入邊際效率遞減效應明顯，農業(yè)的承載力遇到了瓶頸，農村產生了大量的剩余勞動力，根據(jù)劉易斯的二元經濟發(fā)展模式理論，由于工農業(yè)間收入水平存在明顯差距，農業(yè)剩余勞動力必然出現(xiàn)向工業(yè)部門流動的趨勢，由此，勞動力由農村流向城市的趨勢愈發(fā)明顯。

1.3 土地使用管理制度不健全

自實行家庭聯(lián)產承包責任制實施以來，我國農村土地特別是宅基地管理制度歷經變遷，但集體所有，農戶經營使用的基本形式保持了穩(wěn)定。近年來，在確保土地集體所有制的基礎上，各級政府不斷探索農戶資格權、使用權落地的新形式，協(xié)調優(yōu)化國家、集體、農戶和其他主體間的利益關系。但是，由于歷史及現(xiàn)實因素，農村土地所有權虛置、宅基地退出機制缺失、土地流轉不暢等問題長期存在，同時，鄉(xiāng)村發(fā)展缺少規(guī)劃，前期農民獲取多余宅基地成本太低，遷出的農村人口“離鄉(xiāng)不離土”、在農村居住的人口“建新不拆舊”等現(xiàn)象在大部分農村不同程度地存在著。

2 空心村治理的多維度考量

2.1 基于產權模式的考量[1]

所有權歸農村集體，使用權歸農民的土地產權模式適應了改革之初農村經濟發(fā)展的形勢，極大地促進了當時的農業(yè)及農村發(fā)展。但隨著農村經濟社會的發(fā)展，這種土地產權安排的局限性也逐步暴露出來。一是所有權的“虛置”問題。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，我國農村土地為農村集體所有，而“農村集體”的概念較為寬泛，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“行政村”和“村民小組”都為農村集體，不同權利主體的并列，必然會帶來權利邊界的混淆，權利沖突和責任推諉在所難免，這為土地的管理規(guī)劃和合理流轉帶來諸多不便。同時所有權邊界的模糊為代理人（基層組織的管理者）提供了自由操作的空間，在土地管理，尤其是宅基地的申請、審批和監(jiān)督等工作中出現(xiàn)了尋租和腐敗的現(xiàn)象，而宅基地的無序管理是空心村發(fā)展蔓延的直接動因之一。二是使用權及收益權實現(xiàn)制度不清晰，由于事實上存在著宅基地只能增不能減，缺乏宅基地退出制度，法律缺乏對宅基地流轉的范圍、方式、程序的明確規(guī)定，這進一步導致了宅基地的利用效率偏低，空置現(xiàn)象嚴重。

2.2 基于治理主體的考量[2]

空心村的治理主體涉及了國家、基層政府、村民及其他市場主體，他們的目標和價值取向以及相互間的競合關系，都會對空心村治理績效產生直接或者間接的影響。從國家層面而言，“發(fā)展是第一要務”，國家要實現(xiàn)民族復興的偉業(yè)，要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，離不開農村農業(yè)的發(fā)展，而農村價值量最大的生產資料是土地，所以，進行空心村治理，提升土地資源的實現(xiàn)效率，是應有之義；“穩(wěn)定是發(fā)展的前提”，對廣大農民而言，無論是農地還是宅基地，都是他們可以最后退守的陣地和最底線的保障，所以，保持農村農業(yè)政策方針的穩(wěn)定性與延續(xù)性，是社會穩(wěn)定的基石。從地方政府的層面而言，積極推進空心村治理的直接原因是破除城市發(fā)展的用地束縛問題，通過空心村治理與改造，節(jié)約土地資源，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，提升城市建設用地指標，進一步推進城鎮(zhèn)化建設，并通過發(fā)展房地產等相關產業(yè)，提升地方財政收入。對于農民而言，現(xiàn)行政策既為他們提供了生存的保障，又對他們對美好生活的追求產生了束縛，如何在有保障的前提下，獲得更好的生活環(huán)境和發(fā)展空間，是他們的主要訴求。總的來說，國家、地方和農民在空心村的治理方面存在著一致性，但是，在實際操作過程中，農民作為最直接的利益主體，如何發(fā)揮農民在空心村治理當中的作用，更為有效地保衛(wèi)治理過程中他們的權益，完善一個真正多方參與的利益協(xié)調機制，是空心村治理過程中的一個重要問題。

2.3 基于傳統(tǒng)文化的考量

我國傳統(tǒng)文化歷來把“成家和立業(yè)”作為人生中最重要的兩件事，擁有住房是“成家”的前提，一般而言，子承父宅雖非明確的法律規(guī)定，但是相對穩(wěn)定的非正式制度安排，“建新不拆舊”和繼承問題上出現(xiàn)的糾紛，造成了很多老宅無人打理，卻又不能交回集體的現(xiàn)象。

