我國地方政府隱性債務(wù)邊界的厘清及治理問題研究

溫來成 李 婷

我國地方政府債務(wù)風險治理中，隱性債務(wù)問題引起國內(nèi)外格外關(guān)注。隨著2015年新《預算法》的修訂和實施，以及《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)(2014)43號)等文件的陸續(xù)執(zhí)行，2015年財政部門開始對地方政府的存量債務(wù)進行甄別，促進投融資平臺的轉(zhuǎn)型，有效遏制了地方政府直接顯性債務(wù)的蔓延。但是，隱性債務(wù)仍在繼續(xù)增長，債務(wù)風險繼續(xù)放大。黨的十九大將包括地方政府性債務(wù)風險在內(nèi)的金融風險的防范和化解列為三大重點任務(wù)之一。財政部等部門相繼發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等規(guī)范性文件，采取一系列措施來治理地方政府隱性債務(wù)。從我國地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀與問題來看，困難重重，缺乏共識，對其進行有效治理任重而道遠。本文就我國地方政府隱性債務(wù)邊界的厘清及治理這一問題進行專門探討。

一、問題的提出

(一)地方政府隱性債務(wù)治理取得重要進展但形勢依然嚴峻

如前所述，近年來，我國對地方政府隱性債務(wù)實施了各種治理措施，從國有企事業(yè)單位舉債的難易程度、債務(wù)擴展的速度等方面觀察，取得了一定成效。如財政部、國資委、銀監(jiān)會等中央部委都出臺相關(guān)文件[注]《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(2017)50號)、《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(2017)87號)、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)、《關(guān)于加強中央企業(yè)業(yè)務(wù)風險管控的通知》(國資發(fā)財管(2017)192號)、《關(guān)于規(guī)范銀信類業(yè)務(wù)的通知》(銀監(jiān)發(fā)(2017)55號)。，對于地方政府、金融機構(gòu)以及相關(guān)中介機構(gòu)等參與地方債務(wù)活動的行為進行了規(guī)范，對城投債、PPP項目、政府投資基金、信托等融資方式進行了嚴格管控，同時對有關(guān)違規(guī)舉債的地方政府官員、機構(gòu)進行了追蹤問責。[注]具體資料來源可參見《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》(財預(2018)34號)、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(財金(2018)23號)。截至2018年9月14日，銀保監(jiān)會對13個地區(qū)的市縣違法違規(guī)舉債擔保行為，公開問責了10家金融機構(gòu)(包括銀行、信托以及金融租賃公司)。[1]2019年政府工作報告中指出，有效治理隱性債務(wù)要做好“開前門”“堵后門”。地方政府應(yīng)規(guī)范舉債，并將債務(wù)控制在一定范圍內(nèi)。

但事實上地方政府隱性債務(wù)蔓延的問題仍然存在，形勢較為嚴峻。例如地方政府投融資平臺債務(wù)繼續(xù)增加。據(jù)wind統(tǒng)計，截至2017年，我國城投債共計發(fā)行債券額為63 606萬億元，債券余額為70 474萬億元。到2018年年底，地方政府投融資平臺共發(fā)行城投債券88 374萬億元，債券余額為76 302萬億元。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，城投債的發(fā)債額和債券余額都呈現(xiàn)上升趨勢。全國大多數(shù)省份的債券余額也都是呈現(xiàn)上升趨勢。同時，不規(guī)范的政府與社會資本合作(PPP)項目、以長期購買公共服務(wù)方式變相融資、負債等新型隱性負債的方式不斷出現(xiàn)。由于目前沒有主管部門的統(tǒng)計口徑與數(shù)據(jù)，對隱性債務(wù)規(guī)模的估計有較大出入。國際貨幣基金組織2018年第四條磋商訪問報告顯示我國2017年年底的廣義政府債務(wù)余額為54.8萬億元，而顯性的政府債務(wù)余額為29.9萬億元，即我國2017年年底的地方政府隱性債務(wù)余額約為24.9萬億元。[注]數(shù)據(jù)來源于國際貨幣組織國別報告第18/240號，中華人民共和國2018年第四條磋商——新聞發(fā)布稿、工作人員報告、工作人員陳述以及中華人民共和國執(zhí)行董事的陳述中第43頁。https://www.imf.org/zh/News/Articles/2018/05/29/pr18200-imf-staff-completes-2018-article-iv-mission-to-china。國內(nèi)一些專家根據(jù)投融資平臺債務(wù)估算地方政府隱性債務(wù)余額約為30萬億元至50萬億元之間。隱性債務(wù)的增長率近年來要遠遠高于顯性債務(wù)。[2]

