國土空間規(guī)劃“破”與“立”

◎ 吳次芳

■ 現(xiàn)代國土空間規(guī)劃，核心問題是要理解并解構(gòu)全球、國家和區(qū)域等不同尺度的戰(zhàn)略利益。

■ 以塑造高質(zhì)量生產(chǎn)和高品質(zhì)生活的國土空間為目標(biāo)，促進(jìn)國土空間從增量向存量和“流量”轉(zhuǎn)變，開展城鄉(xiāng)國土空間有機(jī)更新和存量土地資產(chǎn)規(guī)劃，是2020 版國土空間規(guī)劃的核心要義。

■ 國土空間規(guī)劃需要更多融入時間元素，關(guān)注更多的時間尺度，從空間規(guī)劃進(jìn)一步走向“時空間規(guī)劃”。

從提高空間資源利用效率的角度出發(fā)，國土空間規(guī)劃需要在跳出傳統(tǒng)空間規(guī)劃的各類思維定式、辨識社會發(fā)展的重大需求變化、改進(jìn)編制要點(diǎn)和創(chuàng)新技術(shù)方法四個方面，實(shí)現(xiàn)真正的突破與創(chuàng)新。

跳出傳統(tǒng)空間規(guī)劃的思維定式

傳統(tǒng)空間規(guī)劃領(lǐng)域的一些思維方式，是我們必須要“跳出來”的：

突破統(tǒng)計學(xué)和圖形學(xué)的機(jī)械思維定式。要突破“一核五圈四帶”等思維定式，建構(gòu)以效率和品質(zhì)為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)化復(fù)雜結(jié)構(gòu)，并充分運(yùn)用普遍聯(lián)系的整體生存觀，更好地建構(gòu)各種空間使用方式之間的關(guān)系和秩序。 突破規(guī)劃配置資源的單一思維定式。國土空間規(guī)劃需要將空間、資源、資產(chǎn)三位一體綜合起來，不斷激發(fā)和創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展活力；必須要保護(hù)國土空間資產(chǎn)底線、提升資產(chǎn)價值，推動國土空間資源的全面優(yōu)化配置和循環(huán)利用。

突破分指標(biāo)和劃邊界的工程思維定式。全面認(rèn)識和深刻把握“多層次-生態(tài)化”“多中心-網(wǎng)絡(luò)化”“鏈接性-圈層化” “復(fù)合性-社區(qū)化” “體驗性-品質(zhì)化”以及“地域性-均衡化”等時代性特征，關(guān)注生命系統(tǒng)的整體性、人與自然的共生性、生物區(qū)域的多樣性、人類命運(yùn)的共同性等生命共同體特征，才能形成富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間新格局。

突破封閉式的“類計劃經(jīng)濟(jì)”思維定式。新時代國土空間規(guī)劃要更加開放、協(xié)調(diào)，需要更多用戶思維、有機(jī)思維和跨界思維。而以“類計劃經(jīng)濟(jì)”、封閉系統(tǒng)等建構(gòu)的規(guī)劃模式，都違背了網(wǎng)絡(luò)社會空間治理之道。 突破以增量為依賴的外延化思維定式。未來的國土空間規(guī)劃應(yīng)該且必須進(jìn)入存量時代。從增量型規(guī)劃走向存量型規(guī)劃，其核心是發(fā)現(xiàn)存量土地資產(chǎn)的價值并將其現(xiàn)金流最大化，這需要一場規(guī)劃的“模式革命”。

辨識社會發(fā)展的重大需求變化

為了提高國土空間資源利用效率，國土空間規(guī)劃的編制實(shí)施應(yīng)充分考慮社會發(fā)展的重大需求變化：

大國戰(zhàn)略發(fā)生重大調(diào)整，國際環(huán)境不確定性增多。在未來全球化和后全球化膠著的進(jìn)程中，隨著多極化、文明沖突和失控世界的日益顯化，地緣政治具有更大的不確定性，國土空間規(guī)劃需要適應(yīng)新形勢、新變化，將國家安全和守住底線置于更加突出的地位。未來很長一段時期內(nèi)，泛第三極戰(zhàn)略、環(huán)中國南海戰(zhàn)略、東北亞-北極戰(zhàn)略都將成為國家的重大戰(zhàn)略選擇，亞非戰(zhàn)略支點(diǎn)也將是我國國土空間戰(zhàn)略走出去的落腳點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是新時代的要求，高質(zhì)量生產(chǎn)是必然趨勢。新舊動能轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)升級，是中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須要走的關(guān)鍵一步。國土空間規(guī)劃需要確保自然資源的集約高效利用，以促進(jìn)區(qū)域的高質(zhì)量生產(chǎn)。 消費(fèi)結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化，高品質(zhì)生活是普遍訴求。社會發(fā)展從“生存性需求”向“發(fā)展性需求”升級，國土空間規(guī)劃要考慮創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富，滿足人民日益增長的美好生活需要，也要考慮提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。 區(qū)域發(fā)展格局正待調(diào)整，不平衡不充分需要改善。國土空間規(guī)劃要更加重視發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，通過軸帶引領(lǐng)發(fā)展、群區(qū)耦合發(fā)展、城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，形成功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)調(diào)聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)資源要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置。 城鄉(xiāng)發(fā)展正面臨新危機(jī)，空間開發(fā)進(jìn)入存量時代?？臻g開發(fā)積極迎合投機(jī)資本必然帶來分化、泡沫乃至危機(jī)。值得關(guān)注的是，不少城市開始出現(xiàn)收縮現(xiàn)象。未來國土空間開發(fā)利用如何更好地適應(yīng)存量時代、提升存量國土空間資源的利用效率，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。 網(wǎng)絡(luò)正在改變空間格局，空間結(jié)構(gòu)高度扁平壓縮。網(wǎng)絡(luò)正在打破原有的垂直等級體系，新的高度扁平化網(wǎng)絡(luò)體系將得以建立。以小批量、多品種、零庫存、低成本、短周期和反應(yīng)快為主要特征的“柔性專業(yè)化”生產(chǎn)模式和以此為基礎(chǔ)的“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”在這個“后福特時代”成為全球趨勢。網(wǎng)絡(luò)時代的這種新變化和新需求，也是國土空間規(guī)劃必須積極應(yīng)對的。

