銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律工作長效機制研究

國家外匯管理局云南省分局課題組

（國家外匯管理局云南省分局，云南 昆明 650000）

自律規(guī)則的存在是市場經(jīng)濟規(guī)則體系的一個明顯特征,其與法律規(guī)則一起共同構(gòu)成了市場經(jīng)濟的規(guī)則體系,是法治社會中不可缺少的一個重要組成部分。商業(yè)銀行自律機制，在世界范圍內(nèi)較為普遍，從國際上看，倫敦、紐約、東京、新加坡、歐元區(qū)等八大主要外匯市場都有比較成熟的外匯市場自律機制實踐.隨著我國外匯市場的快速發(fā)展和人民幣國際化程度的不斷提高，我國的外匯管理工作迫切需要與國際接軌，2016年6月“全國性外匯市場自律機制成立大會”在上海召開，2016年9月底，全國范圍內(nèi)搭建完成覆蓋36個省級外匯市場自律機制。如今，全國外匯市場自律機制已經(jīng)運行一年多的時間，自律機制的各項工作取得了可喜的成績，標志著我國外匯市場由過去的他律為主轉(zhuǎn)向了他律與自律并重，隨著外匯管理部門持續(xù)加大簡政放權(quán)的力度，外匯市場自律機制必將發(fā)揮更重要的作用，下一階段應如何推動形成長效機制，持續(xù)維護我國外匯市場的健康發(fā)展，就成為了一個亟待解決的問題。

一、我國銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律工作建設(shè)情況

近年來，隨著我國外匯管理體制改革進程不斷加快，特別是2005年以來，我國的外匯市場取得了較大的進步，2005年-2015年，我國外匯市場交易量年平均增長31.9%，2015年各類產(chǎn)品累計成交17.8億美元，較2004年增長17.5倍，其中衍生品交易量增長560倍，占交易總量的比重由2004年1.8%增長至2015年53.5%。2016年，全年共成交約124.2萬億元人民幣，同比增長44%。外匯市場建設(shè)各項工作取得長足發(fā)展。2016年6月我國銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制的建立，為進一步推動外匯市場健康發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，更為全球外匯市場自律規(guī)范貢獻了中國樣本。

（一）銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制發(fā)起成立

1.銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制成立時間及組織構(gòu)架。國家外匯管理局的指導和推動下，全國外匯市場自律機制于2016年6月24日成立，這是由中國銀行間外匯市場成員組成的市場自律和協(xié)調(diào)機制。

全國外匯市場自律機制組織構(gòu)架分為核心成員、基礎(chǔ)成員和觀察成員三個層級。其中核心成員是指中國銀行、中國工商銀行、中信銀行等14家在外匯市場上系統(tǒng)重要性程度高、市場影響力大、業(yè)務(wù)流程規(guī)范、內(nèi)控機制完善、綜合實力比較顯著的金融機構(gòu)；基礎(chǔ)成員是指柜臺結(jié)售匯業(yè)務(wù)或銀行間外匯市場交易達到一定標準、業(yè)務(wù)流程較為規(guī)范、內(nèi)控機制較為完善的全國性金融機構(gòu)；觀察成員是指除核心成員、基礎(chǔ)成員外的其他銀行間外匯市場會員。

2.銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制工作方法及模式。全國外匯市場自律機制下設(shè)三個工作組，分別是匯率工作組、銀行間市場交易規(guī)范工作組、外匯和跨境人民幣業(yè)務(wù)工作組。其中，匯率工作組由中國工商銀行牽頭，負責對人民幣匯率中間報價行為進行自律；銀行間市場交易規(guī)范工作組由中信銀行牽頭，負責對銀行間市場行為進行自律，制定銀行間市場交易行為準則和業(yè)務(wù)規(guī)范，并負責督促落實；外匯和跨境人民幣展業(yè)工作組由中國銀行牽頭，負責對銀行柜臺市場交易行為進行自律，制定銀行柜臺市場交易行為準則和業(yè)務(wù)規(guī)范，并負責督促落實。

全國外匯市場自律機制還在中國外匯市場交易中心設(shè)立了秘書處，負責自律機制的日常事務(wù)，執(zhí)行自律機制決議，并向自律機制報告相關(guān)工作情況。

全國外匯市場自律機制發(fā)布的相關(guān)“公約”是經(jīng)公約發(fā)起單位共同磋商和制定實施。目前，我國外匯市場自律機制和銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制由外匯局組織實施，覆蓋我國外匯批發(fā)市場和零售市場。獨立于2005年由我國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會組建發(fā)起的銀行業(yè)協(xié)會自律管理體系。

3.銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制工作目標及職責。我國的外匯業(yè)務(wù)自律機制承諾按照“展業(yè)三原則”（了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”和“三反”（反洗錢、反恐融資、反逃稅）等要求以及“真實性、合規(guī)性、審慎性”的層層遞進原則，不斷完善內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作流程，審慎開展外匯業(yè)務(wù)。主要以推動銀行自覺落實“展業(yè)三原則”和宏觀審慎政策導向為整體目標，外匯市場主體被賦予了更多的職能，更多側(cè)重于銀行在外匯業(yè)務(wù)中所承擔的責任，行業(yè)自律的色彩更為濃厚。

我國的外匯市場自律機制目前采取“1＋N”模式構(gòu)建，即以“公約”作為總綱，并制定一系列圍繞銀行外匯業(yè)務(wù)盡職審查的業(yè)務(wù)操作規(guī)范。并把加強職業(yè)操守教育和業(yè)務(wù)能力培訓，加強信息溝通共享和促進同業(yè)業(yè)務(wù)交流與合作，強化考核監(jiān)測評估和互相監(jiān)督公約執(zhí)行情況等列入工作職責。