(二)地方政府隱性債務(wù)界限不清治理難度大

目前，我國對地方政府隱性債務(wù)的范圍，沒有統(tǒng)一口徑及標準，舉債方式較為多樣，如地方政府通過平臺公司、購買服務(wù)、各類投資基金和引導基金、棚戶區(qū)改造、保障房建設(shè)等，都會形成未來需要財政支出的責任，屬于隱性債務(wù)。這部分隱性債務(wù)具有如下特征：第一，債務(wù)資金來源多樣化。債務(wù)資金來源除傳統(tǒng)的表內(nèi)貸款、保理等外，還包括資管計劃等表外類信貸融資，其中部分涉及明股實債、固定收益回報、對社會資本虧損補貼等違規(guī)方式，導致隱性債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計困難。第二，債務(wù)增長速度較快。雖然當前出臺了各項措施抑制隱性債務(wù)的增長，但從近年來隱性債務(wù)的規(guī)模上可以看出，隱性債務(wù)的增長率較高，特別是在當前市場低利率以及商業(yè)銀行偏好低風險，城投債的規(guī)模將會繼續(xù)擴大。第三，債務(wù)管理較為復雜。我國政府隱性債務(wù)的管理不僅涉及財政部門，還涉及諸多政府主管部門，在治理過程中需要相互協(xié)調(diào)、配合，因此，相對于顯性債務(wù)而言，隱性債務(wù)的治理難度更大。第四，研究統(tǒng)計口徑不一致。一些國內(nèi)外的研究機構(gòu)還將爭議較大的地方國有企業(yè)債務(wù)、地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、社會保障資金缺口也納入了地方政府隱性債務(wù)的范圍，如標普等國際評級機構(gòu)在下調(diào)中國國家信用等級時，就采用該口徑評價地方政府債務(wù)風險，并得出相應(yīng)的結(jié)論。這種狀況進一步加劇了思想上的混亂和治理的難度。

(三)地方政府隱性債務(wù)風險仍是國內(nèi)外關(guān)注的焦點

地方政府隱性債務(wù)問題，幾乎存在于每一個國家，只是程度不同而已。而在我國，地方政府隱性債務(wù)風險仍是國內(nèi)外關(guān)注的焦點問題之一。在國內(nèi)，由于地方政府隱性債務(wù)種類多、界定不清晰、債務(wù)信息不透明、城投公司轉(zhuǎn)型緩慢債務(wù)繼續(xù)膨脹，且和金融風險、政府職能轉(zhuǎn)變、供給側(cè)改革、經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)變等復雜問題相互交織，引起社會各方面的擔憂。甚至有人將包括隱性債務(wù)在內(nèi)的地方政府債務(wù)比作目前中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的“灰犀?！保锌赡芤l(fā)財政危機、金融危機，甚至社會問題，希望政府加快治理。在國際上，有些評級機構(gòu)將地方國有企業(yè)債務(wù)等作為隱性債務(wù)納入中國地方政府債務(wù)統(tǒng)計范圍，這種做法和現(xiàn)行的法律制度不相符，夸大了地方政府隱性債務(wù)風險，也產(chǎn)生了一定的消極影響。國際貨幣基金組織等一些國際組織對我國地方政府隱性債務(wù)管理等有不同看法，也曾經(jīng)對中國政府提出批評；也有一些反共反華的勢力有意擴大中國地方政府隱性債務(wù)風險，希望唱衰中國，以達到其目的，等等。因此，中國地方政府債務(wù)也是國際社會關(guān)注的焦點之一。

二、文獻回顧

從現(xiàn)有國內(nèi)外的文獻來看，已經(jīng)有不少學者對地方政府隱性債務(wù)問題做了廣泛的研究，為本文對該問題做深入研究奠定了良好的基礎(chǔ)。

(一)國外文獻回顧

1.地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵界定。

國際財政風險研究、世界銀行的高級顧問漢娜女士提出財政風險矩陣法，基于政府的法律責任和道義救助責任，將債務(wù)分為四類：顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、直接債務(wù)和或有債務(wù)(Polackova，1998[3])。西方國家將財務(wù)管理理論應(yīng)用于政府債務(wù)管理上，比較有代表性的是Rosen(1992)[4]對政府有形資產(chǎn)和政府隱性債務(wù)問題進行了研究，認為隱性債務(wù)是政府承諾在未來一定時間內(nèi)會進行償還的；在現(xiàn)實中政府給予的財政補貼、社會保障基金等，政府未直接界定清償關(guān)系，后期可以通過一定的法律程序予以取消，因此這部分隱性債務(wù)也應(yīng)列入政府債務(wù)。對債務(wù)的研究范疇既包括顯性的也包括隱性的。Timothy等(2007)[5]認為，政府隱性債務(wù)是由于政府對私人部門提供擔保，由于私人部門在此過程中出現(xiàn)道德風險，造成政府債務(wù)的不斷積累。世界銀行首席經(jīng)濟學家Homi Kharas和Deepak K.Mishra認為，政府債務(wù)規(guī)模如果對貨幣危機有影響，那么在相當長一段時期內(nèi)，貨幣危機較多的國家與平均赤字水平呈正相關(guān)。[6]實證結(jié)果顯示發(fā)達國家確實如此，但是發(fā)展中國家沒有得證，后發(fā)現(xiàn)是由于發(fā)展中國家所公布的預算赤字并沒有真實反映政府的債務(wù)情況，有很大一部分隱性債務(wù)未列入政府赤字。Grammatikos和Vermeulen(2012)[7]則從金融領(lǐng)域?qū)χ鳈?quán)債務(wù)的傳導機制進行了研究，從理論和實際的角度分析發(fā)現(xiàn)股票的價格與匯率以及主權(quán)CDS之間存在著利差關(guān)系，認為導致政府債務(wù)大量存在的原因是政府救助行為不當產(chǎn)生的。

