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    農(nóng)村承包地確權(quán)“最后的硬骨頭”怎么啃?

    2019-01-05 13:18:46陳明中國社會科學院
    中國農(nóng)村科技 2019年5期
    關(guān)鍵詞:承包地集體面積

    文/陳明 中國社會科學院

    據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部消息,目前,全國承包地確權(quán)頒證率已達到90%以上,農(nóng)村承包地確權(quán)工作進入收尾階段。

    行百里者半九十。確權(quán)工作到了最后關(guān)頭,剩下的都是“難啃的硬骨頭”。有的地方地形地貌復雜、勘測難度大,地籍測繪和權(quán)證發(fā)放工作尚未完成;有的地方土地權(quán)屬不清、糾紛多,歷史遺留問題難處理;一些已完成的地方還存在前期工作質(zhì)量不高需要返工等問題。

    開展確權(quán)登記頒證的直接成果,是解決承包地面積不準、四至不清等問題,摸清家底、明晰產(chǎn)權(quán),給農(nóng)民吃上“定心丸”;從長遠看,則為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、提升中國農(nóng)業(yè)競爭力、健全鄉(xiāng)村治理體系奠定了重要基礎。因此,在農(nóng)村承包地確權(quán)收尾工作中,妥善處理好一些關(guān)鍵性問題,意義重大。

    確權(quán)工作與承包期“再延長三十年”政策如何接續(xù)?

    黨的十九大明確了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”,這是對“長久不變”政策的明晰化和具體化。農(nóng)村承包地確權(quán)工作要做好與這一政策的銜接。

    其中的關(guān)鍵問題是“二輪”承包到期后要不要調(diào)地。土地承包制度多年實施下來,一個歷史遺留問題越來越突出?!岸啞背邪鼤r,部分農(nóng)戶為了免交農(nóng)業(yè)稅而完全或部分地放棄了承包權(quán),全國這個比例平均大約在10%。后來農(nóng)業(yè)稅取消,這部分農(nóng)戶多方努力希望獲得承包權(quán),但因為土地承包關(guān)系“三十年不變”,大多數(shù)農(nóng)戶的努力并無結(jié)果。根據(jù)我們調(diào)查,這部分農(nóng)戶之所以能夠暫時接受現(xiàn)實是因為他們指望著“二輪”承包到期后能夠按人頭進行土地調(diào)整。他們實際上是在等待。

    一個顯在的問題擺在我們面前:如果到時不調(diào)地,對“二輪”承包時那些因為需繳納農(nóng)業(yè)稅而放棄了承包地的農(nóng)戶顯失公平,而且也不利社會穩(wěn)定;如果到期調(diào)地,那么花費巨大代價搞的土地確權(quán)成果將付之東流,而且這幾年形成的土地制度改革成果也會大打折扣。

    還有一個需要重視的情況是,多年來在一些地區(qū)不同程度存在土地調(diào)整的做法。

    一是三年一小調(diào)、五年一大調(diào),調(diào)地成為一種習慣。盡管《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地,但在實際操作中,頻繁調(diào)地的地方仍然不少。比如說,江西省的貴溪市、余江縣和銅鼓縣的多數(shù)村莊存在“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”的現(xiàn)象,有的甚至每年都調(diào)。久而久之,農(nóng)民群眾對定期調(diào)地有了慣性和預期。

    二是人口變動比較大或“二輪”承包無地農(nóng)戶多,為利益平衡進行調(diào)整?!掇r(nóng)村土地承包法》中有一條補充規(guī)定:遭遇自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形的,經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員的同意,可以對個別農(nóng)戶之間承包地進行適當調(diào)整。這一政策實際上為調(diào)整承包地開了一個“口子”,事實上確有不少人地矛盾比較突出的地區(qū)依據(jù)這一政策進行過小范圍調(diào)整。

    三是為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,通過“換地并塊”形成連片耕作。在農(nóng)村承包地確權(quán)工作大規(guī)模展開之前,不少地方就出現(xiàn)了以土地連片耕作為主要目的的“換地并塊”行動。在本輪農(nóng)地確權(quán)當中,湖北沙洋、安徽懷遠等地積極探索,積極引導農(nóng)民通過平整土地、互換并地、小塊并大塊等方式,實行連片耕作,方便了農(nóng)民耕種,提升了土地經(jīng)營效率。

    實測“多出”的土地怎么辦?