（二）省級銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制順勢而立

2015年12月31日，江蘇省率先在省內(nèi)開展銀行外匯和跨境人民幣業(yè)務(wù)自律機制建設(shè)的試點，打響了省級外匯市場自律機制建設(shè)的第一槍。在全國外匯市場自律機制和各省當?shù)厝嗣胥y行及外匯局的指導下，各省級外匯市場自律機制紛紛成立，2016年9月底，已在全國范圍內(nèi)搭建完成36個省級外匯市場自律機制。目前，各省級外匯市場自律機制已搭建好基本架構(gòu)，通過了省級外匯市場自律機制工作指引或章程，理順了工作流程，并建立了有效的工作制度?？傮w看來，省級外匯市場自律機制覆蓋面廣、參與度高，在轄區(qū)具有廣泛影響力。

各省級外匯市場自律機制在成立過程積極發(fā)揮了主觀能動性，建立了各具特色的自律機制體系。例如江蘇省自律機制搭建的是牽頭行、秘書處和專業(yè)工作小組三級架構(gòu)。

云南省銀行外匯和跨境人民幣業(yè)務(wù)自律機制（以下簡稱云南省自律機制）在建立之初就不設(shè)置秘書處、不區(qū)分核心成員與基礎(chǔ)成員，而是通過推選了牽頭行和成立工作組來負責自律機制的日常運行。

根據(jù)云南省的實際情況，云南省自律機制在全國外匯市場自律機制核心成員云南分行的基礎(chǔ)上，新增了民營商業(yè)銀行代表民生銀行昆明分行和云南省地方性法人機構(gòu)代表富滇銀行作為工作組成員，進一步優(yōu)化了云南省自律機制組織構(gòu)架。

（三）地市級外匯市場銀行自律工作機制已在部分地區(qū)成立

根據(jù)全國外匯市場自律機制的工作部署，各省級外匯市場自律機制可以根據(jù)實際情況，自行確定是否需搭建地市級外匯市場自律機制。目前，我國外匯市場自律機制尚處于起步階段，地市級外匯市場自律機制建設(shè)工作建設(shè)還相對較少，尚未全面鋪開。

作為省級外匯市場自律機制建設(shè)的試點省份，江蘇省的地市級外匯市場自律機制建設(shè)也走在了前面。截止目前，江蘇省已先后有8個省轄市啟動了外匯自律機制建設(shè)工作。云南省外匯市場受自身特殊的地理位置影響，外匯業(yè)務(wù)錯綜復雜，也迫切需要建立地市級自律機制，對區(qū)域特色業(yè)務(wù)進行細化規(guī)范。目前，云南省紅河哈尼族彝族自治州已啟動了地市級外匯市場自律機制的建設(shè)工作。

二、銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律工作運行情況

（一）銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制有序運行并取得豐碩成果

全國外匯市場自律機制成立后，在各成員行和秘書處的共同努力下，自律工作不斷取得新成果。一是制定和發(fā)布了一系列規(guī)章制度?！锻鈪R市場自律機制工作指引》、《銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)公約》、《銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)原則》等一系列制度性文件，覆蓋外匯市場主要業(yè)務(wù)，構(gòu)成了外匯市場自律管理的基本框架；二是明確了秘書處的工作職責，理順了工作流程，建立了發(fā)文制度和工作簡報制度；三是建立了自律機制與監(jiān)管機構(gòu)、自律機制內(nèi)部成員單位之間的有效溝通聯(lián)系機制，并通過網(wǎng)頁和微信公眾號等方式開展對外宣傳，保障了外匯監(jiān)管要求的順利傳導和自律機制工作信息的及時共享；四是建立了外匯自律行為監(jiān)測評估機制，對成員行的自律行為進行監(jiān)督；五是初步建立了省級外匯市場自律機制的管理框架，并通過走訪多地省級外匯市場自律機制，廣泛開展調(diào)研研究，交流全國外匯市場自律機制的工作動向和各省級外匯市場自律機制的先進經(jīng)驗做法，為省級外匯市場自律機制管理積累了經(jīng)驗；六是制定了統(tǒng)一的培訓規(guī)劃，統(tǒng)籌編制教材、教案和題庫，引入第三方培訓機構(gòu)，豐富培訓資源，組織并指導核心成員和省級外匯市場自律機制開展分層培訓，切實推動了自律規(guī)范實施。通過上述這一系列的措施，保障了全國外匯市場自律機制的有序運行。

此外，以中國自律機制委員會身份積極參與國際交流。2017年5月，全球外匯委員會在倫敦成立，中國自律機制作為創(chuàng)始成員國加入全球外匯委員會，并積極參與全球外匯市場準則的制定、更新和推廣。這對于我國外匯管理與國際接軌，提升我國在國際市場中的影響力做出了巨大貢獻。同時，與國際社會的深入交流合作，也有利于我國外匯市場準則的完善和推動實施。

（二）各省級銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制運行精彩紛呈

根據(jù)全國外匯市場自律機制的統(tǒng)一部署，各省級外匯市場自律機制運行良好，初步實現(xiàn)了自律機制“全國一盤棋”的格局。具體來說，一是各省級外匯市場自律機制均完成了制度建設(shè)，并建立了完整的工作流程；二是建立了有效的宣傳機制，推動了自律理念的傳播；三是開展了成員自律培訓，提高了從業(yè)人員素質(zhì)；四是與全國外匯市場自律機制秘書處保持緊密聯(lián)系，保證了自律工作要求自上而下的順利傳導。