2.地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管。

許多國家按照隱性債務(wù)是否屬于國家法律責任進行劃分，對于屬于國家法律責任的債務(wù)，特別是一些隱性債務(wù)，讓其顯性化后，對其進行債務(wù)監(jiān)管。Brixi(2002)[8]發(fā)現(xiàn)某些體制轉(zhuǎn)軌國家存在稅收與支出反向變化的關(guān)系，但地方政府并沒有大規(guī)模舉債，研究后發(fā)現(xiàn)該類國家存在很多隱性債務(wù)未納入政府預算進行管理。Cebotar等(2008)[9]列舉了多個國家通過立法，要求政府對或有債務(wù)的風險進行披露，并用財政透明度的相關(guān)理論分析披露內(nèi)容。國際貨幣基金組織(IMF)財政事務(wù)部于2001年2月發(fā)布的《財政透明度手冊》中包含專門借債“或有債務(wù)、政策義務(wù)和隱性債務(wù)”問題。認為大量的隱性債務(wù)不被財政報告披露，即使在權(quán)責發(fā)生制條件下，由于技術(shù)缺陷，仍有大量不能被確認的債務(wù)。國際會計師聯(lián)合會(IFAC)2004年頒布的《國際公共部門會計準則第19號——準備、或有資產(chǎn)和或有債務(wù)》(IPSAS19)，認為隱性債務(wù)由于一些不確定性，可能無法及時預測，因此不能列入會計核算，同時要對隱性債務(wù)進行持續(xù)性的監(jiān)測。Martinez-Vazquez和Vulovic(2016)[10]認為，應(yīng)該根據(jù)一國的經(jīng)濟發(fā)展情況來具體選擇政府的監(jiān)管措施。

3.隱性債務(wù)成因。

對于隱性債務(wù)的成因探討，大都認為是政府兜底或救助的出現(xiàn)。Cebotari等(2008)[11]認為，政府提供財政補貼的前提是存在正的外部性，但出現(xiàn)負外部性問題時，政府就要進行干預和救助，這些行為會導致政府債務(wù)的出現(xiàn)。Goh等(2012)[12]認為，希臘政府沒有足夠重視因隱性擔保債務(wù)過多所導致債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的問題，最終導致債務(wù)危機產(chǎn)生。Pan和Wang(2012)[13]發(fā)現(xiàn)，引發(fā)政府債務(wù)風險的一大因素是不斷增加的老年養(yǎng)老金。Ambrose等(2015)[14]使用地方融資平臺發(fā)行的債券數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)與地方房地產(chǎn)價格之間有顯著的關(guān)聯(lián)。Bo等(2017)[15]利用地方融資平臺公開披露的財務(wù)報表，并加總某一地區(qū)所有融資平臺的貸款和發(fā)行債券數(shù)據(jù)，得到中國地級市水平上的地方政府債務(wù)相對精確的估計。Elgin和Uras(2013)[16]從金融和財政關(guān)系的角度進行研究，并運用實證的分析方法，得出政府債務(wù)、主權(quán)風險和影子經(jīng)濟之間是有聯(lián)系的，分析結(jié)果顯示非正式金融機構(gòu)規(guī)模和政府的公共債務(wù)正相關(guān)。非正式金融機構(gòu)的規(guī)模越大，政府公共債務(wù)增速越快，那么后期的主權(quán)債務(wù)違約風險也會越高。國際貨幣基金組織國際副總裁利普頓就防范金融風險方面提出，要特別在債務(wù)風險的結(jié)構(gòu)上下功夫，要高度關(guān)注政府和企業(yè)債務(wù)問題，確保宏觀杠桿率在可控范圍。[17]

(二)國內(nèi)文獻回顧

我國學者對于地方政府隱性債務(wù)的研究主要從內(nèi)涵、規(guī)模方面進行分析，認為要控制隱性債務(wù)的風險，就要規(guī)范政府間的財權(quán)和事權(quán)的劃分，要加強對政府隱性債務(wù)的監(jiān)管等。

1.政府隱性債務(wù)內(nèi)涵。

對于政府隱性債務(wù)內(nèi)涵的表述，我國學者認為由于主體劃分不清，導致債務(wù)沒有統(tǒng)一確定口徑。傅道忠(2001)[18]在界定地方政府隱性債務(wù)范圍的過程中，認為隱性負債主要包括直接隱性負債以及或有隱性債務(wù)兩類。趙全厚(2018)[19]根據(jù)漢娜的財政風險矩陣分析我國地方政府隱性債務(wù)主要是不屬于政府法定債務(wù)的，基于政府道義救助的。對于地方政府融資平臺的債務(wù)，如果有明確出函增信的屬于隱性債務(wù)；政府購買服務(wù)形成的債務(wù)中，只有棚改和精準扶貧移民異地搬遷的項目屬于隱性債務(wù)；規(guī)范的PPP模式中若社會資本方失敗時政府負有公共責任，也被列入隱性債務(wù)；國有企業(yè)的債務(wù)；非國有企業(yè)瀕臨破產(chǎn)倒閉如果獲政府救助；地方政府獨資、入股成立的資產(chǎn)管理公司，以及投資建設(shè)公司等這些都屬于隱性債務(wù)的范疇。劉尚希(2018)[20]認為地方政府隱性債務(wù)主要是或有債務(wù)，但債務(wù)并不等同于風險，只有債務(wù)使用低效時才會出現(xiàn)風險。

從隱性債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系角度來看，郭永斌(2012)[21]分析了我國養(yǎng)老保險缺口產(chǎn)生的隱性債務(wù)，建立了人口結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老保險債務(wù)模型，通過預測未來90年的養(yǎng)老金規(guī)模，也充分論證了在我國現(xiàn)收現(xiàn)付制度下養(yǎng)老保險系統(tǒng)是可以持續(xù)的。王立勇等(2015)[22]從中央和地方政府隱性債務(wù)和或有債務(wù)的規(guī)模出發(fā)，運用實證分析發(fā)現(xiàn)我國經(jīng)濟增長與政府債務(wù)率之間有一種倒U型的曲線關(guān)系，分析得出我國政府的最優(yōu)債務(wù)率在34%左右，并從我國目前的政府債務(wù)水平分析得出我國政府債務(wù)是偏高的。中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室副主任張曉晶在中國去杠桿進程報告中提到，當前地方政府融資平臺債務(wù)約30萬億元。

