關(guān)于《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》修改的若干建議

周舫震 朱羿嶧

（中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心，上海 200082）

我國(guó)是石油運(yùn)輸大國(guó),也面臨著嚴(yán)重的油污威脅。近二十年來,我國(guó)發(fā)生了多起重大船舶油污事故。如2002年發(fā)生的“塔斯曼海”輪溢油事故,溢油量超過200多噸,當(dāng)?shù)厮a(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)遭受了重大損失；2014年發(fā)生的“安娜”輪油污事故,超過300人向法院提起了索賠請(qǐng)求,索賠金額近億元。與船舶油污事故造成的巨大損失相比,船舶油污受害人卻因?yàn)榉N種原因,無法從肇事船東處獲得足額賠償。

為保障船舶油污受害人的合法權(quán)益,我國(guó)于1999年公布了《海洋環(huán)境保護(hù)法》①,確立了我國(guó)實(shí)行船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)制度和船舶油污損害賠償基金制度,并先后頒布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》）和《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）,規(guī)范基金的征收和使用工作。

據(jù)筆者所在的中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心（簡(jiǎn)稱“理賠事務(wù)中心”）統(tǒng)計(jì),截至2018年7月1日,中國(guó)船舶油污損害賠償基金（簡(jiǎn)稱“基金”）已經(jīng)成功理賠了9起案件,支付的賠償款項(xiàng)總計(jì)2 658余萬(wàn)元,共有16家單位從中受益?；饘?duì)船舶油污受害人的補(bǔ)充賠償作用效果顯著。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,一方面,舉國(guó)上下日益重視環(huán)境保護(hù),希望基金擴(kuò)大使用范圍,發(fā)揮更大作用的呼聲越來越高；另一方面,基金理賠實(shí)踐也暴露出理賠制度的不妥之處。尤其是2018年年初發(fā)生的“桑吉”輪重大船舶油污事故,凸顯了現(xiàn)行《辦法》中賠償限額較低、賠償范圍有限等問題。

本文試結(jié)合基金油污理賠工作實(shí)踐,分析《辦法》現(xiàn)行制度存在的問題,并在學(xué)習(xí)借鑒司法經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際做法的基礎(chǔ)上,就完善現(xiàn)有制度提出一些建議。

一、《辦法》現(xiàn)行制度存在的問題

結(jié)合理賠實(shí)踐及船舶油污損害賠償領(lǐng)域相關(guān)人士的意見,筆者認(rèn)為基金要發(fā)揮更大作用,須著力解決以下幾個(gè)問題：

（一）基金對(duì)單起事故賠償責(zé)任限額較低

《辦法》第十八條規(guī)定了“船舶油污損害賠償基金對(duì)任一船舶油污事故的賠償或者補(bǔ)償金額不超過3 000萬(wàn)元人民幣”。前述賠償限額是根據(jù)1973—2009年期間我國(guó)發(fā)生的船舶油污損害賠償情況,參照國(guó)際油污基金與船東承擔(dān)油污損害賠償比例計(jì)算得出,比較符合當(dāng)時(shí)的船舶油污損害賠償情況。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,海上石油運(yùn)輸現(xiàn)狀也發(fā)生了巨大變化,我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度與規(guī)模已與當(dāng)年不可同日而語(yǔ)。我國(guó)管轄海域發(fā)生的單一船舶油污事故造成的損失金額有著明顯增加的趨勢(shì)。