具體來看，全國32個省級外匯市場自律機制運行呈現(xiàn)出百花齊放，各具特色的恢弘場景。例如北京、天津、福建、重慶、寧夏、遼寧、山東、云南等各省級外匯市場自律機制均開展了銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)規(guī)范相關(guān)培訓，深圳自律機制開展了外匯知識競賽，北京自律機制成立了盡職審查操作規(guī)范小組、自律機制執(zhí)行情況監(jiān)測評估小組、政策解讀與分析小組、金融市場和產(chǎn)品小組，廣西自律機制發(fā)布了培訓機制和宣傳機制等等。

（三）地市級銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制運行初見成效

各地市級外匯市場自律機制建設(shè)進度不一，運行情況也各有不同。以云南省為例，云南省自律機制在轄內(nèi)的紅河哈尼族彝族自治州率先開展了地市級的外匯市場自律機制建設(shè)。紅河州地處云南省東南部，南部與越南接壤，經(jīng)濟總量和部分社會經(jīng)濟指標居全國30個少數(shù)民族自治州之首。由于特殊的位置和市場環(huán)境，紅河州貿(mào)易背景真實性審核難度也較大.邊境貿(mào)易但受越南盾兌人民幣匯率無統(tǒng)一報價等因素影響，部分越南進口商往往不通過銀行渠道支付貨款，銀行單據(jù)審核更無從談起。針對這些情況，紅河州多家商業(yè)銀行，開展了越南盾匯率自律報價工作，以規(guī)范和統(tǒng)一越南盾兌人民幣的報價，初步發(fā)揮了穩(wěn)定中越金融合作關(guān)系的作用。

三、銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律工作存在問題

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展，政府各部門不斷加快簡政放權(quán)的步伐，對某一行業(yè)的監(jiān)管管理權(quán)限正在政府和行業(yè)各組織機構(gòu)之間持續(xù)的進行著再分配，行業(yè)自律從根本上來講是政府把一部分監(jiān)管權(quán)限讓度給各行業(yè)組織自己。從世界范圍來看，這樣的安排日益廣泛?？梢哉f行業(yè)自律是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中的一個必經(jīng)階段，銀行外匯市場自律組織通過自我管理、自我服務(wù)、自我約束來參與外匯市場機制建設(shè)是一種與國際接軌的市場治理形式；可以預見，這一市場創(chuàng)新操作方式定會在我國的外匯管理體制改革進程中發(fā)揮更為重要的作用。目前我國的銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律工作已經(jīng)有了一個良好的開端，但畢竟還處于起步階段，仍然存在許多問題，突出表現(xiàn)在以下五個方面：

（一）自律機制職責構(gòu)架和法律規(guī)范方面尚存欠缺，影響自律機制獨立運作功能的發(fā)揮

一是自律機制建立初期并未從概念上明確對其定義，銀行具體操作出現(xiàn)理解不到位的問題。從國際經(jīng)驗來看，各國的行業(yè)自律組織通常從以下三方面開展行業(yè)自律：1.法律層面而言，以建立行業(yè)行為規(guī)范、及時修改過時的法律規(guī)定為主；2.經(jīng)濟層面而言，以提高服務(wù)質(zhì)量、促進產(chǎn)品創(chuàng)新、提升行業(yè)管理水平為主；3.政治層面而言，以追求更寬松的行業(yè)發(fā)展環(huán)境、減少政府對本行業(yè)的過分關(guān)注或請求政府的幫助為主。然而對照我國建立的銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制“公約”職責方面來看，主要定義為組織制定自律工作機制、組織履行《銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)原則》、在法律法規(guī)框架范圍內(nèi)編寫行業(yè)準則、業(yè)務(wù)規(guī)范等文件、定期不定期召開討論會議、評估成員執(zhí)行執(zhí)行自律公約情況、信息共享和關(guān)注外匯市場變化和風險狀況、建立糾紛處理機制等方面，對比我國的銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制建立，從最初概念的提出就未明確定義是否包括上述俠義和廣義兩個方面的內(nèi)容。實際操作上來看，相反對市場主體的自我約束更側(cè)重于執(zhí)行政府職能部門的法律規(guī)范方面，而在代表行業(yè)利益方面尚未有效發(fā)揮作用，因此自律機制成員單位并未準確把握自律機制建立的真實意義。

二是未明確銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制與中國銀行業(yè)協(xié)會的關(guān)系，具體實踐中機構(gòu)定位和費用來源出現(xiàn)困難。我國銀行業(yè)協(xié)會于1996年11月開始籌備，隨后由于國務(wù)院對全國的社團進行清理和整頓而被擱淺，一直到了2000年5月，經(jīng)過中國人民銀行批準，才正式成立了中國銀行業(yè)協(xié)會，其會員為各類全國性的商業(yè)銀行，并設(shè)各省級銀行業(yè)協(xié)會為其準會員。2004年10月，協(xié)會的主管部門由中國人民銀行變更為銀監(jiān)會，協(xié)會按照《銀行業(yè)協(xié)會工作指引》，嚴格履行“維權(quán)、服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)”的相關(guān)職能。相關(guān)官網(wǎng)對該機構(gòu)的定義是：其是經(jīng)過央行批準并在民政部門登記注冊的各商業(yè)銀行、政策性銀行自愿結(jié)成的非盈利性社會團體，是我國銀行業(yè)的自律組織。其會員要按照要求繳納會費。而對照銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制，在建立之初就未明確其與銀行業(yè)協(xié)會的關(guān)系，因此實際操作中商業(yè)銀行難以把握機構(gòu)定為，經(jīng)費來源也無法獲得保障，活動經(jīng)費均由各銀行小組成員共同攤派，從各銀行自身會議費中列支，出現(xiàn)一定的工作困難。