    農(nóng)村承包地確權(quán)工作中,實測耕地面積大于“二輪”土地承包合同的登載面積在全國是一個普遍現(xiàn)象。寧夏回族自治區(qū)承包地合同面積為1064萬畝,本輪確權(quán)中實測面積1444萬畝,為原來的136%。吉林省公主嶺市陶家屯鎮(zhèn)同慶村實測面積1.3萬畝,多出40.8%;琿春市密江鄉(xiāng)實測面積6297畝,多出84%。

    實測土地“多出”的原因是多方面的。按照國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)估算,全國農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的耕地面積約在17億畝左右,但是“二輪”承包合同登載的農(nóng)戶家庭承包耕地面積只有13.8億畝。兩個統(tǒng)計口徑間有3億多畝的差值。如果考慮到“二輪”承包時許多地方農(nóng)村用“習慣畝”、“擔畝”來確定面積,造成承包合同登載面積要小于實際土地面積,那么土地面積的實際差值應該在2億畝左右。總量上有如此大差別,各地實測“多出”土地也就不奇怪了。

    在土地確權(quán)工作中,“多出”的地怎么辦就成為一個關(guān)鍵問題。各地開展了不少探索,歸納起來有以下幾種處理方案。

    方案1:確權(quán)到原承包戶。安徽省渦陽縣規(guī)定,土地確權(quán)中實測多出的土地只要不是非法侵占的,一律確到原承包戶。全國大部分地區(qū)采取了這種做法。

    方案2:村集體收回重新分給農(nóng)戶。寧夏平羅縣農(nóng)村增加的開荒地很多,多出來的土地20%增加到原承包農(nóng)戶的面積之上;剩余的80%,一部分重新分給農(nóng)戶用于調(diào)劑余缺,剩余部分作為村里的機動地或新增人口用地。

    方案3:村集體收回集中統(tǒng)一經(jīng)營。哈爾濱市阿城區(qū)規(guī)定違法耕種的集體機動地統(tǒng)一退還村集體進行處理,大規(guī)模開荒地由村集體統(tǒng)一收回后再通過其他方式有償承包。如紅星鎮(zhèn)北趙村經(jīng)實測發(fā)現(xiàn)獨立開荒多出的地504畝,村集體擬按照每畝每年40元收取承包費。

    “確股不確地”如何掌握?

    農(nóng)村承包地確權(quán)工作開展以來,不少地方出現(xiàn)了“確股不確地”的情況。有些地方,確實缺乏確權(quán)到地塊的條件。比如華西村、南街村這樣的“超級村莊”,改革開放以后就一直沒有把土地分田到戶,長期采取集體經(jīng)營的方式,此時確地到各家各戶,顯然沒有必要;還有一些已經(jīng)劃入城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的農(nóng)村,剩余土地很少,這種情況也不便確地。

    但在實踐中,一些地方存在將確股范圍泛化的傾向。在江西的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),貴溪市規(guī)定已經(jīng)流轉(zhuǎn)的或進行土地整理后的土地,原有地塊四至都已發(fā)生變化的,可以確權(quán)確股;余江縣提出,城中村、城郊村的承包土地,原有的界線已經(jīng)混淆;或者專業(yè)大戶對流轉(zhuǎn)土地進行整治改變了原有的田埂界線,可以確權(quán)確股;銅鼓縣規(guī)定,對因土地中低產(chǎn)田改造、土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)等原因,農(nóng)戶承包的土地“四至”難以確定的,按照確股不確地方式確權(quán),可以不落實各承包戶具體承包地界“四至”。這些規(guī)定在實際操作中,容易出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿推動確股不確地的問題,應引起重視。

    “確股不確地”宜從嚴掌握,各地不得擅自擴大確股范圍,同時要有配套的制度安排。對已納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、不適宜分田到戶經(jīng)營的,或者已經(jīng)實行土地股份合作、集體統(tǒng)一經(jīng)營且本集體成員要求保持現(xiàn)有經(jīng)營方式的,可以采用確權(quán)確股方式;對屬于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)、高標準農(nóng)田建設項目區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等建設規(guī)劃或者項目區(qū)的,要在尊重農(nóng)民意愿的前提下確定具體的確權(quán)方式,不得強迫農(nóng)民確股不確地;對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)搞規(guī)模經(jīng)營的,無論是否打破原承包農(nóng)戶地界,都要堅持確地到戶。

    確權(quán)確股的也應當頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書并注明確權(quán)方式;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中對承包土地實行股份量化的,應當由集體經(jīng)濟組織向承包農(nóng)戶頒發(fā)股權(quán)證予以確認。

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