近年來發(fā)生的“地中海伊倫娜”輪、“密斯姆”輪、“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪船舶油污事故的油污受害人索賠金額總計(jì)均超過了億元。尤其是2018年1月6日,巴拿馬籍油船“桑吉”輪與中國(guó)香港籍貨船“長(zhǎng)峰水晶”輪在長(zhǎng)江口以東約160海里處碰撞,導(dǎo)致“桑吉”輪起火,船載約11.14萬(wàn)噸凝析油泄漏并發(fā)生燃爆,造成附近海域大面積污染,海洋生態(tài)資源和漁業(yè)資源遭受重大損失,事故應(yīng)急處置費(fèi)用巨大。據(jù)筆者了解,該污染事故的各相關(guān)方向上海海事法院申請(qǐng)債權(quán)登記的債權(quán)總額已經(jīng)超過了19億元人民幣?；鸬墓嫘再|(zhì)決定了其應(yīng)在“桑吉”輪事故中積極發(fā)揮補(bǔ)償作用?！掇k法》規(guī)定的3 000萬(wàn)賠償限額顯然是杯水車薪,難以充分發(fā)揮保護(hù)海洋環(huán)境、補(bǔ)償油污受害方的作用。

（二）基金賠付范圍較窄

以基金理賠過的“山宏12”輪案為例。2012年12月30日,內(nèi)河油船“山宏12”輪載運(yùn)約400噸廢油從江蘇太倉(cāng)開往江都途中,船舶在長(zhǎng)江常熟段水域沉沒。事故導(dǎo)致廢油溢出并擴(kuò)散飄移至上海水域,并在崇明島南岸西段登陸,造成崇明南岸長(zhǎng)江水域沿線20余公里寬80米的江面、灘涂遭受嚴(yán)重污染,受污染灘涂面積合計(jì)約2 500畝。崇明多個(gè)水閘至河口出現(xiàn)大面積污染,港內(nèi)碼頭、船舶船體、護(hù)坡、河床、水閘閘門亦被油污侵蝕。

事故發(fā)生后,上海晨揚(yáng)公司根據(jù)應(yīng)急處置單位的指令赴現(xiàn)場(chǎng)開展應(yīng)急處置。應(yīng)急處置結(jié)束后,由于事故責(zé)任人一直未支付相關(guān)應(yīng)急處置費(fèi)用,晨揚(yáng)公司向法院提起訴訟。法院判決認(rèn)可晨揚(yáng)公司產(chǎn)生的應(yīng)急處置費(fèi)用約450余萬(wàn)元。因法院認(rèn)定未發(fā)現(xiàn)肇事船舶“山宏12”輪船東有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),晨揚(yáng)公司隨后向基金提起索賠申請(qǐng)。最終,經(jīng)調(diào)查核實(shí),基金向晨揚(yáng)公司支付了理賠款120萬(wàn)余元。基金理賠金額和法院判決金額有較大差距的原因是兩者在兩個(gè)方面賠償范圍不一致：

一是根據(jù)《辦法》第十七條的規(guī)定②,基金只賠償和船舶油污事故有直接因果關(guān)系的直接經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于索賠人通?？梢韵虼八腥思捌溆臀垭U(xiǎn)保險(xiǎn)人主張的與本起船舶油污事故相關(guān)的收入損失等間接經(jīng)濟(jì)損失,訴訟費(fèi)用、稅收等費(fèi)用,油污基金均不予賠付。

二根據(jù)《辦法》及《實(shí)施細(xì)則》第十二條規(guī)定,基金賠付的污染地理范圍為“中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。其中,內(nèi)水為我國(guó)領(lǐng)?；€向內(nèi)陸一側(cè)的所有海域,包括沿海港口水域”。從上述規(guī)定可以看出,基金僅賠償我國(guó)海域遭受的船舶油污損害,我國(guó)內(nèi)河水域遭受的船舶油污損害不屬于基金賠償范圍。因此,基金在對(duì)“山宏12”輪案進(jìn)行理賠時(shí),把內(nèi)河水域遭受的油污損害費(fèi)用予以了剔除。而法院判決的船東賠償金額亦包含內(nèi)河水域的污染損害。