三是人員設(shè)置和組織構(gòu)架上難以保障自律機制獨立操作。中國銀行業(yè)協(xié)會最高權(quán)利機構(gòu)為會員大會，會員大會的執(zhí)行機構(gòu)為理事會，同時設(shè)立秘書處以及29個專業(yè)委員會、1個聯(lián)席會、包括農(nóng)村合作工作委員會、消費者保護委員會等。具有專業(yè)的管理團隊并獨立開展相關(guān)工作。對照全國銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制雖然設(shè)立了秘書處和三個工組組，但并未設(shè)置專業(yè)的機構(gòu)組織和配備相關(guān)的工作人員，各省級自律機制主要的工作都由當?shù)刂袊y行牽頭完成，其人員配備完全是兼職的形式開展各項工作，專業(yè)化操作水平和工作方法相對短缺，獨立開展相關(guān)工作更加無從談起。

四是未建立公開的行業(yè)自律政策宣傳網(wǎng)站和信息共享平臺。中國銀行業(yè)協(xié)會有相對獨立的機構(gòu)設(shè)置和公開的網(wǎng)站，對協(xié)會制定的相關(guān)自律政策可以公開向社會公布，也可以通過公開的網(wǎng)站宣傳自律機構(gòu)工作情況和自律文化建設(shè)等。對照銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制，到目前為止僅有一個以個人名義申請的公眾號對自律機制進行宣傳。

（二）自律機制運作功能與目標定位相距甚遠，影響自律機制長遠運作功能的拓展

一是定位與功能發(fā)揮與高度發(fā)達的市場經(jīng)濟國家尚存差距。我國的銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制主要以推動銀行自覺落實“展業(yè)三原則”和宏觀審慎政策導向為整體目標，“展業(yè)自律”被商業(yè)銀行視為重中之重，更多側(cè)重于銀行在外匯業(yè)務(wù)中所承擔的責任。由于我國的自律機制起步較晚，銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律完全屬于新生事物，加之其又是在人民銀行和外匯管理局的指導下成立的，商業(yè)銀行普遍認為行政色彩較為濃厚，錯誤理解為“監(jiān)管部門的代言人”，因此目前實際操作中各省級自律機制主要行使了監(jiān)管部門意圖的直接傳導功能，對于為各會員提供服務(wù)、加強會員單位之間的交流、以及協(xié)調(diào)本行業(yè)與行政部門之間的關(guān)系等方面的工作還較為欠缺,與人民銀行和外匯局自律機制建立的目標定位有一定差距。與發(fā)達國家經(jīng)濟體相比差距甚遠。

二是會員的吸收主要依靠行政手段，行業(yè)影響力相對欠缺。目前全國銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制平臺是由人民銀行和外匯局推動的，成員都是外匯市場參與主體，會員的吸收主要依靠行政指令，加之我國商業(yè)銀行在自律機制的建設(shè)及參與上尚缺乏一定的主動性，其次財務(wù)公司和證券公司等非銀行金融機構(gòu)也尚未申請加入，因此在參與主體的多元化和全行業(yè)影響力方面還顯得相對不足；

三是各銀行自律機制工作委員會委員都由各行一把手擔任，行業(yè)自律性相對欠缺。參照全國自律機制，云南省自律機制工作委員會，建立由27家外匯指定銀行組成的自律，委員會設(shè)立主任委員一名，副主任26名，主任委員由牽頭行行長擔任，副主任委員由其余26家外匯指定銀行行長擔任。相關(guān)自律工作都由各小組銀行業(yè)務(wù)業(yè)兼職承擔，行政代位管理的運作模式較為濃厚，自律性體現(xiàn)相對不足。

（三）商業(yè)銀行“自律”與“他律”界定存在模糊，直接影響自律機制市場主體服務(wù)功能的發(fā)揮

一是當“他律”成為習慣，要向“自律”轉(zhuǎn)變存在硬傷。長期以來，商業(yè)銀行習慣于被動執(zhí)行監(jiān)管部門的外匯管理要求，將有無違反監(jiān)管規(guī)定作為判斷外匯業(yè)務(wù)能不能辦的唯一標準，商業(yè)銀行在外匯市場中僅僅扮演著規(guī)則執(zhí)行者的角色。而隨著自律機制的建立，商業(yè)銀行不僅僅是外匯市場規(guī)則的執(zhí)行者，同時還要作為規(guī)則的制定者，承擔起制定行業(yè)規(guī)范，規(guī)范外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營環(huán)境，維護外匯市場穩(wěn)定發(fā)展的重要職責。而就目前來看，很多商業(yè)銀行并未完全適應“他律”向“自律”的這種角色巨大轉(zhuǎn)變，習慣被監(jiān)管的“他律”思想依然根深蒂固，“自律”的理念并未得到深入貫徹。

二是“自律”掌握不好就會成為“放任自流”。自律機制的成立的目的之一為了解決過分依賴于監(jiān)管處罰而出現(xiàn)的權(quán)力尋租和政策套利現(xiàn)象，而商業(yè)銀行既當規(guī)則的制定者又當規(guī)則執(zhí)行者，且商業(yè)銀行都有追逐利益的本能，這樣是否還能保證規(guī)則的制定不會有失偏頗，是否能保證制定的規(guī)則符合外匯市場發(fā)展的客觀要求，是否能保證不會出現(xiàn)新的權(quán)力濫用或規(guī)則套利的不正當現(xiàn)象等等?？傊?，讓長期生長“他律”的這片土壤上結(jié)出“自律”的果實，還需要更長時間的成長鍛煉和精心耕耘。

