自主遷徙居民聚集區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記的問題與對(duì)策分析

佘倫 吳天全

摘要：農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記主要涉及土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)以及不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的抵押權(quán)的登記，由于我國城鄉(xiāng)各方面的巨大差距，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記與城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)登記存在許多方面的差別。而自主遷徙居民聚集區(qū)由于歷史遺留問題，存在著人、地、戶的分離及社會(huì)管理與公共服務(wù)的缺位，導(dǎo)致此類地區(qū)的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作存在大量的復(fù)雜問題，因此在對(duì)自主遷徙居民聚集區(qū)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，必須考慮其特殊的歷史和現(xiàn)狀，實(shí)事求是，因地制宜地制定相關(guān)政策與工作方案，確保此類地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作順利進(jìn)行，保障農(nóng)民的利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn);統(tǒng)一登記制度;自主遷徙居民聚集區(qū)

1.引言

寧夏回族自治區(qū)位于我國西部地區(qū)，干旱與半干旱的自然環(huán)境，限制了自治區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為了促進(jìn)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)與“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)為實(shí)施國家“退耕還林”“退耕還草”的生態(tài)保護(hù)措施，自治區(qū)白20世紀(jì)80年代起陸續(xù)推進(jìn)了多次生態(tài)移民工程，而與此同時(shí)，一些農(nóng)民出于改善自身經(jīng)濟(jì)生活條件的目的，自發(fā)的向自然條件較優(yōu)越的地區(qū)遷徙，由此形成了許多自主遷徙居民聚集的自然村落，甚至吸引了大量的鄰省農(nóng)民遷徙至此定居。而這種自主遷徙居民區(qū)由于當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境下法律及政策的不健全，長期處于人、地、戶分離的狀態(tài)，在自治區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作中成為一個(gè)難點(diǎn)。本論文將從銀川市西夏區(qū)“西馬銀”自主遷徙居民聚集區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)際工作出發(fā)對(duì)該類型的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的特殊之處做一點(diǎn)討論。

2.基本概況

銀川市西夏區(qū)“西馬銀”地區(qū)內(nèi)均為國有土地，居民主要由寧夏區(qū)內(nèi)及區(qū)外自主遷移居民構(gòu)成，其移民歷史可追溯至20世紀(jì)90年代中期，其占用土地大多為原國營賀蘭山農(nóng)牧場土地，主要聚居在110國道以東、賀蘭山路以北的區(qū)域內(nèi)，其居民來源較多，歷史遺留問題復(fù)雜。為解決“西馬銀”自主遷徙居民聚集區(qū)由于長期人、地、戶分離，帶來了一系列社會(huì)管理和公共服務(wù)問題，2016年1月6日，中共寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)辦公廳、寧夏回族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于“西馬銀”整體移交銀川市管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》的通知，通知中明確提出要“厘清農(nóng)用地、住宅用地（住房）權(quán)屬關(guān)系”，“對(duì)農(nóng)用地、住宅用地（住房）進(jìn)行實(shí)測確認(rèn)”，為“西馬銀”地區(qū)自主遷徙居民住宅用地、住宅確權(quán)登記提供了政策依據(jù)。

3.“西馬銀”自主遷徙居民聚集區(qū)存在的問題

3.1地區(qū)人口來源復(fù)雜，社會(huì)管理與公共服務(wù)缺失

自20世紀(jì)年代初，由寧夏西吉縣的部分農(nóng)民自主遷徙至此自行開墾荒地定居，然后影響周邊的親屬近鄰向此搬遷，而后輻射影響到周邊山區(qū)縣市，如寧夏海原縣、彭陽縣、涇源縣等地，甚至大量臨近省份的農(nóng)民也遷徙至此定居，由此導(dǎo)致該地區(qū)人員看似聚居生活，實(shí)則內(nèi)部較為分散，區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)村的熟人社會(huì)，甚至有很多鄰居相互不認(rèn)識(shí)。

該地區(qū)的土地全部是由村民從原賀蘭山農(nóng)牧場（即現(xiàn)在的寧夏農(nóng)墾集團(tuán)）通過承包開發(fā)的方式獲得，而賀蘭山農(nóng)牧場并不具備完善的政府管理與服務(wù)職能，導(dǎo)致該地區(qū)的社會(huì)管理與公共服務(wù)嚴(yán)重缺失，基本處于村民自治的情況。自2l世紀(jì)初起，寧夏回族自治區(qū)人民政府多次嘗試將該地區(qū)納入銀川市城市建設(shè)整體規(guī)劃中，但皆因當(dāng)時(shí)相關(guān)法規(guī)、政策的不健全，特別是對(duì)于農(nóng)村土地的管理制度的不完備，導(dǎo)致歷史遺留問題較多。

3.2土地權(quán)屬獲取方式混亂

“西馬銀”地區(qū)的土地最初由初始遷徙的部分村民個(gè)人或者多人聯(lián)合承包原賀蘭山農(nóng)牧場的荒地白行開發(fā)而來，之后的村民則從該部分村民手中二次承包、三次承包，而且許多村民對(duì)自己建造的住房進(jìn)行了私下買賣，經(jīng)過二十幾年的發(fā)展，部分住宅幾經(jīng)轉(zhuǎn)手、多次買賣，這對(duì)權(quán)屬來源的調(diào)查造成了極大的困難。