（三）油污基金先行賠付制度不完善

基金自正式運(yùn)作以來,已理賠的9起案件中有6起為無主船舶油污事故?；鹨呀?jīng)對(duì)此類暫時(shí)無法找到肇事船舶的油污受害人先行賠付了損失。但對(duì)于肇事方明確的船舶油污事故,根據(jù)《辦法》現(xiàn)行規(guī)定,船舶油污受害人目前都要經(jīng)歷“發(fā)生船舶油污損害—油污受害方起訴肇事船東（含保險(xiǎn)人）—法院判決且肇事船東已盡賠償責(zé)任或?qū)嶋H沒有賠付能力—受害方向基金索賠不足部分—基金理賠—基金賠付”等環(huán)節(jié)。整個(gè)賠付過程從立案、開庭到法院做出判決,往往需要數(shù)年時(shí)間,而且在法院判決后,按照現(xiàn)行規(guī)定,基金最終做出賠付還需要經(jīng)過一定時(shí)間的理賠周期。

前述提及的近年發(fā)生的“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪、“桑吉”輪等重大船舶油污事故的索賠都是持久戰(zhàn),船舶油污受害人在索賠初期不但經(jīng)濟(jì)受損,還須為啟動(dòng)法律程序另外支付一定的訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用,而且可能會(huì)面臨還未等肇事船東和油污基金處獲得賠償,就已經(jīng)破產(chǎn)、倒閉等尷尬局面。

（四）基金賠付代位求償權(quán)不明確

《辦法》第二十六條第一款規(guī)定：“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)在賠償或者補(bǔ)償范圍內(nèi),可以代位行使接受賠償或補(bǔ)償?shù)膯挝弧€(gè)人向相關(guān)污染損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利?！睆纳鲜鲆?guī)定可知,《辦法》賦予了基金管委會(huì)代位求償?shù)臋?quán)利。

以上述“山宏12”輪案為例。理賠事務(wù)中心獲悉,“山宏12” 輪的登記所有人可能有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行,目前已啟動(dòng)追償程序。但由于基金管委會(huì)沒有獨(dú)立的法人資格,無法以其名義提起訴訟。而《辦法》未賦予理賠事務(wù)中心代位求償?shù)臋?quán)利,因此,理賠事務(wù)中心的追償可能會(huì)面臨一些法律上的障礙。

二、依據(jù)我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及國(guó)外相關(guān)做法對(duì)上述問題的分析

為分析上述問題,筆者研究了我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及國(guó)外相關(guān)做法,以期尋找解決之道。

（一）提高基金賠償限額

為充分發(fā)揮基金作用,提高基金賠償限額勢(shì)在必行。為確定新的賠償限額,筆者從國(guó)際公約,我國(guó)法律法規(guī)及國(guó)外基金的規(guī)定中尋找依據(jù)。

1.根據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定的船舶污染事故等級(jí)對(duì)應(yīng)的直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)確定新的賠償限額。

國(guó)務(wù)院《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第三十五條按照船舶污染事故溢油量以及事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失等因素對(duì)船舶污染事故等級(jí)進(jìn)行了劃分。就直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)而言,直接經(jīng)濟(jì)損失不足5 000萬(wàn)的屬于一般船舶污染事故；直接經(jīng)濟(jì)損失5 000萬(wàn)元以上不足1億元的屬于較大船舶污染事故；直接經(jīng)濟(jì)損失1億元以上不足2億元的屬于重大船舶污染事故；直接經(jīng)濟(jì)損失2億元以上的屬于特別重大船舶污染事故。當(dāng)然,在實(shí)踐中,船舶油污受害人遭受的實(shí)際損失除財(cái)產(chǎn)損失等直接經(jīng)濟(jì)損失外,還應(yīng)包含一些合理的利潤(rùn)損失等,因此重大船舶污染事故所造成的所有損失可能會(huì)超過2億元。目前,基金的賠償范圍僅限于直接經(jīng)濟(jì)損失,所以對(duì)于基金而言,其賠償范圍與《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定的直接經(jīng)濟(jì)損失范圍基本一致,也就是說,油污基金的賠償限額可以參考前述直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算。