2.地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的原因。

馬海濤和呂強(2004)[23]、賈康(2014)[24]、溫來成(2014)[25]等認為，由于分稅制改革造成政府間的事權(quán)和支出責任在不同的歷史階段未能正確匹配。馬蔡琛(2018)[26]認為當前繁雜的金融工具創(chuàng)新導致政府對于監(jiān)管隱性債券較為困難。蔣米娜等(2012)[27]充分借鑒了歐洲債務(wù)危機教訓，探討了地方政府債務(wù)問題，分析得出目前我國地方政府隱性或有債務(wù)風險是較高的。吉富星(2019)[28]認為，財政分權(quán)下的晉升激勵是導致隱性債務(wù)膨脹的主要原因，預算碎片化和相關(guān)部門的本位主義造成地方政府事權(quán)和財權(quán)不匹配。李升等(2019)[29]對2012—2016年的省級面板數(shù)據(jù)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)為了追求經(jīng)濟增長或地方官員為了獲得晉升，地方政府傾向于發(fā)行超額的隱性債務(wù)。

3.地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算。

毛振華等(2018)[30]估算地方政府隱性債務(wù)(包括融資平臺、國有企業(yè)債務(wù)、PPP項目中政府付費項目、政府投資基金)規(guī)模大約在21萬億～30.5萬億元。2018年8月底前，財政部相關(guān)文件[注]包括《地方政府債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測工作方案》《財政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》《政府隱性債務(wù)認定細則》。要求地方政府填報全口徑債務(wù)。據(jù)7個地區(qū)[注]主要有河南省濮陽市的華龍區(qū)、南樂縣、范縣，山東省濟南市長清區(qū)，寧夏回族自治區(qū)彭陽縣，青海省黃南州，安徽省合肥市。公開的數(shù)據(jù)顯示，地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模是顯性債務(wù)規(guī)模的30%～360%。胡建兵(2019)[31]認為，2016年至2018年，地方政府以儲備土地抵押融資的方式違規(guī)融資716.18億元。財政部前部長肖捷披露的2017年年底政府負債率為36.2%，但是海通證券首席經(jīng)濟學家姜超認為，納入地方政府隱性債務(wù)后，估算截至2017年年底，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達到30.6萬億元，政府負債率高達72.3%，已經(jīng)遠高于國際警戒線。從總體來看，增加地方政府隱性債務(wù)后，政府負債率有了大幅度的提升。財政部前副部長朱光耀認為，要高度警惕地方政府的隱性債券。國際貨幣基金組織(IMF)2017年第四條磋商訪問報告顯示2016年年底我國廣義政府債務(wù)余額為46.4萬億元，而狹義的政府債務(wù)余額為27.3萬億元，這其中的19.1萬億元的差額被認定為地方政府隱性債務(wù)。國際清算銀行(BIS)測算我國2017年年底的政府債務(wù)余額為38.8萬億元，而財政部公布的同期地方政府債務(wù)余額為16.5萬億元，國債余額為13.4萬億元，兩者之間相差的8.9萬億元被BIS認為是未納入預算管理的隱性債務(wù)?；葑u國際評級機構(gòu)估算截至2017年年底，地方政府融資平臺債券債務(wù)規(guī)模[注]包括城投債、銀行貸款、非標、PPP、投資基金。等在內(nèi)的地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模約在35萬億元左右。2017年，中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室副主任張曉晶團隊通過調(diào)研，測算出我國地方政府融資平臺債務(wù)約為30萬億元。清華大學的白重恩教授在2018年1月26日召開的《中國：政府投融資發(fā)展報告(2017)》發(fā)布會暨地方政府債務(wù)管理研討會會議中提到“到2017年6月底，發(fā)行過城投債的企業(yè)的債務(wù)余額是47萬億元左右”。

4.地方隱性債務(wù)的風險防范。

天風證券固定收益分析師孫彬彬認為，各地政府逐漸明確隱性債務(wù)增長問題十分突出，在化解存量隱性債務(wù)過程中，地方政府或融資平臺債務(wù)的化解并不十分樂觀。在化解隱性債務(wù)風險的同時，要配合一些新的政策，在積極財政政策的引導下，金融機構(gòu)予以“借舊還新”或展期安排的配合。[32]張旭認為，在根據(jù)已有債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，對融資平臺的債務(wù)進行詳細劃分，可以獲得當?shù)卣怆[性債務(wù)的一大方法。而實際操作過程中，違規(guī)和變相舉債則不在監(jiān)控范圍之內(nèi)。因此，化解隱性債務(wù)風險的手段應(yīng)是遏制增量，化解存量。[32]

綜上所述，現(xiàn)有研究對地方政府隱性債務(wù)的分析主要集中于內(nèi)涵和外延的界定、債務(wù)形成原因的分析，防范化解風險等領(lǐng)域。主要存在的問題有：(1)缺乏對中國地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵較為統(tǒng)一的認識。(2)對地方政府隱性債務(wù)范圍的界定沒有明確的標準。(3)基礎(chǔ)制度建設(shè)研究不夠，目前的政策研究以風險管控對策建議為主，對于基礎(chǔ)性、長期性的制度建設(shè)研究不夠。(4)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究中，新的思路、建議不多。

