保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出問題的思考

王映輝

（甘肅省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第一地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院，甘肅 天水 741020）

十九大報告中提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。要遵循綠水青山是金山銀山的的理念，堅持節(jié)約環(huán)保的基本國策，對待生態(tài)環(huán)境要像對待生命一樣，實踐與統(tǒng)籌礦山周圍的生態(tài)系統(tǒng)，并進(jìn)行科學(xué)治理，形成良好的綠色發(fā)展方向，鑒定走產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線，保持良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美好中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！?017年12月8日甘肅省人民政府辦公廳發(fā)布《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》該自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法為全國第一個保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出辦法。在該辦法中實施了注銷式退出、扣除式退出及補償式退出[1]。該退出辦法積極響應(yīng)了十九大提出的“綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”[2]。

1 自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二條規(guī)定中對自然保護(hù)區(qū)的解釋為“是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域?！蓖瑫r規(guī)定“核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動。將實驗區(qū)設(shè)置在緩沖區(qū)外圍，并進(jìn)行合理劃分，在實驗區(qū)內(nèi)可進(jìn)行科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、馴化、旅游以及繁殖珍稀瀕危野生動植物等活動?！钡敲魑囊?guī)定，禁止在自然保護(hù)內(nèi)進(jìn)行放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、砍伐、燒荒、開礦、采石以及挖沙等活動；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外[3]。

2 自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

自1872年美國建立了第一個國家公園（黃石公園），目前全球各級自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量及面積日益增大，全球保護(hù)區(qū)面積仍在增長，目前已占大約12.5%的陸地面積與3%的海洋面積.這一成績離聯(lián)合國為2020年預(yù)定的目標(biāo)（分別是17%的陸地面積與10%的海洋面積）并不遙遠(yuǎn)。

我國自然保護(hù)區(qū)主要是在生態(tài)保護(hù)和生物多樣性保護(hù)等方面發(fā)揮著重要作用。目前我國對保護(hù)區(qū)的功能區(qū)也進(jìn)行了細(xì)化，設(shè)置自然保護(hù)區(qū)不僅可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游、生態(tài)建設(shè)提供有力保障。

自1956年我國建立云南西雙版納自然保護(hù)區(qū)以來，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護(hù)區(qū)體系。截至2017年底，保護(hù)區(qū)領(lǐng)域概況如下。

我國（不含香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)）共建立自然保護(hù)區(qū)2750個，分為不同級別、各種類型，其中包含國家級景區(qū)463個，總面積可達(dá)147萬平方公里的自然保護(hù)區(qū)，約占全國陸地面積的14.84%。在全國有超過90%的自然生態(tài)系統(tǒng)都是具有一定代表行的自然保護(hù)區(qū)，國家重點保護(hù)野生動物以及重要自然遺產(chǎn)89%在自然保護(hù)區(qū)得到保護(hù)，部分珍稀瀕危野生動物種群逐步恢復(fù)。全國有35萬人在自然保護(hù)區(qū)工作。一級自然保護(hù)區(qū)建立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，大部分建立了管理和保護(hù)站等基礎(chǔ)設(shè)施。自然保護(hù)區(qū)分為國家自然保護(hù)區(qū)和地方自然保護(hù)區(qū)。

3 自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出原則

（1）實地調(diào)查的原則。在水源涵養(yǎng)、水土保持、生物種群的保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)等方面起著重要的因素。礦產(chǎn)資源是國家工業(yè)發(fā)展的“糧食”，發(fā)展工業(yè)建設(shè)美麗中國同樣也離不開礦產(chǎn)資源，對礦產(chǎn)資源的保護(hù)及合理開發(fā)事關(guān)國家的資源安全和戰(zhàn)略安全，也是國家發(fā)展的保障。當(dāng)面臨保護(hù)區(qū)與礦業(yè)權(quán)重疊時，首先要認(rèn)真調(diào)查自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀、重疊區(qū)域面積、保護(hù)區(qū)類型，由于以往在保護(hù)區(qū)劃定時特別是部分省、市為了“政績”，為了爭取“補助”不顧實際情況，盲目擴(kuò)大保護(hù)區(qū)范圍，而實際上經(jīng)過多年變化，已經(jīng)不具有保護(hù)價值或保護(hù)物種不適宜于生存的，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的論證，及時調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍。對重要礦產(chǎn)地于保護(hù)區(qū)重疊的應(yīng)評估和論證保護(hù)價值與礦產(chǎn)資源價值關(guān)系，對于在保護(hù)區(qū)內(nèi)但發(fā)現(xiàn)有國家急需戰(zhàn)略礦產(chǎn)，首先應(yīng)進(jìn)行地質(zhì)勘查找礦工作，摸清資源家底，當(dāng)國家在面臨危機時應(yīng)有自己后備可開發(fā)的資源基地。對保護(hù)區(qū)范圍不清的，應(yīng)進(jìn)行實地勘察確定保護(hù)區(qū)范圍坐標(biāo)，詳細(xì)劃分保護(hù)功能區(qū)。