3 重點突破的著力點

空心村的治理是一個系統(tǒng)工程，它包含著城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、培養(yǎng)鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力、改善和加強農村基層治理等諸多方面內容，但其最直接的表現(xiàn)和原因是村宅的閑置和宅基地流轉的無序，所以，本文試以宅基地的流轉為突破口，探索空心村治理的有效路徑。

2018年中央一號文件明確提出，要探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，落實穩(wěn)定宅基地集體所有權，保障實現(xiàn)農戶資格權和使用權[3]?？紤]到宅基地流轉權責主體不清晰、相關法律制度不完善、市場體系不健全等因素，因此，在宅基地流轉的探索中，有必要從明晰細化產權制度、加強政府引導推動和兼顧流轉效益和農民權益保護等方面推動宅基地流轉。

3.1 完善“三權分置”制度體系

一是坐實集體所有權。作為社會主義制度的基石，土地公有的性質不容置疑和動搖，在現(xiàn)有宅基地集體所有的制度安排下，需要明確宅基地所有者的唯一主體，解決所有權虛置問題，避免各級集體之間的利益糾紛、責任推諉和規(guī)劃缺失。在此基礎上，推動所有權主體的法人化，通過立法和修改現(xiàn)行法律，給予所有權主體法人化資格，明晰其權利和責任，規(guī)范約束其行為。二是健全資格權的審查和退出機制。根據(jù)現(xiàn)行的宅基地管理辦法，農村集體成員，在“一戶一宅”的前提下，可以申請一定面積的宅基地用來自建房屋，但對于宅基地的退出缺乏嚴格細致的規(guī)定。隨著我國城市化的發(fā)展，大量的農村人口遷移到了城市，但真正實現(xiàn)宅基地退出的農戶并不多，究其原因，除了農民的鄉(xiāng)土情結外，社會保障制度的不健全、宅基地退出缺乏剛性規(guī)定和退出機制不健全是主要原因。所以，要進一步完善健全宅基地的申請、審查和監(jiān)督機制，進行動態(tài)管理，建立宅基地有償退出機制，穩(wěn)步有序地解決宅基地退出問題。三是適度放活農戶使用權。隨著市場經濟的深入發(fā)展，宅基地的保障屬性越來越淡化，而資產屬性越來越明顯，在這種情況下，適當放活宅基地使用權，不僅有利于激活閑置土地資源，而且有利于農民權益實現(xiàn)。所以，要健全對宅基地及其附著房屋的租賃、抵押、轉讓的制度安排，完善相應政策體系，化解防范流轉可能帶來的相關風險。

3.2 完善政府引導下的流轉市場模式

在目前的宅基地流轉模式中，存在著農民自發(fā)流轉、集體流轉和政府主導流轉三種模式，但是，由于法律制度的不健全、流轉市場體系的不完善、各方擁有信息的不對稱，在農戶和集體流轉中往往出現(xiàn)游走法律許可的邊緣，交易成本過高、集體代理人對農民權益的侵占等一系列問題，而政府主導下的宅基地流轉模式，地方政府既是運動員，又是裁判員，往往又會出現(xiàn)征地價格不合理、政府獨占土地增值收益等問題。所以，一個理想的宅基地交易模式，應該是由政府提供交易的法治保障、平臺保障，各市場主體之間自由的博弈的市場交易模式。具體而言，地方政府首先應完成從參與者到裁判員的轉變，做出長期發(fā)展規(guī)劃，建立有效的激勵制度，協(xié)調各方利益分配，促進宅基地的合理流轉。針對信息不對稱問題，應建立宅基地流轉網(wǎng)上平臺，提供相關法律政策、供求信息等，降低交易成本，提升流轉效率。

3.3 協(xié)同推動流轉效益和農民權益保障

對于農民而言，宅基地不僅是他們居者有其屋的基本依托，還是他們生存發(fā)展的基本保障。所以，在加快宅基地流轉和推進空心村治理的過程中，不僅要考慮優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，激活閑置土地資源，還應保障農民居住生活的基本條件，改善農民發(fā)展環(huán)境。一是因地制宜發(fā)展不同流轉模式。在做出流轉規(guī)劃前，要充分考慮流轉村莊的區(qū)位因素、當?shù)毓I(yè)化水平、村民收入的主要來源等方面，做出適應地方持續(xù)發(fā)展的流轉方案。二是建立與土地流轉相聯(lián)動的公共服務機制。政府作為公共服務政策的供給者，應首先考慮失地農民的住房保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育等系列問題，形成公共服務供給和土地流轉的有效聯(lián)動機制。