國家治理現(xiàn)代化視域下的“林長制”研究

陶國根

（1.中共江西省委黨校 公共管理學教研部，江西 南昌 330108； 2.江西財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，具有防沙固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、消除污染和維護生物多樣性等重要生態(tài)功能，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國的核心元素[1]。近年來，為解決林業(yè)發(fā)展改革過程中長期存在的“小馬拉大車”和“九龍治水”問題，借鑒河長制的改革經(jīng)驗，江西、安徽兩省在全國率先提出實施“林長制”改革，著力構(gòu)建森林資源管理新機制。推行“林長制”是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重大實踐，是加強森林資源保護管理的重大制度創(chuàng)新，對推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大理論和現(xiàn)實意義。

一、“林長制”的內(nèi)涵闡釋

所謂“林長制”，就是指由各級黨委政府主要領(lǐng)導擔任（總）林長和副（總）林長，負責管轄區(qū)域內(nèi)森林資源保護、森林資源管理和森林資源開發(fā)利用，以實現(xiàn)森林資源總量增長、森林質(zhì)量顯著提升、林業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一項創(chuàng)新型制度，是結(jié)合了生態(tài)環(huán)境保護各級黨委和政府主要領(lǐng)導是第一責任人和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度而形成的新型森林資源管理模式?！傲珠L制”的核心就是全省統(tǒng)一領(lǐng)導、地方分級負責、部門協(xié)同共治，從根本上化解傳統(tǒng)森林資源管理面臨的“小馬拉大車”和“九龍治水”困境，不斷開創(chuàng)森林資源管理新局面。

“林長制”源于“河長制”，從國家治理的視角進行詮釋，主要涉及誰來治理、治理什么和怎么治理三個維度的問題。因此，全面準確把握“林長制”的內(nèi)涵，可以從“林長制”的治理主體、治理內(nèi)容和治理方式三個維度進行解析，即治理內(nèi)容“林”是主題，治理主體“長”是關(guān)鍵，治理方式“制”是依托。

首先，治理內(nèi)容“林”是主題?！傲珠L制”以加強森林資源管理為目標，森林資源毫無疑問是其永恒的主題，具體來講主要涉及“護綠”“增綠”“用綠”三個方面的內(nèi)容?！白o綠”即實施護綠工程，加強森林資源保護，主要涉及土地資源保護管理、森林防火管理、野生動植物保護、有害生物防治和打擊森林資源違法犯罪等工作；“增綠”即實施“增綠工程”，推進國土綠化，主要涉及封山育林管理、拓展森林覆蓋面積和提升森林質(zhì)量等工作；“用綠”即實施“用綠工程”，提高農(nóng)民收入，主要涉及發(fā)展森林旅游、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)和盤活林業(yè)產(chǎn)權(quán)等工作。

其次，治理主體“長”是關(guān)鍵。推行“林長制”以落實黨政領(lǐng)導人負責制為核心，通過構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級林長體系，層層壓實工作責任，實現(xiàn)森林資源的有效保護與合理利用。以江西省為例，省、市、縣（市、區(qū)）設(shè)立總林長、副總林長、林長，總林長和副總林長分別由同級黨委政府的主要負責人擔任，省、市林長由同級黨委、政府、人大和政協(xié)分管負責人擔任，縣（市、區(qū)）由同級黨委、政府負責人擔任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）設(shè)立林長和副林長，林長由同級黨委（黨組織）主要負責人擔任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）副林長由政府主要負責人（第一副林長）和其他負責人擔任，村（社區(qū)）副林長由其他村（社區(qū)）干部擔任。

最后，治理方式“制”是依托。習近平指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。由此可見，推進“林長制”要以制度建設(shè)為本，通過建立健全相關(guān)配套制度，突破跨層級、跨部門協(xié)調(diào)的“九龍治水”難題和擺脫林業(yè)資源管理“小馬拉大車”困境。江西和安徽兩省在推進“林長制”實踐的過程中就高度重視制度建設(shè)的重要性，把完善相關(guān)配套制度作為推進“林長制”的重中之重。安徽省2018年就專門開展了“林長制制度建設(shè)年”活動，制定了《安徽省省級林長會議制度》《安徽省林長制信息公開制度（試行）》《安徽省林長制省級考核辦法（試行）》《全省森林資源動態(tài)監(jiān)測定期公布制度》等11 項制度。江西省也在2018年10月發(fā)布了《江西省林長制省級會議制度》《江西省林長制省級督辦制度》《江西省林長制信息通報制度》《江西省林長制工作考核辦法（試行）》四項制度。