無論是在我國(guó)還是在全球范圍內(nèi),特別重大船舶污染事故很少見,屬于十年難得一遇的小概率事件,可以將基金作用定位于基本滿足重大及以下等級(jí)船舶污染事故的賠償需求。由于重大船舶污染事故的直接經(jīng)濟(jì)損失不超過2億元。根據(jù)我國(guó) “船東和貨主責(zé)任共擔(dān)”原則③,按照船東和貨主各承擔(dān)50%的船舶油污損害賠償責(zé)任測(cè)算,貨主的損害賠償責(zé)任不超過1億元。

貨主承擔(dān)責(zé)任的方式就是繳納油污基金,通過油污基金對(duì)船東賠償不足部分進(jìn)行補(bǔ)充賠償。油污基金也就是貨主對(duì)重大等級(jí)及以下的船舶油污事故的賠償限額不超過1億元。

【方案一】建議將油污基金對(duì)單起船舶油污事故的賠償限額定為1億元。

2.依據(jù)海事賠償責(zé)任限制相關(guān)規(guī)定確定賠償限額

目前世界上排名前十的大總噸船舶多為超級(jí)油輪、巨型集裝箱船和大型郵輪,根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,總噸位在20～26萬(wàn)總噸之間。這些船舶如果發(fā)生燃油污染,按照《海商法》第二百一十條海事賠償責(zé)任限制的規(guī)定計(jì)算非人身傷亡的賠償限額,20～26萬(wàn)總噸區(qū)間的船舶的非人身傷亡的海事賠償責(zé)任限額約為2000～2600萬(wàn)SDR,換算為人民幣取大數(shù)在2億元人民幣左右。

由于污染責(zé)任一般屬于限制性債權(quán),船東可以享受上述海事賠償責(zé)任限制,按照前述“船東和貨主責(zé)任共擔(dān)”原則,油污基金的賠償限額可以比照船東的海事賠償責(zé)任最高限額,即對(duì)單起船舶油污事故的賠償限額為2億元。

在特殊情況下,例如VLCC發(fā)生持久性貨油溢油事故,也可以參考國(guó)際油污基金和美國(guó)油污基金的做法,提高基金的賠償限額,以應(yīng)對(duì)特別重大的船舶油污事故損害賠償?shù)男枰?。特殊情況下的基金的賠償限額可以通過以下方法來確定。

《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱《CLC公約》）第五條第一款規(guī)定了載運(yùn)持久性油類貨物的油輪船東對(duì)油輪溢油所造成的油污損害的賠償責(zé)任限額。該規(guī)定明確船東的賠償責(zé)任限制合計(jì)不超過8977萬(wàn)SDR。如果一船造成的油污損害超過了船舶所有人的賠償責(zé)任限額,且該油污損害發(fā)生在《基金公約》締約國(guó)境內(nèi),那么國(guó)際油污基金將對(duì)此損害予以補(bǔ)償。

根據(jù)《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》（簡(jiǎn)稱《基金公約》）第四條第四款第一項(xiàng)的規(guī)定,對(duì)任一起船舶油污事故,國(guó)際油污基金加上船東按照《CLC公約》實(shí)際支付的賠償額之和不超過2.03億SDR。如一艘大型油輪造成了油污損害,按照《CLC公約》,船東的賠償責(zé)任限額為8 977萬(wàn)SDR,那么,國(guó)際油污基金支付的賠償不超過1.1323億SDR,折合人民幣近11億元。

美國(guó)溢油責(zé)任信托基金（簡(jiǎn)稱美國(guó)基金）的賠償限額為10億美元④。根據(jù)世界銀行公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2017年美國(guó)人均國(guó)民總收入為58 270美元,中國(guó)人均國(guó)民總收入為8 690美元⑤,將基金的賠償限額與美國(guó)基金的賠償限額按照美國(guó)人均國(guó)民總收入和我國(guó)人均國(guó)民總收入的比例等比例折算,得出基金的賠償限額約10.2億人民幣。

因此,綜合參考國(guó)際油污基金的賠償限額、美國(guó)基金的賠償限額,建議特殊情況（如發(fā)生特別重大船舶油污事故等）下,可以將基金賠償限額提高到10億元。