改進(jìn)國土空間規(guī)劃編制要點(diǎn)

在新的社會發(fā)展需求下，應(yīng)跳出傳統(tǒng)的思維定式，改進(jìn)國土空間規(guī)劃的編制要點(diǎn)：

將戰(zhàn)略區(qū)位和戰(zhàn)略利益解構(gòu)放在更突出的地位?，F(xiàn)代國土空間規(guī)劃，核心問題是要理解并解構(gòu)全球、國家和區(qū)域等不同尺度的戰(zhàn)略利益?！安恢\天下者，不足以謀一域”，不理解全球、泛第三極和國家的戰(zhàn)略利益，區(qū)域國土空間組織策略就無從談起。

制定“基礎(chǔ)設(shè)施-生態(tài)安全-活力營造”三位一體融合規(guī)劃。核心是交通發(fā)展、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)三位一體規(guī)劃。除采用傳統(tǒng)的空間規(guī)劃技術(shù)外，還應(yīng)強(qiáng)化開發(fā)地塊或開發(fā)區(qū)域的戰(zhàn)略利益和投入產(chǎn)出分析及開發(fā)地塊或開發(fā)區(qū)域的社會響應(yīng)和環(huán)境影響評價。土地開發(fā)規(guī)劃必須完全顛覆傳統(tǒng)編制模式，充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)分析工具，強(qiáng)化開發(fā)地塊或開發(fā)區(qū)域的業(yè)態(tài)、文態(tài)和物態(tài)內(nèi)容及開發(fā)時機(jī)的選擇。 聚焦“軸帶-城市群-城鄉(xiāng)接合部重點(diǎn)區(qū)域”開發(fā)。依托重要交通干線聚集經(jīng)濟(jì)要素，提升軸帶對統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和活力激發(fā)的能力，如沿海經(jīng)濟(jì)帶、長江經(jīng)濟(jì)帶、隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶和京廣京哈經(jīng)濟(jì)帶等。城市群耦合重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)，就是要順應(yīng)城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)相互耦合的趨勢，發(fā)揮城市群對周邊區(qū)域的輻射力和帶動力。要以小城鎮(zhèn)的發(fā)展為戰(zhàn)略支撐點(diǎn)，吸引周邊農(nóng)民就近就業(yè)居住，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快城鄉(xiāng)均等化進(jìn)程。 推進(jìn)國土空間有機(jī)更新和存量土地資產(chǎn)規(guī)劃。以塑造高質(zhì)量生產(chǎn)和高品質(zhì)生活的國土空間為目標(biāo)，促進(jìn)國土空間從增量向存量和“流量”轉(zhuǎn)變，開展城鄉(xiāng)國土空間有機(jī)更新和存量土地資產(chǎn)規(guī)劃，是2020 版國土空間規(guī)劃的核心要義。在市場條件下，任何不關(guān)注產(chǎn)權(quán)交易成本、生產(chǎn)要素投入、財政金融結(jié)構(gòu)和市場主體利益的空間規(guī)劃，都難以逃脫失效的命運(yùn)。

創(chuàng)新國土空間復(fù)合利用和國土空間用途管制制度。其重點(diǎn)是要推進(jìn)面向生態(tài)文明建設(shè)的國土空間用途管制制度創(chuàng)新和面向多維混合利用的國土空間用途管制制度創(chuàng)新。任何資源利用和用途管制都不能人為割裂勞動力市場、資本市場和土地市場。

創(chuàng)新國土空間規(guī)劃技術(shù)方法

國土空間規(guī)劃技術(shù)模式改進(jìn)和創(chuàng)新的重點(diǎn)，應(yīng)該聚焦以下四個方面：

整體與局部空間循環(huán)的技術(shù)方法創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃需要形成“整體-局部-整體”這種往復(fù)循環(huán)、反饋適應(yīng)的技術(shù)模式。按照復(fù)雜學(xué)技術(shù)方法統(tǒng)一觀照整體與局部的空間循環(huán)，應(yīng)是國土空間規(guī)劃技術(shù)方法創(chuàng)新的生命力所在。

動態(tài)與靜態(tài)時空演化的技術(shù)方法創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃要更多融入時間元素，關(guān)注更多時間尺度，從空間規(guī)劃走向“時空間規(guī)劃”。未來國土空間規(guī)劃要在過程與結(jié)構(gòu)、隨機(jī)與混沌、偶然與必然、快變與慢變的分析方法中尋找剛性和彈性的技術(shù)解決方案。

可能與現(xiàn)實(shí)時空融合的技術(shù)方法創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃技術(shù)方法需要做好行為、規(guī)范和價值三方面的分析。行為分析方法主要面對現(xiàn)實(shí)世界，規(guī)范分析方法主要面對“可能世界”，而價值分析方法是聯(lián)系兩個世界的通道或者紐帶。

限制與自由互動發(fā)展的技術(shù)方法創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃技術(shù)方法創(chuàng)新的重要策略，是在遵循國土空間規(guī)劃總體限制的前提下，集成創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)分析、市場分析、資產(chǎn)分析和不確定性分析方法，尋找“限制”與“自由”互動發(fā)展的創(chuàng)新路徑。