3.3部分村民登記積極性不高

在調(diào)查工作開展以來，一年時(shí)間，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記率仍不足20%，特別是2017年4月份之后鮮有村民進(jìn)行調(diào)查登記，甚至存在部分村民不愿登記、拒絕指界的情況。而造成這種現(xiàn)象的原因，首先是村民對(duì)政策理解的不到位，其次在于村民無法直接體會(huì)到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記給他們帶來的利益，而最重要的原因是村民對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)概念不理解，在我們具體工作中，可以看到，大部分村民對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的認(rèn)識(shí)僅有一個(gè)為房屋辦個(gè)房產(chǎn)證的概念，即便前期做了大量宣傳工作，他們對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的法規(guī)、政策、確權(quán)范圍、確權(quán)對(duì)象、確權(quán)的方式方法及操作程序，以及不動(dòng)產(chǎn)登記的意義都不甚了解，這就導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記能辦的與村民需求的存在一定的矛盾。

3.4宗地界址不清晰，指界困難

由于該地區(qū)的村莊建設(shè)缺乏科學(xué)的整體規(guī)劃，而村民在承包土地建房時(shí)，使用的是簡單粗略的測量方法來確定自己的宅基地范圍，這就導(dǎo)致建房時(shí)出現(xiàn)了超占空地或者侵占鄰地的情況，而且許多村民在房屋建成之后轉(zhuǎn)手他人居住，致使現(xiàn)在權(quán)利人只知其宅基地的面積，卻不清楚宅基地四至范圍。除去界址不清晰的因素外，該地區(qū)現(xiàn)場指界工作中還經(jīng)常出現(xiàn)四鄰無法到現(xiàn)場指界的情況。并且大量村民因常年在外工作或者部分村民拒絕簽章確界，許多宗地界線暫時(shí)只能進(jìn)行單方面的指界，嚴(yán)重地影響了宗地調(diào)查的進(jìn)度。

3.5調(diào)查經(jīng)驗(yàn)缺失，沒有充分借鑒的先例

“西馬銀”地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記除了具有為將該地區(qū)整體納入西夏區(qū)管理而必須進(jìn)行的必要性之外，同時(shí)也是寧夏回族自治區(qū)全面開展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記特別是對(duì)自主遷徙居民聚集區(qū)納入地方政府管理的一個(gè)試點(diǎn)工作，相較于農(nóng)村兩權(quán)（宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)）增加了房屋所有權(quán)的調(diào)查，相較于城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)，農(nóng)村建設(shè)缺乏科學(xué)的長期規(guī)劃，村民超占宅基地、自建房屋的情況時(shí)有發(fā)生，特別是房產(chǎn)調(diào)查中，農(nóng)村住房沒有建設(shè)工程竣工驗(yàn)收，建筑結(jié)構(gòu)確定困難，調(diào)查對(duì)象仍不夠清晰，生產(chǎn)生活必需的附屬設(shè)施較多，登記辦證所需的資料沒有一個(gè)明確的適用于農(nóng)村的規(guī)定等等。對(duì)于各級(jí)政府、國土部門、作業(yè)單位來說，基本屬于一個(gè)全新的領(lǐng)域，工作只能在邊推進(jìn)邊發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中摸索前進(jìn)。

4.遷徙居民聚集區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作相關(guān)對(duì)策分析

4.1建立健全農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的針對(duì)性制度

農(nóng)村地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)相較于城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)既有其簡單的一面，又有復(fù)雜的一面。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)由于其獨(dú)門獨(dú)戶的特性，使其在測量過程相對(duì)簡化;而農(nóng)村宅基地可世代相傳的特性，以及農(nóng)村建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，農(nóng)民建房時(shí)超占面積及農(nóng)民對(duì)法規(guī)政策的不熟悉而私自買賣房屋等情況，致使農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬確定、界線確認(rèn)等工作較為困難，鄰里糾紛時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)階段所實(shí)施的不動(dòng)產(chǎn)登記制度、相關(guān)法規(guī).規(guī)范基本上是基于城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)登記的情況而制定的，對(duì)于農(nóng)村的特殊性并無特別說明，導(dǎo)致部分法規(guī)條文不適用于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記，甚至偏離了實(shí)際情況，而地方政府只是針對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的特定時(shí)期的某些情況出臺(tái)了相關(guān)政策，適用范圍不大。這就急需建設(shè)全面針對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的系統(tǒng)性法規(guī)制度，規(guī)范農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記建立穩(wěn)固的法律支撐。