三、我國地方政府隱性債務(wù)的形成機制及其對債務(wù)風險的影響

(一)地方政府隱性債務(wù)的界定

世界銀行高級經(jīng)濟學家漢娜在1998提出了財政風險矩陣法(Fiscal Risk Matrix)[注]漢娜認為，從負債的法律強制性角度來看，政府債務(wù)可分為顯性負債和隱性負債。顯性負債是由法律明確規(guī)定、政府公開承諾或政府特定政策所帶來的負債；隱性負債是基于道義或預期的政府責任，它不是建立在法律或合同的基礎(chǔ)上，而是建立在公共預期、政治壓力的基礎(chǔ)上，是在政府職能中隱含著的應(yīng)當承擔的“道義”責任。從負債發(fā)生的條件來看，可分為直接負債和或有負債。其中，直接負債是指不需要特定事項的發(fā)生，在任何條件下政府都無法回避的責任和應(yīng)當履行的義務(wù)；或有負債是基于特定事件發(fā)生的政府負債。，從負債的法律強制性角度和負債發(fā)生的條件角度，將政府負債分為四類：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債。

借鑒漢娜的財政風險矩陣，可對中國地方政府負債中的隱性負債作如下界定：

1.直接隱性負債。

我國的直接隱性負債主要是指社會保障資金缺口所形成的債務(wù)，這其中又以養(yǎng)老保險基金債務(wù)為主。從目前養(yǎng)老保險的事權(quán)劃分來看，養(yǎng)老基金欠賬除了中央補助一部分外，大部分需要地方各級政府承擔。

2.或有隱性負債。

我國地方政府的或有隱性負債主要包括地方政府投融資平臺公司債務(wù)、國有事業(yè)單位債務(wù)和其他隱性債務(wù)等。2015年后，地方政府投融資平臺公司是隱性債務(wù)的重要載體。財政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》(以下簡稱《辦法》)之后，對“城投債”甄別，未納入政府債務(wù)的那部分債務(wù)，地方政府在未來或許有可能還要救助。

(二)地方政府隱性債務(wù)的形成機制

我國地方政府隱性債務(wù)和其他國家相比，既有相同點，也有明顯差距。從相同點來看，政府為了實施一定時期的經(jīng)濟社會政策目標，需要對某些企業(yè)和個人實行救助，形成政府的負擔，和政府需要償還的債務(wù)有相似之處。同時，由于各個國家的政治體制、行政管理體制的差異，地方政府隱形債務(wù)的形成機制也有明顯的不同。

1.直接隱性負債的形成機制。

養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的形成是由于政府在社會保障制度中的職能和社會保障制度不完善造成的。與商業(yè)保險不同，社會保障制度核心內(nèi)容的社會保險具有一定強制性，政府要求轄區(qū)內(nèi)符合條件的居民都要參加養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等社會保險，按規(guī)定繳納社會保障稅或養(yǎng)老保險基金等費用，并且政府財政給予補貼。這是現(xiàn)代社會政府為了克服市場失靈、維護社會公平必須履行的職責。同時，當社會保障資金收不抵支時，政府財政要承擔兜底的責任。從世界各國社會保障制度運行的情況看，由于制度設(shè)計的不完善、人均壽命的延長，不少國家都存在社會保障資金入不敷出的情況，成為所在國財政的巨額負擔，即隱性負債。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度改革正處于轉(zhuǎn)型過渡時期，是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制并存的一種“統(tǒng)賬結(jié)合”的新模式。從現(xiàn)行制度設(shè)計的養(yǎng)老金支出安排來看，已經(jīng)隱含了償債的承諾，即依靠現(xiàn)行制度中的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式通過代際轉(zhuǎn)移支付，逐步達到“暗償”的目的(賈康等，2007[33])。這種“暗償”方式會使企業(yè)和在職職工共同承擔正在退休職工的養(yǎng)老金支付，還要承擔在職職工自己將來養(yǎng)老金個人賬戶資金積累的雙重任務(wù)，同時已經(jīng)按新體制繳費的在職職工的個人賬戶由于當期支付而形成空賬。因此，在現(xiàn)行制度影響下，職工個人賬戶的空賬運轉(zhuǎn)，以及養(yǎng)老保險當年收不抵支的基金缺口，就是我國社保舊體制向新體制轉(zhuǎn)軌過程中所形成的政府直接隱性債務(wù)。按照現(xiàn)行財政管理體制，對于養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的償還除了中央補助的一部分外，大部分需要地方各級政府來承擔，從而形成了地方政府直接隱性債務(wù)。李揚等在《中國國家資產(chǎn)負債表2018》中估算，2016年機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險中，假定新人替代率為40%[注]《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》中規(guī)定，退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。由于機關(guān)事業(yè)單位職工比企業(yè)有更高的實際繳費率和更穩(wěn)定的繳費，因此，在進行研究時估算新人替代率為40%。，則應(yīng)由政府承擔的隱性債務(wù)規(guī)模約為24.9萬億元。[34]

2.或有隱性債務(wù)的形成機制。

我國地方政府或有隱性債務(wù)的形成，既與國有制經(jīng)濟制度有關(guān)，也與政府的政策選擇有關(guān)。我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，國有經(jīng)濟占主導地位，特別是在關(guān)系國計民生的領(lǐng)域占有較大比重，甚至壟斷經(jīng)營。在歷史上，這些國有企業(yè)(包括國有金融機構(gòu))主要是政府財政連年投資興建的。雖然在法律上國有企業(yè)是獨立法人，以其資產(chǎn)獨立承擔所舉借的債務(wù)資不抵債時可依據(jù)《破產(chǎn)法》破產(chǎn)，但由于政府與國有企業(yè)的特殊關(guān)系，在國有企業(yè)破產(chǎn)倒閉時，政府為了安置職工，維護社會的穩(wěn)定，政府財政需要安排一定的支出。所以，地方政府投融資平臺等國有企業(yè)虧損額或金融機構(gòu)不良資產(chǎn)有一定比例是政府的隱性負債。