三“自律”和“他律”和諧發(fā)展的文化建設(shè)尚需時日。展業(yè)規(guī)范初期，部分商業(yè)銀行還只是停留在文件轉(zhuǎn)發(fā)或口號宣傳的階段，自律理念宣傳也僅僅流于形式，基層外匯從業(yè)人員對自律意識尚有欠缺，展業(yè)規(guī)范的執(zhí)行力度也參差不齊。從而導致各家銀行在辦理外匯業(yè)務(wù)中難免會出現(xiàn)偏差，有的銀行“嚴”有行的“松”，有的銀行“能做”有的銀行“不能做”，而嚴格遵守規(guī)則的銀行反而在競爭中處于不利地位，甚至可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象產(chǎn)生。同時，各家銀行各自為政，缺乏溝通的局面也給別有用心者有機可乘，推動“自律”和“他律”和諧發(fā)展的文化建設(shè)尚需時日。

四是以中國銀行各級省分行為牽頭行的省級自律機制運作模式，市場主體的培育受到限制。從世界發(fā)達經(jīng)濟體的運作模式看，自律機制市場化的發(fā)展過程中，多樣化的市場主體引導至關(guān)重要，而目前各省級自律機制的運作主要由中國銀行牽頭、各銀行單獨參與，這一運作模式必然將非銀行類金融機構(gòu)和證券公司等主體排除在自律機制之外，市場主體的培育和引導勢必也受到限制。

（四）糾紛處理制度相對缺位，影響自律機制市場化運作功能的充分發(fā)揮

一是法律框架相對欠缺；行業(yè)協(xié)會自治權(quán)應當包括規(guī)章制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)、非法律懲罰權(quán)、糾紛解決權(quán)以及起訴權(quán)，但由于我國的銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制建立初期沒有相配套的法律規(guī)范推出和適用，也未明確與銀行業(yè)協(xié)會的關(guān)系，因此從立法的角度而言，相關(guān)職能并未明確。

二是自律組織內(nèi)部機構(gòu)職能尚不完善；我國的銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律機制在機構(gòu)設(shè)立時，并未明確法律規(guī)范方面的組織框架，更未建立相應的律師服務(wù)團隊，法律援助方面的服務(wù)職能尚未確立?，F(xiàn)行的外匯市場自律機制的制度依據(jù)雖然擬寫了部分規(guī)定，如評估其成員執(zhí)行全國外匯市場自律機制及省級外匯市場自律機制文件情況，對成員不遵守或執(zhí)行不力的，酌情通報評估結(jié)果。對成員異?；蛏嫦舆`規(guī)行為，可以提請所在地外匯局審議或采取相關(guān)措施。但實際操作中自律機制成員監(jiān)測評估結(jié)果還未納入人民銀行的宏觀審慎評（MPA）體系。自律機制并無執(zhí)法權(quán)或行政處罰權(quán)，對不規(guī)范行為并沒有形成足夠的威懾力。

三是糾紛處理渠道建設(shè)尚未完整；從《銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)公約》上看，云南省自律機制接受全國自律機制指導，須執(zhí)行全國自律機制文件。云南省自律成員間執(zhí)行全國自律和云南省自律機制文件發(fā)生糾紛的，由云南省自律機制協(xié)調(diào)解處理。但比如自律機制的職能還包括在非法律意義上的懲罰權(quán)，我國的地方性自律機制未明確規(guī)定相關(guān)職能，而對于糾紛解決權(quán)和起訴權(quán)等方面的規(guī)定更是空白。

（五）各區(qū)域市場執(zhí)行力度發(fā)展不均衡，影響自律機制運作成效

目前已經(jīng)建立完成的只有全國外匯市場自律機制和各省級外匯市場自律機制，展業(yè)自律的理念傳輸也多限于各銀行總行或省級分行，地市級及以下分支機構(gòu)在自律機制建設(shè)中參與度較低，自律理念傳輸也尚不到位。許多具有區(qū)域特色的特殊性的外匯業(yè)務(wù)更是缺乏相應規(guī)范。例如，隨著云南省邊境地區(qū)貿(mào)易、投資、旅游業(yè)的迅速發(fā)展，人民幣以穩(wěn)定的幣值、良好的流通性深受越南、老撾、緬甸等與我國接壤的境外機構(gòu)和邊民的歡迎，多種境外機構(gòu)、境外邊民到境內(nèi)機構(gòu)開立人民幣銀行結(jié)算賬戶的局面。然而大多數(shù)出入我國的境外邊民無法提供護照，而是使用出入境通行證、境外邊民臨時居留證或外國居民身份證等證件出入境。而現(xiàn)行的展業(yè)規(guī)范并未對此類業(yè)務(wù)有過細化規(guī)定，商業(yè)銀行在對境外邊民進行身份核實時，無法保證證件的唯一性，也缺乏有效的真實性審核方式，展業(yè)原則的第一步“了解你的客戶”方面就存在較大困難。

四、國際經(jīng)驗與啟示

外匯市場自律機制在我國成立僅一年多的時間，而在國際上很多成熟資本市場均存在此類似的組織，全國外匯市場自律機制工作秘書處在其編發(fā)的2016年《全國外匯市場自律機制工作簡報第6期》——《國際主要外匯市場委員會職能綜述》中就以全球八大外匯委員會作為研究對象，對其在外匯市場上發(fā)揮的職能進行了探索?；诖?，我們在此基礎(chǔ)上對委員會的成員及構(gòu)架等做進一步的梳理。

