關(guān)于泔水飼喂生豬案件法律適用的適當(dāng)性探討

金喜新 蔡永超 陳海濤 孟偉 申鄭毅

（河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所 450008）

2018 年8 月3 日我國首次報告發(fā)生非洲豬瘟（ASF）疫情[1]，截止到目前已有多個省份發(fā)生ASF。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)數(shù)據(jù)提示，使用泔水飼喂生豬是傳播ASF 的重要因素之一，泔水傳播ASF 的風(fēng)險已被國際廣泛認(rèn)可，因此，限制或禁止泔水飼喂生豬成為社會共識[2-3]。但養(yǎng)殖環(huán)節(jié)仍有使用泔水飼喂生豬的行為，因沒有明確的處罰規(guī)定，具體處罰時很難操作。筆者就該行為的法律適用進(jìn)行探討，以期為同仁提供參考。

1 泔水的概念

泔水的本意是倒掉的殘湯、剩飯菜和淘米、洗刷鍋碗等用過的水，也稱潲水、泔腳。主要來源于飯店、餐廳、學(xué)校、單位食堂等烹飪加工食物產(chǎn)生的各種下腳料及人們飲食后剩余的各類剩菜、剩飯和不適于人類食用的剩余物或副產(chǎn)品的總稱。文雅稱呼是“餐廚廢棄物”。《中華人民共和國畜牧法》 第四十三條中有“泔水”的表述，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》 中有“餐廚剩余物”的表述。表述不相同，所指無不同。

2 相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定

2.1 《中華人民共和國畜牧法》 有關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國畜牧法》 第四十三條第二項規(guī)定，從事畜禽養(yǎng)殖不得有下列行為，使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂泔水飼喂家畜。第六十七條規(guī)定，違反本法第四十三條規(guī)定養(yǎng)殖畜禽的依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰，但第六十七條并未明確對此禁止行為的具體處罰內(nèi)容。

2.2 《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》 有關(guān)規(guī)定

《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第四條規(guī)定，生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品所使用的原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品應(yīng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家強制性標(biāo)準(zhǔn)。

違反前款規(guī)定，違法使用原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品的由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、藥品等監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)沒收違法所得，貨值金額不足5000 元的處2 萬元罰款；貨值金額5000 元以上不足1 萬元的處5 萬元罰款；貨值金額1萬元以上的處貨值金額5 倍以上10 倍以下罰款；造成嚴(yán)重后果的由原發(fā)證部門吊銷許可證照；構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪的依法追究刑事責(zé)任。

2.3 《飼料和飼料添加劑管理條例》 有關(guān)規(guī)定

《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款，在飼料或動物飲用水中添加國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門公布禁用的物質(zhì)及對人體具有直接或潛在危害的物質(zhì)，或直接使用上述物質(zhì)養(yǎng)殖動物的由縣級以上地方人民政府飼料管理部門責(zé)令其對飼喂違禁物質(zhì)的動物進(jìn)行無害化處理，處3 萬元以上10 萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2.4 《中華人民共和國動物防疫法》 有關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國動物防疫法》 第三十八條第一款規(guī)定，疫區(qū)內(nèi)有關(guān)單位和個人，應(yīng)遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出有關(guān)控制、撲滅動物疫病的規(guī)定。

《中華人民共和國動物防疫法》 第八十條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上1 萬元以下罰款：不遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出有關(guān)控制、撲滅動物疫病規(guī)定的。

2.5 部分省、直轄市的地方性規(guī)定

在執(zhí)法實踐中，江蘇、上海等省市陸續(xù)出臺了餐廚廢棄物管理辦法，明確了對餐廚廢棄物喂養(yǎng)畜禽的處罰條款。《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》 第四十三條規(guī)定，使用未經(jīng)無害化處理的餐廚廢棄物喂養(yǎng)畜禽的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為；情節(jié)嚴(yán)重的對單位處10000 元以上30000 元以下罰款；對個人處200 元以上1000 元以下罰款。《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》 第二十二條規(guī)定，對經(jīng)營性活動中違反本辦法的行為，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，由綠化市容部門或者城管執(zhí)法部門按照下列規(guī)定予以處罰：……（五）違反本辦法第十八條第（一）項、第（二）項、第（三）項規(guī)定，擅自從事餐廚垃圾收運、處置，將餐廚垃圾作為畜禽飼料或者提供給本辦法第十條、第十三條規(guī)定以外的單位、個人收運或者處置的，責(zé)令限期改正，可處以3000 元以上3 萬元以下的罰款。

3 適當(dāng)性分析

3.1 關(guān)于《中華人民共和國畜牧法》有關(guān)規(guī)定的適當(dāng)性分析

根據(jù)耿寶建 [4]的觀點，雖然國家制定《中華人民共和國畜牧法》 時意識到泔水飼喂生豬是違法行為并且禁止此類違法行為，卻未對該行為設(shè)定行政處罰，意味國家當(dāng)時認(rèn)為此類違法無需處罰，只需給違法當(dāng)事人教育。執(zhí)法實踐中，適用本法律進(jìn)行監(jiān)督管理是可以的，但無法進(jìn)行行政處罰，因為是于法無據(jù)。