其中，地方政府投融資平臺的隱性負債形成機制較為特殊。我國地方政府投融資平臺產(chǎn)生于20世紀80年代。從根源上講，投融資平臺是規(guī)避《預算法》不允許地方政府發(fā)債融資的產(chǎn)物。改革開放后，我國逐步推行分稅制財政體制，地方政府成為相對獨立的財政主體，但在分稅制財政體制下，地方政府沒有地方稅立法權(quán)，僅省級政府有部分減免稅、稅率調(diào)整等權(quán)限，行政事業(yè)性收費權(quán)設(shè)置由省級以上政府掌握，《預算法》又不允許地方政府發(fā)債融資，地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟社會事業(yè)，只好按照《公司法》的要求，通過地方財政注資、劃撥政府資產(chǎn)、授予土地開發(fā)權(quán)等方式，成立了地方政府投融資平臺公司，通過向銀行貸款、發(fā)行債券(企業(yè)債券，也稱城投債)、中期票據(jù)、短期融資等方式籌集資金，支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展項目。2015年以前，在2010年、2013年國家審計署審計地方政府性債務(wù)中，投融資平臺債務(wù)大部分劃為地方政府性債務(wù)。2015年實施新《預算法》之后，國發(fā)(2014)43號文件規(guī)定停止投融資平臺公司為地方政府融資，財政部門對投融資平臺債務(wù)進行了甄別，公益性平臺債務(wù)納入地方政府債務(wù)，平臺有償還能力的債務(wù)劃為企業(yè)債務(wù)，之后投融資平臺舉借的債務(wù)為企業(yè)債務(wù)。由于投融資平臺公司和政府的歷史淵源，特別是投融資平臺公司掌握地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施，如投資平臺公司經(jīng)營陷入破產(chǎn)倒閉的境地，地方政府也需要給予一定的救助。

國有事業(yè)單位如大學、醫(yī)院、高速公路管理機構(gòu)等，為了社會公益事業(yè)舉借的債務(wù)，由其占有的國有資產(chǎn)和事業(yè)收益為償債來源，但由于其公益性，如它們還本付息出現(xiàn)困難，瀕臨破產(chǎn)倒閉時，政府需要給予一定的救助。另外，棚戶區(qū)改造和保障房項目也是政府主導，這些項目形成的債務(wù)，政府負有一定的救助責任，屬于隱性債務(wù)。2017年年底國家開發(fā)銀行的棚戶區(qū)改造貸款余額接近2.73萬億元，2018年一季度末農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行棚改貸款余額為0.87萬億元。兩家政策性銀行棚改貸款余額約為3.6萬億元。2015年后與棚改相關(guān)的債券發(fā)行0.41萬億元，截至2018年6月底，這部分債券融資余額大約為0.57萬億元。[2]

(三)地方政府隱性債務(wù)膨脹的影響分析

和地方政府債券等顯性債務(wù)相比，上述隱形債務(wù)更加隱蔽，不被人們所關(guān)注，一旦債務(wù)風險集中爆發(fā)，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生較大沖擊，需要高度關(guān)注。

1.隱性債務(wù)增加地方政府財政潛在債務(wù)風險。

如前所述，各項隱性債務(wù)不是政府通過發(fā)行債券等方式形成的債務(wù)，嚴格意義上講，不是政府法定債務(wù)，政府不負擔直接償還責任。但是，在一定條件下，政府負有救助責任。和政府直接的、顯性負債相比，隱性負債比較隱蔽，發(fā)生的概率具有高度的不確定性，且有的經(jīng)濟活動不在財政部門的職權(quán)范圍內(nèi)。但投融資平臺債務(wù)等隱性負債的大規(guī)模擴張，會對地方政府財政形成潛在的債務(wù)風險，一旦某一類隱性債務(wù)危機集中爆發(fā)，就會給地方財政支出形成較大壓力，甚至陷入債務(wù)危機，需要高度警惕。

2.隱性債務(wù)膨脹影響地方經(jīng)濟社會運行秩序和穩(wěn)定。

如果地方政府隱形債務(wù)不能得到有效控制，一旦爆發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)危機，就會對地方經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生嚴重沖擊，擾亂正常運行秩序，影響社會穩(wěn)定。投融資平臺公司掌握地方供電、供水、橋梁、道路、垃圾處理等重要基礎(chǔ)設(shè)施，如資不抵債破產(chǎn)倒閉，就會影響對居民和企業(yè)提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，對其生產(chǎn)生活產(chǎn)生嚴重影響，甚至產(chǎn)生群體性事件。

3.隱性債務(wù)威脅地方政府信用和執(zhí)政能力。

隱性負債雖然不屬于政府債務(wù)，但政府負有一定救助責任，或者支出責任。一旦隱性債務(wù)規(guī)模過大，違約事件集中爆發(fā)，超越了地方政府財政負擔能力，導致政府無力救助，地方經(jīng)濟社會發(fā)展陷入危機狀態(tài)，就會嚴重影響政府信用，威脅政府的執(zhí)政能力。如地方政府不能有效治理地方經(jīng)濟社會事務(wù)，不能應(yīng)對各類危機事件，必然給地方經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴重影響。