（一）機構(gòu)名稱

全球較有影響力的八大外匯委員會分別是：

1.（美國）紐約外匯委員會，New York Foreign Exchange Committee,FXC。

2.（英國）倫敦外匯聯(lián)合常務(wù)委員會，London Foreign Exchange Joint Standing Committee,FXJSC。

3.歐央行外匯聯(lián)系小組，ECB’s Foreign Exchange Contact Group,FXCG。

4.（日本）東京外匯市場委員會，Tokyo Foreign Exchange Market Committee,TFEMC。

5.新加坡外匯委員會,Singapore Foreign Exchange Market Committee,SFEMC。

6.香港財資市場公會,Hong Kong Treasury Markets Association,TMA。

7.澳大利亞外匯委員會,Australian Foreign Exchange Committee,AFXC。

8.加拿大外匯委員會,Canadian Foreign Exchange Committee，CFEC。

從上述八個主要國家或地區(qū)外匯委員會（以下簡稱“八委會”）名稱來看，一半以上稱為“外匯委員會”或“外匯市場委員會”。我國全國自律機制英文名稱為“China Foreign Exchange Committee”，但中文名稱與“中國外匯委員會”有較大差異，其成立初衷與各國外匯委員會相近。

（二）機構(gòu)目標和職能

“八委會”的職能不盡相同，但其共同特征十分顯著：

1.目標明確。每個委員會在建立之初均提出了明確目標或擁有清晰的自我定位：如紐約外匯委員會（FXC）認為自身是一個引領(lǐng)全球外匯市場并提供指導的行業(yè)協(xié)會 [來自美國外匯委員會網(wǎng)站，“about us”，https://www.newyorkfed.org/fxc/about.html]，同樣香港財資公會 [來自香港財資公會網(wǎng)站，“公會簡介”，http://www.tma.org.hk/gb_about.aspx]和新加坡外匯委員會[來自新加坡外匯委員會網(wǎng)站，“about SFEMC”,http://www.sfemc.org/about.asp]有同樣有保持器外匯市場在國際市場上競爭力以及鞏固自身國際金融中心地位的目標。無論是目標較為寬泛的引領(lǐng)全球外匯市場還是較為具體的促進市場內(nèi)參與者（歐央行外匯聯(lián)絡(luò)組）的交流，外匯市場委員會均通過會議討論、制定行業(yè)準則、提升從業(yè)水平、進行市場研究等各方面努力，以達成其制定的目標。

2.召開討論會議?！鞍宋瘯本卸ㄆ诨虿欢ㄆ谡匍_討論會的制度，這是各外匯委員會的最重要工作方式和工作內(nèi)容。通過這些研討會議，成員之間將就會議主題或會議提出問題進行討論，以達到相互溝通，解決問題，或達成共識的目的。這類會議通常定期舉行，且有嚴格的出席會議要求，如東京外匯委員會規(guī)定，除非委員會特別要求，15位委員會成員應該準時到會 [東京外匯委員會網(wǎng)站，charter第 3 點，http://www.fxcomtky.com/koyo/index_e.html]。

3.制定行業(yè)規(guī)范和標準?！鞍宋瘯倍鄶?shù)均將提升外匯市場的管理水平以及提供好的市場經(jīng)驗作為主要工作目標。這一目標的推進很大程度上要求委員會制定相關(guān)規(guī)則和提供專業(yè)意見。為了推動最好的市場實踐和高標準的管理和專業(yè)化，同時促進外匯市場的公平性、流動性、和透明度，“八委會”聯(lián)合發(fā)布《全球序言：最好市場實踐準則和全球共享原則》[來自紐約外匯委員會網(wǎng)站，2015年3月30日發(fā)布《Global Preamble:Codes of Best Market Practice and Shared Global Principle》，https://www.newyorkfed.org/FXC/news/index.html]，香港、紐約、新加坡和東京均建有有各自的行為準則，澳大利亞外匯委員會和歐央行外匯聯(lián)絡(luò)組和一些其他區(qū)域委員會采用了金融市場協(xié)會（The Financial Market Association，ACI）制定的外匯市場全球準則（FX Global Code）。

4.促進溝通交流?！鞍宋瘯本鶎⒋罱贤ㄆ脚_作為其基本職能之一，一是加深外匯市場內(nèi)參與主體之間的溝通，二是增進市場主體與相關(guān)監(jiān)管部門之間的溝通，三是積極參與到國際相關(guān)委員會的溝通交流之中。

（三）機構(gòu)設(shè)置

根據(jù)其職能的不同，其機構(gòu)設(shè)置也有所差異。有的委員會直接是隸屬中央銀行或由監(jiān)管部門倡導，如紐約外匯委員會在其介紹中直接說明其為紐約儲備銀行發(fā)起的行業(yè)協(xié)會，歐央行外匯聯(lián)系組是其市場聯(lián)系組下屬的分組[來自歐洲中央銀行網(wǎng)站，https://www.ecb.europa.eu/paym/groups/fxcg/html/index.en.html]。新加坡外匯市場委員會的基本構(gòu)架為下設(shè)五個分會對其職能進行落實。具體如下圖 [引用于新加坡外匯市場委員會網(wǎng)站，“ORGANISATION STRUCTURE”,http://www.sfemc.org/abt_os.asp]：