4.2建立有效的管理模式，加強(qiáng)宣傳工作

根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的相關(guān)要求，建立政府統(tǒng)一部署，相關(guān)部門支持配合，作業(yè)單位承擔(dān)的工作模式。2016年初西夏區(qū)人民政府成立懷遠(yuǎn)路街道辦事處，將“西馬銀”地區(qū)的社會(huì)管理與公共服務(wù)納入懷遠(yuǎn)路街道的職責(zé)范圍內(nèi)，在“西馬銀”內(nèi)部又成立三個(gè)社區(qū)工作站，分派專人負(fù)責(zé)。調(diào)查工作開展之前，街道辦與作業(yè)單位共同向村民宣傳解讀《通知》精神、政府相關(guān)政策以及技術(shù)規(guī)范，并編寫《通知》內(nèi)容具體解讀的手冊(cè)發(fā)放到每一戶居民手中，確保村民正確理解相關(guān)文件精神，解除村民對(duì)調(diào)查的疑惑，使村民了解到不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證的積極意義，保障權(quán)利人的正當(dāng)合法權(quán)益。同時(shí)，作業(yè)單位制訂了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記的工作方案，對(duì)工作流程、作業(yè)方法、調(diào)查對(duì)象、資料準(zhǔn)備、調(diào)查條件、調(diào)查時(shí)間地點(diǎn)等具體事宜做出詳細(xì)的解答，并有懷遠(yuǎn)路街道辦事處制作宣傳欄，在“西馬銀”地區(qū)進(jìn)項(xiàng)長期宣傳，讓村民知道不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是什么、怎么做、村民自己應(yīng)該做哪些準(zhǔn)備以及農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度會(huì)給自身帶來什么樣的切實(shí)好處。

4.3在強(qiáng)調(diào)村民自治的情況下，強(qiáng)化政府依法管理和公共服務(wù)能力

在類似“西馬銀”地區(qū)自主遷徙居民聚集區(qū)，政府應(yīng)及時(shí)的進(jìn)行有效合法的管理，加大公共服務(wù)措施的投入，切實(shí)的為農(nóng)民做實(shí)事、做好事，創(chuàng)造良好的農(nóng)村人居環(huán)境，樹立政府的公信力。

4.4因地制宜地制定政府政策

在類似“西馬銀”自主遷徙居民聚集區(qū)的情況中，由于該地區(qū)所有土地均為國有土地，而本次調(diào)查確權(quán)工作主體農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于在國有土地上辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)行法規(guī)政策尚未明確，甚至與法律相違背，然而該地區(qū)農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求現(xiàn)實(shí)的擺在眼前，因此需因地制宜地制定相應(yīng)的政策，不拘泥于必須確權(quán)頒證的形式，在合法的前提下，對(duì)該地區(qū)的土地進(jìn)行有效地管理。

4.5加快推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的后續(xù)工作，使農(nóng)民能夠從不動(dòng)產(chǎn)登記中獲益

現(xiàn)階段，雖然國家制定了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的整體規(guī)劃，但各級(jí)地方政府對(duì)于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)仍沒有全面詳細(xì)長遠(yuǎn)的政策，農(nóng)民即使拿到不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書，仍無法有效地將其轉(zhuǎn)化為增產(chǎn)增收的工具，不動(dòng)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)、抵押等事宜仍在試行甚至研究的階段。加快推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦證的后續(xù)工作，盡快制定相關(guān)政策法規(guī)，使農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書具備城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書的同等效力，讓農(nóng)民享受到由不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記帶來的實(shí)打?qū)嵉暮锰?，將能極大的推動(dòng)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

4.6將調(diào)查工作細(xì)致化、透明化

根據(jù)該地區(qū)的人、地、戶現(xiàn)狀，對(duì)調(diào)查對(duì)象進(jìn)行分析，依據(jù)戶籍性質(zhì)對(duì)農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行分別調(diào)查，做到能登記必須進(jìn)行登記;因政策原因暫時(shí)不能登記的，做好調(diào)查建檔工作;完全不具備登記條件的，做好測量摸底工作。同時(shí)針對(duì)復(fù)雜的權(quán)屬來源，列出詳細(xì)的權(quán)源清單，對(duì)不同的權(quán)屬來源，做出相對(duì)應(yīng)的認(rèn)定措施。對(duì)調(diào)查工作的每一步都應(yīng)做到公正公開，同時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查相關(guān)政策及調(diào)查結(jié)果進(jìn)行公示，保障村民對(duì)調(diào)查工作的知悉權(quán)。

5.結(jié)論

“西馬銀”地區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，極大地改善了該地區(qū)原有的人、地、戶分離狀態(tài)，確保了居者有其屋，使得村民的生存權(quán)得到了有效的法律保護(hù)，促進(jìn)了政府部門對(duì)該地區(qū)的有效管理，間接地改善了村民長期得不到良好公共服務(wù)的狀態(tài)，也對(duì)寧夏境內(nèi)同等情況的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作與城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)登記有著極大的區(qū)別，與已完成的農(nóng)村兩權(quán)工作亦有不同，特別是在類似西夏區(qū)“西馬銀”地區(qū)的自主遷徙居民聚集區(qū)，或者其他沒有良好的社會(huì)管理及公共服務(wù)的農(nóng)村地區(qū)，由于歷史遺留問題較多，工作難度極大，在實(shí)際工作中，需具體問題具體分析，針對(duì)不同的情況制定特別的操作方案。只有以一切為保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害、切實(shí)促進(jìn)農(nóng)民增收農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，才能做好農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

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