【方案二】建議將基金對(duì)單起油污事故的賠償限額調(diào)整為2億元,對(duì)于構(gòu)成特別重大等級(jí)船舶油污事故的,該限額可以提高至10億元。

3.參考國(guó)外相關(guān)基金賠償限額確定新的賠償限額

考慮到近年來所發(fā)生的船舶油污事故索賠金額均超過了億元,尤其是“桑吉”輪污染事故的索賠金額已經(jīng)超過10億元,為滿足目前我國(guó)船舶油污事故的實(shí)際賠償需求,可以借鑒加拿大船舶油污基金的運(yùn)作模式（該國(guó)基金的限額為基金賬戶所剩余的資金）,將基金賠償限額調(diào)整為10億元或者油污基金在當(dāng)時(shí)所剩余的余額,兩者以較低者為準(zhǔn)。

【方案三】建議將油污基金對(duì)單起油污事故的賠償限額調(diào)整為10億元或者油污基金在當(dāng)時(shí)所剩余的余額,兩者以較低者為準(zhǔn)。

《辦法》可以考慮在上述三個(gè)方案中擇一作為基金新的賠償限額。

（二）擴(kuò)大基金使用范圍

1.擴(kuò)大基金賠償范圍

（1）我國(guó)司法實(shí)踐中船東/保險(xiǎn)人賠償范圍

根據(jù)我國(guó)最高人民法院2011年發(fā)布的《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱油污司法解釋）⑥規(guī)定,船東賠償?shù)拇坝臀蹞p害不僅包括對(duì)防止或者減輕船舶油污損害的費(fèi)用,船舶油污事故造成該船舶之外的財(cái)產(chǎn)損害等直接經(jīng)濟(jì)損失,還包括因油污所引起的收入損失以及對(duì)受污染的環(huán)境將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用。

（2）國(guó)際油污基金賠償范圍

國(guó)際油污賠償基金相關(guān)公約和手冊(cè)等也規(guī)定,船舶油污損害包括清污和預(yù)防措施費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損失、因財(cái)產(chǎn)污染所引起的收入損失、單純因污染造成的收入損失、環(huán)境損害費(fèi)用等?？梢?無論是我國(guó)司法解釋還是相關(guān)國(guó)際公約對(duì)于船舶油污損害賠償?shù)姆秶?、賠償?shù)膿p失類型都較為一致,除了財(cái)產(chǎn)損失等直接經(jīng)濟(jì)損失外,還包括收入損失等間接經(jīng)濟(jì)損失。賠償范圍較為廣泛、多樣和充分。

（3）擴(kuò)大我國(guó)基金賠償范圍的分析

我國(guó)基金不賠付財(cái)產(chǎn)損害導(dǎo)致的收入損失以及將要采取的合理恢復(fù)措施費(fèi)用的主要考慮因素是,基金從零開始征收且征收標(biāo)準(zhǔn)較低,初期基金規(guī)模較小,為盡可能多賠付案件,規(guī)定了較狹窄的賠償范圍。隨著時(shí)間的增加,基金家底不斷增厚,總盤子已經(jīng)累積到一定規(guī)模。在實(shí)踐中,也出現(xiàn)了很多要求油污基金擴(kuò)大賠償范圍,對(duì)油污受害人實(shí)現(xiàn)充分補(bǔ)償?shù)穆曇?。在目前環(huán)境下,有必要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)油污基金賠償范圍做出調(diào)整。

2.擴(kuò)大基金適用地理范圍

基金不賠償內(nèi)河水域遭受的船舶油污損害的規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)。主要理由有：

（1）內(nèi)河水域發(fā)生油污事故的風(fēng)險(xiǎn)更大,賠償需求更強(qiáng)。我國(guó)內(nèi)河數(shù)量眾多,水道交雜,長(zhǎng)江、珠江等主要水系聚集了我國(guó)眾多大城市和人口,沿岸有諸多取水口,生態(tài)敏感水域多。內(nèi)河船舶在航行中因碰撞、擱淺、沉沒等事故的溢油量雖不大,但損失不小。曾發(fā)生污染水域靠近取水口,嚴(yán)重影響了沿岸人民群眾的正常生活的案例,如2011年4月,資江河道一艘油輪發(fā)生泄漏,造成取水口嚴(yán)重油污。