四、隱性債務(wù)邊界厘清及風險治理的難點分析

與顯性債務(wù)相比，隱性債務(wù)在邊界厘清及風險管理上也有其難點，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)對隱性債務(wù)含義的理解不一增加了監(jiān)管難度

如前所述，所謂地方政府隱性債務(wù)是指地方政府為了履行公共管理職責，出于道義、維護社會穩(wěn)定等考慮，對一些機構(gòu)的債務(wù)承擔一定的救助責任。且這些債務(wù)在法律上不屬于地方政府債務(wù)。這是一個理解上彈性較大的概念，并且地方政府是否對隱性債務(wù)救助、救助到什么程度，可能主要取決于兩點：第一，地方政府財政經(jīng)濟狀況；第二，被救助機構(gòu)在國家或區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性。由于理論認識上的不同，再加上我國現(xiàn)階段地方政府隱性債務(wù)的具體情況差異較大，種類繁多，因此目前理論界和實際工作部門對哪些事項屬地方政府隱性債務(wù)觀點不完全一致，這就大大增加了對其風險監(jiān)管的難度。對地方政府投融資平臺債務(wù)、地方國有高校、事業(yè)單位負債，一般都認為屬地方政府隱性債務(wù)，主要的分歧點有：(1)地方國有企業(yè)債務(wù)(非投融資平臺企業(yè))、地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)等是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(2)棚戶區(qū)改造、保障性住房項目負債是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(3)PPP項目政府承諾支出是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(4)以政府購買公共服務(wù)、政府投資基金等違規(guī)舉借的債務(wù)是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(5)拖欠工程款等未統(tǒng)計債務(wù)是否屬于地方政府隱性債務(wù)。在上述項目中，有些納入地方政府債務(wù)監(jiān)測管理范圍，有些則沒有。這種狀況，無疑增加了隱性債務(wù)風險監(jiān)管的難度。

(二)隱性債務(wù)規(guī)模準確統(tǒng)計存在一定難度

與顯性債務(wù)不同，有些隱性債務(wù)要實現(xiàn)準確統(tǒng)計還有一定困難。首先，如前所述，社會各界對地方政府隱性債務(wù)的含義有不同看法，財政主管部門也無明確界定，2015年以后財政部、國家審計署也未發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)，這就使數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作難以開展。例如對于地方政府投融資平臺的數(shù)量，國家審計署和銀保監(jiān)會的口徑也不一致，甚至認定的標準也不同，其數(shù)據(jù)統(tǒng)計也就困難重重。其次，隱性債務(wù)地方政府只是具有一定的救助責任，與現(xiàn)實的還本付息責任有較大差異，也對隱性債務(wù)統(tǒng)計的緊迫性產(chǎn)生了一定消極影響。如地方政府投融資平臺發(fā)生破產(chǎn)倒閉事件，政府為了維護社會穩(wěn)定進行救助時，也不是代償其債務(wù)，而是根據(jù)政府財力的可能和政策需要，給予一定的救助，其數(shù)額事前難以準確統(tǒng)計。對于高校、醫(yī)院等國有事業(yè)單位的債務(wù)，只有它們不能償還到期債務(wù)本息，發(fā)生債務(wù)危機時，財政部門才進行救助，也不一定全額代償，這就給隱性債務(wù)管理帶來了困難。

(三)隱性債務(wù)管理存在跨部門協(xié)調(diào)的困難

如前所述，地方政府隱性債務(wù)涉及面廣，在其統(tǒng)計、監(jiān)測的過程中，需要各個主管部門的配合支持。如投融資平臺，有的由市縣政府直接管理，有的由建設(shè)、水利、交通等各個部門管理，有的歸國資委管理；高校、醫(yī)院等事業(yè)單位的債務(wù)，涉及教育、衛(wèi)生等主管部門；地方國有企業(yè)由省市國資委管理；投融資平臺等向各類商業(yè)銀行、政策性銀行貸款，涉及銀保監(jiān)會，而發(fā)行債券等融資工具，涉及人民銀行、證監(jiān)會、發(fā)改委等主管部門。這樣，財政部門在地方政府隱性債務(wù)管理中，需要開展跨部門的協(xié)調(diào)，在現(xiàn)行行政管理體制下，具有一定的難度，需要黨委和政府的大力支持，僅靠財政部門一家治理隱性債務(wù)風險，存在力不從心的問題。

五、政府隱性債務(wù)的厘清及政策建議

在上述分析的基礎(chǔ)上，我們可以得出以下結(jié)論：地方政府隱性債務(wù)是地方政府為了履行公共管理職責，基于維護經(jīng)濟社會正常秩序，保持社會穩(wěn)定等考慮，或者是政府負有道義上的責任，必要時給予有關(guān)企業(yè)和機構(gòu)一定救助的債務(wù)。在法律上，隱性債務(wù)不是地方政府債務(wù)，地方政府沒有還本付息的義務(wù)，只是出于上述原因而需要給予一定的救助。因此，隱性債務(wù)是一個含義彈性較大的范疇，各國地方政府在隱性債務(wù)的理解和管理上存在較大差異。在我國現(xiàn)階段，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位、各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，以及財政體制改革和法制建設(shè)的不完善等原因，隱性債務(wù)種類較多，管理難度大，是目前財政金融風險聚集的領(lǐng)域之一。根據(jù)上述分析，我們認為，目前需要重點采取以下措施，對地方政府隱性債務(wù)進行治理：