（2）依法退出的原則。法治思維要求行政機關(guān)必須依法辦事，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。中共中央、國務(wù)院明確到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。目前關(guān)于保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出面臨著法律規(guī)則的問題?！段餀?quán)法》規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護(hù)?！缎姓S可法》規(guī)定：為了公共利益的需要，行政機關(guān)依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可時，給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定，未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的主管部門同意，不得在國家規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景名勝區(qū)、不可移動的歷史文物和國家保護(hù)的歷史名勝開采礦產(chǎn)資源。礦業(yè)權(quán)的審批、發(fā)證均在國務(wù)院授權(quán)的相關(guān)主管部門下進(jìn)行審批及發(fā)證。應(yīng)屬行政許可授權(quán)可以進(jìn)行勘查活動的。

4 保護(hù)區(qū)退出方式

（1）收購儲備式退出。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，對已查明國家戰(zhàn)略性資源量的礦業(yè)權(quán)，國家應(yīng)進(jìn)行按照市場收益進(jìn)行收購，建立國家自然保護(hù)區(qū)礦產(chǎn)資源儲備庫，在礦產(chǎn)資源國際市場發(fā)生急劇變化，國家利益受到重大威脅時，須從戰(zhàn)略高度出發(fā)為礦業(yè)權(quán)設(shè)置讓步。這樣既保證了投資人的合法權(quán)益，也保障了國家資源安全的需求。

（2）扣除式退出。對礦業(yè)權(quán)部分范圍與保護(hù)區(qū)重疊的，在礦業(yè)權(quán)人同意的前提下進(jìn)行扣除式退出。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條第五款“原批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府認(rèn)為必要時，可以在自然保護(hù)區(qū)的外圍劃定一定面積的外圍保護(hù)地帶”的規(guī)定。

（3）注銷式退出。對不符合礦業(yè)權(quán)延續(xù)條件的，應(yīng)按照《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行礦業(yè)權(quán)注銷。

（4）補償式退出。補償式退出可以分現(xiàn)金補償、置換補償、產(chǎn)業(yè)補償。①現(xiàn)金補償。對在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，已查明不屬于國家戰(zhàn)略性資源量的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)優(yōu)選考慮現(xiàn)金補償式退出。礦業(yè)權(quán)的審批屬行政許可，通過行政許可頒發(fā)了“勘查許可證”，行政許可主要的原則是“信賴保護(hù)原則”行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可決定是基于法律、法規(guī)規(guī)定和修改或廢除,或行政許可是基于重大變化的客觀條件,行政機關(guān)公共利益的需要,可以改變或依照法律規(guī)定,但應(yīng)當(dāng)對公民、法人或其他組織的財產(chǎn)損害賠償應(yīng)依法。②置換補償。對部分地方財政緊張的省、市，可以考慮利用地方財政出資已經(jīng)完成“預(yù)查”“普查”等工作的探礦權(quán)進(jìn)行相互置換，通過置換補償，對保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)置換。在保障投資人的合法權(quán)益的情況下，又對地方下一步資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)起到帶動作用。③產(chǎn)業(yè)補償。鼓勵礦業(yè)權(quán)人在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行其他產(chǎn)業(yè)的投資，同時給予政策優(yōu)惠、納稅優(yōu)惠，通過納稅優(yōu)惠補差保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出損失。

5 討論

啟動保護(hù)區(qū)專項資源綜合調(diào)查評價工作，目前我國14.82%國土面積位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，由于礦產(chǎn)資源調(diào)查周期較長，應(yīng)開展保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源調(diào)查工作，對保護(hù)區(qū)生物種群、植物種群、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)遺跡、生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行多學(xué)科綜合調(diào)查，通過調(diào)查有利于摸清保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及資源家底，同時為國家戰(zhàn)略做好資源儲備。加快制定和實施自然保護(hù)區(qū)法等相關(guān)法律。在法律制定上建議充分考慮自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)人退出補償機制。使自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)人補償時退出有法可依。

盡快開展自然保護(hù)區(qū)實地調(diào)查，對破壞特別嚴(yán)重、失去保護(hù)價值的自然保護(hù)區(qū)，可按照程序通過論證后進(jìn)行調(diào)整或撤銷。同時建議對各級、各類保護(hù)區(qū)由一個部門進(jìn)行主管，避免目前各類保護(hù)區(qū)多頭管理，部分重疊等現(xiàn)象。

簡化保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出程序，對礦業(yè)權(quán)人不主動推出的應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政許可法》中“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政”的規(guī)定，由主管部門先行撤回原行政許可登記，然后直接辦理許可證的注銷手續(xù)。