（2）目前內(nèi)河運(yùn)輸船舶具有散、小、雜、多的特點(diǎn),船東多為個(gè)體戶,賠付能力普遍較差,導(dǎo)致發(fā)生油污事故后,油污受害人很難獲得賠償。在前述“山宏12”輪案中,肇事船東賠付能力差,且未投保船舶油污險(xiǎn),油污受害人即使持有法院判決,最終也沒能從肇事船東處獲得賠償。

（3）部分內(nèi)河船舶油污來自海上船舶,我國(guó)眾多內(nèi)河與海相通,由于油污具有流動(dòng)性,一起船舶油污事故可能既造成了海域油污損害,又造成內(nèi)河油污損害。油污基金只賠付事故在海域造成的油污損害,對(duì)內(nèi)河遭受的油污損害不予賠付的做法“合規(guī)不合理”,難以被油污受害人接受。

因此,擴(kuò)大基金適用的地理范圍是《辦法》修訂的重要內(nèi)容。

（三）完善基金先行賠付制度

為使污染損害受害人盡快獲得賠償,國(guó)際油污基金實(shí)行先行賠付制度,比如“河北精神”輪案中,國(guó)際油污基金多次維持35%的先行賠付比例。⑦

反觀我國(guó)基金的定位是實(shí)質(zhì)和程序意義上的補(bǔ)充賠償,船舶油污受害人窮盡所有索賠途徑后仍得不到足額賠償才能向基金索賠,制度出發(fā)點(diǎn)更多地考慮公平。但在實(shí)踐中,不少油污受害人因油污損害金額大,訴訟時(shí)間長(zhǎng),無法及時(shí)獲得賠償從而陷入經(jīng)濟(jì)困境。為充分發(fā)揮基金作用,有必要參照國(guó)際油污基金的做法,設(shè)計(jì)先行賠付制度,在兼顧公平的同時(shí),提高效率,幫助船舶油污受害人度過難關(guān)。

（四）明確基金賠付代位求償權(quán)

無論是船舶油污責(zé)任人逃避賠償或者船舶油污受害人過分受益,均有損社會(huì)公平。為平衡實(shí)踐中油污受害人、船舶油污損害責(zé)任人及油污基金三者之間利益關(guān)系,基金應(yīng)當(dāng)具有代位追償?shù)臋?quán)利,以使其在履行了先行賠付義務(wù)后,可以取代已經(jīng)從油污基金獲得賠付的油污受害人的地位,向未盡法定責(zé)任的肇事方提起索賠,使得造成油污損害的最終責(zé)任人即肇事方承擔(dān)最后的損害賠償責(zé)任。

國(guó)際油污基金及其他國(guó)外類似基金都享有法定的代位求償權(quán)。反觀我國(guó)基金,目前《辦法》第二十六條雖然有類似規(guī)定,但其授權(quán)主體是基金管委會(huì),在實(shí)踐中,基金管委會(huì)是一個(gè)由油污基金九家成員單位代表組成的議事機(jī)構(gòu),不具有獨(dú)立的法人資格,無法作為獨(dú)立的民事主體行使代位追償權(quán)。確定行使代位求償權(quán)的適格主體是《辦法》修訂應(yīng)解決的問題。

三、《辦法》修訂建議

綜上所述,可以看出《辦法》修訂應(yīng)著力在提高基金賠償限額,擴(kuò)大基金賠償項(xiàng)目和地理范圍,完善基金先行賠付及代位求償制度等方面。

（一）綜合考慮我國(guó)船舶油污損害實(shí)際情況以及“桑吉”輪賠償需求,建議《辦法》采納【方案二】的建議,將基金對(duì)單起油污事故的賠償限額調(diào)整為2億元,對(duì)于構(gòu)成特別重大等級(jí)船舶油污事故的,該限額可以提高至10億元。