3.2 關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》 有關(guān)規(guī)定的適當(dāng)性分析

本法規(guī)的規(guī)定過于模糊、籠統(tǒng)，泔水不屬于原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品中任何一種，執(zhí)法實踐中適用本法規(guī)是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

3.3 關(guān)于《飼料和飼料添加劑管理條例》 有關(guān)規(guī)定的適當(dāng)性分析

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第64 號第四條》 有“不得使用泔水飼喂生豬”的表述，從字面意思理解，泔水屬于國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門禁用的物質(zhì)。那么泔水飼喂生豬符合《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款“在飼料或動物飲用水中添加國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門公布禁用的物質(zhì)及對人體具有直接或潛在危害的其他物質(zhì)，或直接使用上述物質(zhì)養(yǎng)殖動物的”的情形，很多人支持這個觀點。

筆者對以上觀點持不同意見。首先，《飼料和飼料添加劑管理條例》 第2 條明確規(guī)定了本條例的調(diào)整范圍是飼料和飼料添加劑，泔水不符合飼料和飼料添加劑的概念，不屬于《飼料和飼料添加劑管理條例》 的調(diào)整范圍。其次，《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款規(guī)定的禁用物質(zhì)，其立法本意是指禁止使用國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門公布的飼料原料目錄、飼料添加劑品種目錄和藥物飼料添加劑品種目錄以外的任何物質(zhì)生產(chǎn)飼料和飼料添加劑，凡是以上3 個目錄之外的任何物質(zhì)都不得用于加工飼料及飼料添加劑，而泔水是用來直接飼喂生豬的，而不是用來加工飼料或飼料添加劑的。所以，泔水即使被禁用，但和《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款規(guī)定的禁用物質(zhì)含義不一致。綜上，在執(zhí)法實踐中，對泔水飼喂生豬適用《飼料和飼料添加劑管理條例》 進(jìn)行行政處罰是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

3.4 關(guān)于《中華人民共和國動物防疫法》 有關(guān)規(guī)定的適當(dāng)性分析

為做好非洲豬瘟疫情防控工作，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第64 號》 第四條規(guī)定，已發(fā)生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養(yǎng)殖場（戶），不得使用泔水飼喂生豬；其他省份的養(yǎng)殖場（戶）不得使用未經(jīng)高溫處理的泔水飼喂生豬。本條規(guī)定直接目的是為了非洲豬瘟疫情防控，與《中華人民共和國動物防疫法》 的立法目的一致。

《中華人民共和國動物防疫法》 第八十條第一款對應(yīng)的違反條款是該法第三十八條，即疫區(qū)內(nèi)有關(guān)單位和個人應(yīng)遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關(guān)控制、撲滅動物疫病的規(guī)定。也就是說，對疫區(qū)內(nèi)的泔水飼喂生豬行為適用《動物防疫法》 第八十條進(jìn)行處罰是適當(dāng)?shù)?，對疫區(qū)外則不可以。有條件的適用該法條。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā) 《非洲豬瘟疫情應(yīng)急實施方案（2019 年版）》 的通知中，疫區(qū)的劃定范圍是指由疫點邊緣向外延伸3km 的區(qū)域。對泔水飼喂生豬，適用《動物防疫法》 第八十條的限制過多，必須是在疫情期間和疫區(qū)內(nèi)才能適用，適用地域范圍過小，且罰款數(shù)額為1 萬元以下，違法成本過低，威懾力不夠。

3.5 關(guān)于地方性規(guī)定的適當(dāng)性分析

地方性法規(guī)、規(guī)章對泔水飼喂生豬的違法行為設(shè)定有明確行政處罰內(nèi)容的，執(zhí)法實踐中適用地方性規(guī)定是適當(dāng)?shù)摹?/p>

4 建議

4.1 完善法律規(guī)定

對泔水飼喂生豬如何進(jìn)行行政處罰一直以來爭議都比較大，執(zhí)法實踐中也是做法不一，這有悖在行政處罰中同案同罰的基本要求。之所以出現(xiàn)以上問題，追根究底就在于目前的法律未對該行為作出明確的行政處罰規(guī)定。

根據(jù)“法無明文規(guī)定不處罰”的執(zhí)法原則，又要加強打擊泔水飼喂生豬的違法行為，筆者建議國家修訂《中華人民共和國畜牧法》。一是必須明確泔水的概念，明確概念后可以確定地方性法規(guī)中餐廚廢棄物的表述是否準(zhǔn)確，泔水和餐廚廢棄物的內(nèi)涵是否一致。二是細(xì)化操作標(biāo)準(zhǔn)。若只是禁止使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜，明確“高溫”的標(biāo)準(zhǔn)。三是明確泔水飼喂生豬的具體行政處罰規(guī)定。

4.2 國家下發(fā)指導(dǎo)性意見文件

執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實踐中找不到不合適的法律適用情況下，逐級向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門請示泔水飼喂生豬案件適用法律具體條款，最終由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部向全國人大常委會提出請示，通過全國人大常委會的法律解釋方式將具體罰則納入現(xiàn)有法條，以此指導(dǎo)飼喂生豬案件適用法律具體條款。