圖1 新加坡外匯委員會機構(gòu)情況

機構(gòu)設(shè)置是與其職能緊密相連的，如日本委員會的基本職能有主要的五個方面，一是組織研討外匯市場問題，二是提供會員理解國際慣例，三是制定具有市場競爭力的操作規(guī)則，四是提升個人參與外匯市場的能力，五是加強與外部組織的溝通以獲得信息[來自東京外匯市場網(wǎng)站，“Charter”中第3點，http://www.fxcomtky.com/koyo/index_e.html]，為此其設(shè)立了指導委員會總管委員會事務(wù)，下設(shè)公共關(guān)系、教育、法律事務(wù)、市場研究、買方、BCP和電子商務(wù)[來自東京外匯市場委員會網(wǎng)站，“Document of Organization”,http://www.fxcomtky.com/document/index_e.html]分會，推動整個委員會完成既定目標。

（四）機構(gòu)成員

委員會成員形式也分為兩種，一種為以個人名義作為委員會成員的，如東京外匯市場委員會是以其個人名義加入委員會的，因此委員會成員不能讓別人帶其參加委員會會議[來自東京外匯市場委員會網(wǎng)站，“Charter”中第 6 點，http://www.fxcomtky.com/koyo/index_e.html]，非會員只能在受到委員會邀請之后才能參會，實際上這些個人仍然是代表所在機構(gòu)的立場表達意見的，包含美國、英國，歐央行均是采用類似做法；另一種直接是以機構(gòu)作為委員會成員的，如新加坡外匯委員會直接是以“花旗銀行”（CITIBANK）“聯(lián)合海外銀行”（UNITED OVERSEAS BANK）等作為委員會會員的，機構(gòu)相關(guān)人員代表機構(gòu)參加會議。[來自新加坡外匯委員會網(wǎng)站，“COMMITTEE MEMBERS”，http://www.sfemc.org/abt_mcm.asp]

（五）其他相關(guān)機構(gòu)

為了完善外匯委員會的職能以及提升其專業(yè)水平，外匯委員會常會設(shè)置一些其他機構(gòu)以作為職能的補充，如美國成立了金融市場律師組（Financial Markets Lawyers Group，F(xiàn)MLG）給予外匯市場和其他金融市場專業(yè)法律問題咨詢 [來自金融市場律師組網(wǎng)站，“About us”，https://www.newyorkfed.org/fmlg/index.html]；歐央行市場聯(lián)系組中除了外匯聯(lián)系組之外，還有股票市場聯(lián)系組（Bond Market Contact Group,BMCG），貨幣市場聯(lián)系組（Money Market Contact Group，MMCG），歐央行運營管理組（ECB Operations Managers Group,ECB OMG）和歐元支付策略聯(lián)系組（Contact Group on Euro Payments Strategy）[來自歐央行網(wǎng)站，“Matket contact groups”,https://www.ecb.europa.eu/paym/groups/html/index.en.html]。

（六）信息公開和公布

信息的公開和公布是一個組織的宣傳渠道，也是其影響力傳導的重要途徑。“八委會”均已建立了較為系統(tǒng)、完善、更新較快的專業(yè)網(wǎng)站，對其委員會的目標、工作形式、職責、會議紀要、委員會成員、研究成果等內(nèi)容進行公布，其他機構(gòu)或個人可以通過互聯(lián)網(wǎng)輕松查閱到相關(guān)信息，我國現(xiàn)在尚未建立相關(guān)網(wǎng)站，僅有一個以個人名義申請的公眾號對自律機制進行宣傳。

（七）啟示

通過上述資料收集和整理，可以從國際外匯委員會中得到以三點啟示：一是目標明確職能完善。各外匯委員會設(shè)立之初均有較為明確的定位，并根據(jù)此定位明確職能，以此為導向開展工作。二是統(tǒng)一規(guī)范接軌國際。各外匯委員會均重視與國際準則和國際市場的接軌，即使是自身制定的行為準則也很大程度上參考國際通行做法。三是加強溝通強化宣傳。在最新的外匯市場聯(lián)合申明中，中國自律機制也積極參與 [來自加拿大外匯委員會網(wǎng)站：“Joint Statenment on the Publication of the FX Global Code:May 2017”,http://www.sfemc.org/pdf/FINAL_For_publication_Joint_FXC_Statement.pdf]，但是在自身影響力以及對國際市場的領(lǐng)導力方面仍未發(fā)揮重要作用，完善自身網(wǎng)站建設(shè)，積極參與國際各外匯委員會的溝通交流，是學習經(jīng)驗和擴大影響力的有效手段。

五、建立銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律工作長效機制意見建議

黨的十九大提出，當前我們已經(jīng)進入中國特色社會主義新時代，只有堅持改革開放才能發(fā)展中國、發(fā)展社會主義、發(fā)展馬克思主義。必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。這些新戰(zhàn)略、新思想、新論理的提出，為構(gòu)建我國外匯市場自律工作長效機制明確了方向，指明了道路。

未來，人民銀行和外匯管理部門將堅持市場化的改革方向，更多發(fā)揮市場在匯率形成中的決定性作用。毋庸置疑，這其中必然存在著一個“放”與“管”的問題?！胺拧币馕吨x予外匯市場參與者更多權(quán)利，“管”意味著要在防止惡性競爭、防止操縱匯率等系統(tǒng)性風險的發(fā)生。因此如何平衡好“放”和“管”的關(guān)系，積極推動“他律”和“自律”形成合力非常重要。

（一）建立自律機制市場發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確市場引導方向

自律機制長效運行的重點在于明確發(fā)展目前，激活內(nèi)生動力，完善激勵約束機制，調(diào)動外匯市場主體自主發(fā)揮自律機制作用。建議采用三步走的方式建立發(fā)展規(guī)劃：