（二）建議《辦法》參照司法解釋的規(guī)定,拓展基金賠償范圍。將船舶油污事故導(dǎo)致的非直接經(jīng)濟(jì)損失（包括合理的利潤(rùn)損失、收入損失）以及對(duì)受污染的環(huán)境將要采取的合理恢復(fù)措施費(fèi)用等項(xiàng)目納入油污基金賠償范圍,從而實(shí)現(xiàn)油污基金和肇事船東/保險(xiǎn)人在賠償范圍上的統(tǒng)一。

（三）建議《辦法》將基金適用范圍從單純的海域拓展到海域以及與海相通的可航水域,從而更好地保護(hù)全國(guó)范圍內(nèi)的水域環(huán)境保護(hù),維護(hù)船舶油污受害人的合法權(quán)益。

（四）建議《辦法》建立特別重大船舶油污事故的先行賠付制度,暨對(duì)確定將要?jiǎng)佑糜臀刍鹬Ц顿r償?shù)陌讣?油污基金可在初步評(píng)估油污受害人損失金額的基礎(chǔ)上,聯(lián)合肇事船東/保險(xiǎn)人給予油污受害人一定比例的先行賠付資金。這一做法經(jīng)國(guó)際油污基金的實(shí)踐表明能有效幫助受害人盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活,降低索賠周期太長(zhǎng)對(duì)受害人的不利影響。

（五）建議《辦法》授權(quán)由具有獨(dú)立法人資格的理賠事務(wù)中心具體行使基金代位求償權(quán),并明確追償金上繳的方式,從而保障油污基金代位求償權(quán)能夠合法且正常地履行。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,越來越高的環(huán)境保護(hù)需求與我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷增加形成了新的矛盾。在此背景下,一方面,基金有必要也有能力通過擴(kuò)大適用油污基金的地理范圍、提高單起船舶油污事故賠償額度、增加賠償項(xiàng)目、制訂現(xiàn)行賠付制度等方法將更多船舶油污受害人納入油污基金的受益范圍,為我國(guó)水域環(huán)境保護(hù)提供更充分的資金保障。另一方面,基金也應(yīng)通過完善現(xiàn)有的代位求償制度,更好地保障油污基金的追償權(quán)利,確?！罢l(shuí)污染、誰(shuí)賠償”的污染損害賠償原則落到實(shí)處。從而實(shí)現(xiàn)基金理賠效率與公平的統(tǒng)一。

注釋：

①《海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十六條明確“國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。”

②《辦法》第十七條 船舶油污損害賠償基金按照申請(qǐng)時(shí)間順序依次受理。其中，對(duì)同一事故的索賠按照下列范圍和順序賠償或補(bǔ)償：（一）為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用；（二）控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用；（三）對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失；（四）已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用；（五）船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用；（六）經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。

③《海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十六條 國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。

④美國(guó)溢油責(zé)任信托基金文件《Oil Spill Liability Trust Fund (OSLTF) Funding for Oil Spills》。

⑤世界銀行《按圖表法衡量的人均國(guó)民總收入（GNI）》（現(xiàn)價(jià)美元）（https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GNP.PCAP.CD?name_desc=true&view=map）。

⑥油污司法解釋第九條 船舶油污損害賠償范圍包括：（一）為防止或者減輕船舶油污損害采取預(yù)防措施所發(fā)生的費(fèi)用，以及預(yù)防措施造成的進(jìn)一步滅失或者損害；(二) 船舶油污事故造成該船舶之外的財(cái)產(chǎn)損害以及由此引起的收入損失；(三) 因油污造成環(huán)境損害所引起的收入損失；（四）對(duì)受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。

⑦見國(guó)際油污基金秘書處2014年秋季會(huì)議文件 IOPC-OCT14-3-8-1。