(一)厘清現(xiàn)階段我國地方政府隱性債務(wù)的邊界

從目前我國地方政府職能、法律制度環(huán)境等方面的情況來看，要加強理論研究，統(tǒng)一思想認識，對于地方政府隱性債務(wù)界定的范圍不宜太寬。根據(jù)現(xiàn)階段政府需要救助的緊迫性、財力的可能性分析，現(xiàn)階段我國地方政府隱性債務(wù)的范圍主要包括：地方政府投融資平臺債務(wù)、國有事業(yè)單位2015年以前形成的歷史債務(wù)、棚戶區(qū)改造項目債務(wù)、保障性住房項目債務(wù)、土地儲備歷史債務(wù)、擔保歷史債務(wù)，以及社會保障收支的缺口。而不把國有企業(yè)債務(wù)(非投融資平臺企業(yè))，地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)，以不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金、政府購買公共服務(wù)等形式變相舉借的債務(wù)列為地方政府隱性債務(wù)。因為投融資平臺在20世紀80年代出現(xiàn)后，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性建設(shè)項目，以提供公共服務(wù)為主，目前轉(zhuǎn)型進展緩慢，如有些企業(yè)發(fā)生債務(wù)違約，需要政府給予一定救助；國有事業(yè)單位主要提供科教文衛(wèi)等公共服務(wù)，其歷史債務(wù)在一定程度上也是政府財政投入不足形成的，且考慮到意識形態(tài)等問題，如出現(xiàn)債務(wù)違約，需要給予一定救助；棚戶區(qū)改造、保障性住房項目是政府發(fā)起的具有公益性的建設(shè)項目，如出現(xiàn)債務(wù)違約，需要政府給予一定救助；我國城市土地一級市場由政府管理，土地儲備歷史債務(wù)如發(fā)生違約，需要政府給予一定救助；在《擔保法》以前形成的政府擔保債務(wù)，如發(fā)生違約，政府仍需要承擔一定的賠償責任。但是，我國國有企業(yè)經(jīng)過多年改革，已基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，是自主經(jīng)營的獨立市場主體，以其資產(chǎn)對負債承擔有限責任，政府財政對其債務(wù)不承擔救助責任；地方金融機構(gòu)也是依法成立的市場主體，應(yīng)獨立承擔負債和不良資產(chǎn)責任，政府財政對其債務(wù)不承擔救助責任；以PPP、政府投資基金、政府購買公共服務(wù)等方式違規(guī)舉借的債務(wù)，是非法債務(wù)，應(yīng)依法處理，不屬于隱性債務(wù)；拖欠工程款等未納入政府債務(wù)統(tǒng)計范圍，政府負有償還責任的債務(wù)，應(yīng)通過清查，納入政府債務(wù)管理，而不能看作是隱性債務(wù)。

(二)建立全國統(tǒng)一的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計、監(jiān)測和發(fā)布制度

在界定地方政府隱性債務(wù)含義、厘清邊界的基礎(chǔ)上，由政府債務(wù)主管部門建立全國統(tǒng)一的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計、監(jiān)測和發(fā)布制度。除在政府預決算中向各級人大報告隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和實際救助情況外，應(yīng)定期向社會公布隱性債務(wù)的權(quán)威、準確信息，提高隱性債務(wù)管理透明度。這有利于各級政府全面掌握隱性債務(wù)的真實狀況，科學決策，加強風險管理，維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定；有利于向市場傳達準確的政府資信信息，便于投資者準確了解政府資信狀況，判斷投資風險；也便于社會公眾了解政府隱性債務(wù)狀況，加強社會監(jiān)督，滿足社會各方面對隱性債務(wù)風險的關(guān)切，消除不必要的社會擔憂、恐慌，維護社會的穩(wěn)定。

(三)建立地方隱性債務(wù)風險管理的階段性目標

為服務(wù)國家化解系統(tǒng)性金融風險大局，在界定內(nèi)涵、厘清邊界的基礎(chǔ)上，需要加強對地方政府隱性債務(wù)風險的治理。但對當前我國地方政府隱性債務(wù)風險管理也不能一刀切，急于求成，需要制定分段目標。鑒于目前地方政府投融資平臺是最大的隱性債務(wù)主體，應(yīng)在壓縮投融資平臺數(shù)量，化解存量債務(wù)，控制債務(wù)增量方面取得實質(zhì)性進展?？煽紤]將現(xiàn)有政府投融資平臺公司總量在3～5年的時間內(nèi)壓縮一半以上，原則上將一級政府投融資平臺公司數(shù)量控制在兩三家以內(nèi)。對于存量債務(wù)通過借新還舊、處置資產(chǎn)、資產(chǎn)證券化等方式有效化解，較大幅度降低投融資平臺公司資產(chǎn)負債率，嚴格控制債務(wù)增量的增長。同時，依法治理各類違規(guī)舉債行為。

(四)統(tǒng)籌解決隱性債務(wù)風險與實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標之間的均衡

不同于政府顯性債務(wù)，隱性債務(wù)更多地體現(xiàn)了政府對社會的責任和義務(wù)，涉及政府職能的界定。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場機制在資源配置中發(fā)揮著決定性的作用，政府的職責也要充分體現(xiàn)這一點。通過國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，收縮目前仍過于寬泛的政府職能，減少政府需要救助的隱性債務(wù)，保持國家財政的健康運行，維護正常經(jīng)濟社會運營秩序，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。重點包括加快投融資平臺轉(zhuǎn)型步伐，以PPP等市場化方式推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；調(diào)整保證性住房政策，提高效益減輕政府負擔等等。