第一步：用1-2年的時間，開展自律機制市場初的實踐和探索，銀行業(yè)協(xié)會和外匯市場自律機制分別運行，初步建立和完善不同體系的市場規(guī)范。

第二步：用2-3年的時間，開展新時期中國特色社會主義市場自律機制的建立和完善，統(tǒng)一由中國人民銀行牽頭，組織開展銀行業(yè)協(xié)會和外匯市場自律機制合并運行，大力培育多元化的市場主體，引導自律文化逐步成長和成熟，深入推進和補充完善市場規(guī)范。

第三步：用3-5年的時間，推動新時期中國特色社會主義市場自律機制的功能拓展和職能延伸，組織開展市場機制縱深創(chuàng)新和發(fā)展，建立健全高度市場化的運行機制，引導形成自主參與度較高的自律文化，大力提升和全面完善市場規(guī)范。

（二）建立健全自律機制法律規(guī)范，明確市場運行路徑

一是以《中國人民銀行法》為基礎(chǔ)，抓住防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定的職能定位，研究推出一系列金融領(lǐng)域自律行業(yè)發(fā)展規(guī)范，建立和完善金融領(lǐng)域自律行業(yè)法律框架，填補法律空白。二是明確金融領(lǐng)域自律行業(yè)獨立操作的法律地位和職能定位。三梳理銀行業(yè)自律機制和外匯市場自律機制的關(guān)系，明確外匯市場委員會的機構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部構(gòu)架。四強化市場化的運作模式和操作方法，解決經(jīng)費開支和網(wǎng)站設(shè)置的問題，規(guī)范自律文化傳導平臺建設(shè)，建立健全自律機制培訓和宣傳服務(wù)的規(guī)范管理標準。

（三）完善自律機制市場主體引導機制，強化服務(wù)功能

一是強化市場主體自愿入會的引導機制，釋放市場自主自律方面的功能。自主自律是所有自律機制的最終目標，并逐步實現(xiàn)市場主體理解自律機制和運用自律機制維護自身權(quán)利。二是處理好自律機制與政府監(jiān)管部門的關(guān)系。通過自律機制創(chuàng)新和完善市場運行規(guī)范，逐步推動實現(xiàn)填補法律空缺的目標。三是處理好自律機制內(nèi)部成員的關(guān)系。牽頭行和各工作小組的職能和權(quán)限等方面的劃分，還需要各成員單位進一步細化，出現(xiàn)爭議應采取那種方式來協(xié)調(diào)和解決等，需要進一步明確相關(guān)規(guī)范。四處理好自律機制與社會公眾的關(guān)系。要利用各種手段和渠道，發(fā)揮自律機制的平臺作用，服務(wù)于社會公眾，大力倡導自律文化建設(shè)。最終形成社會公眾人人懂自律、人人講自律的良好自律文化氛圍。

（四）引入自律機制糾紛處理機制，拓展市場化發(fā)展空間

一是建立和完善糾紛處理運作機制。我國的自律機制建設(shè)可借鑒新加坡、香港財資公會（TMA）、東京外匯市場委員會（TFEMC）、ACI金融市場協(xié)會等自律機制的做法，在我國建立和完善的糾紛處理機制，規(guī)范糾紛的投訴處理和爭議處理機制，并設(shè)置專門處理機構(gòu)，細化處理流程等。二是各級自律機制可以在內(nèi)部設(shè)立委員會或工作組等糾紛處理的常設(shè)機構(gòu)，負責受理成員間的投訴。針對成員間的爭議事項，也可由監(jiān)管機構(gòu)、成員單位及第三方的相關(guān)專業(yè)人士組成專家團隊進行調(diào)解、裁決。三是建立和啟動調(diào)節(jié)管理機制。建立機制保障糾紛處理結(jié)果的順利執(zhí)行，比如，對于交易爭議類糾紛，可將專家評議意見反饋糾紛雙方，待其接受后形成調(diào)解協(xié)議對雙方產(chǎn)生約束力；對于投訴類糾紛和違反自律規(guī)范的共性問題，可將評議意見提交自律機制，由其自行采取自律處罰等措施或提交監(jiān)管機構(gòu)處理等。四是明確建立和完善“針對各單位的懲罰”和“針對銀行業(yè)從業(yè)人員懲罰”兩方面的內(nèi)容，明確和告知法律意義上的起訴權(quán)操作義務(wù)等。

（五）補充和完善自律機制地區(qū)差異規(guī)范，推動市場全覆蓋

一是激活內(nèi)生動力，豐富自律機制激勵約束制度。人民銀行宏觀審慎評估（MPA）考核，統(tǒng)一向社會公布自律機制執(zhí)行優(yōu)秀單位名單，進一步完善和細化自律機制監(jiān)測評估制度。二是積極推動地市級以下外匯市場自律機制建設(shè)，確保外匯市場自律機制的全覆蓋。三是補充區(qū)域特色規(guī)范，填補市場空白。

維護外匯市場的長期穩(wěn)定。四是強化自律理念的傳導，加大自律機制宣傳力度。自上而下將自律理念傳導到銀行基層，充分激發(fā)基層人員的主觀能動性，營造“人人講自律”的良好氛圍；加大自律機制的對外宣傳力度，向社會傳遞外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律的理念，實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)、企業(yè)客戶、個人客戶等所有外匯市場參與者共同參與，讓自律理念真正地生根發(fā)芽，茁壯成長，推動自律機制建設(shè)的長效發(fā)展。