二、國家治理現(xiàn)代化視域下的“林長制”優(yōu)勢分析

“林長制”改革啟動以來，在一定程度上化解了理念淡化、職責虛化、權(quán)能碎化和功能弱化等長期存在于森林資源管理領(lǐng)域的難題?！傲珠L制”改革之所以能取得明顯的初步成效，就在于它突破了傳統(tǒng)森林資源管理體制的藩籬，有著與國家治理現(xiàn)代化基本要求相一致的獨到價值。

（一）“林長制”具有靈活性與高效性優(yōu)勢

生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力若低效或僵化，那么，生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化將無從談起。多年以來，我國森林資源保護管理一直采用的是以林業(yè)部門為主，其他部門為輔，部門與地方條塊分割的矩陣式管理模式。在這種管理模式之下，森林資源的保護管理主要由林業(yè)部門負責，但林業(yè)部門在具體環(huán)境執(zhí)法中由于受到行政權(quán)限、技術(shù)手段、人員配給等問題限制，導致其往往很難達到預期的目標。而在“林長制”的制度設(shè)計與具體實踐中，“林長”作為當?shù)氐狞h政主要領(lǐng)導人能有效突破部門間利益之爭的藩籬，最大程度地整合相關(guān)職能部門的有利資源與執(zhí)行力，進行集中管理，從而有力有效地規(guī)避了森林資源保護管理體制上的“條塊分割”、職能上的“部門分割”、制度上的“政出多門”等不利局面的產(chǎn)生，進而在一定程度上實現(xiàn)了森林資源保護管理的高效率與高效益。同時，針對不同森林的破壞原因、破壞癥狀及所在行政轄區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不盡相同的現(xiàn)狀，“林長制”還因地制宜地采用“一林一策”的辦法，更趨針對性地確立森林資源保護管理對策，使得森林資源保護管理工作更加靈活變通。此外，河長制管的是一條線，“林長制”面臨的卻是一個網(wǎng)格面，其中存在大量的復雜生態(tài)和利益因素，需要“林長”這個崗位具備一定的自由處置權(quán)，在權(quán)限范圍內(nèi)靈活操作，從而實現(xiàn)森林資源保護管理工作的靈活和高效。

（二）“林長制”具有責任性與可問責性優(yōu)勢

“林長制”作為繼“河長制”之后的又一重大生態(tài)文明建設(shè)舉措，通過五級聯(lián)動，構(gòu)建“省級統(tǒng)籌、市級組織、縣級責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行、村所實管”的森林資源管理機制，形成了責任到人，級級劃分、層層落實的森林資源管理新格局。在“林長制”模式下，森林資源保護管理的主要責任發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由過去林業(yè)行政主管部門轉(zhuǎn)移到了各級黨委政府的主要負責人身上，這有利于強化各級黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護意識和立場，有利于調(diào)動更多的相關(guān)資源推動森林資源的保護管理，使各類不利于森林資源可持續(xù)發(fā)展的違法行為和所有破壞森林資源的違法企業(yè)得到跨層級、跨部門的及時處置，從而達到保護森林資源的目標?？蓡栘熜允乾F(xiàn)代國家治理體系的外在表征[2]?！傲珠L制”將保護森林資源的責任落實到具體的責任人身上，解決了以往責任模糊不清難以追責的問題。通過建立配套的考核機制，各級（總）林長、副（總）林長的考核有制度可依，對于森林資源保護管理措施未落實或落實未到位，造成森林資源破壞的，可以及時啟動問責機制，給予相關(guān)責任人黨紀政紀處分。特別是分解到年、季、月、周的細化指標更是解決了任期內(nèi)換人的責任推諉問題。安徽省長豐縣就將林長制納入干部目標考核，對森林資源出現(xiàn)負增長、發(fā)生重大破壞森林資源的，實行一票否決制?！傲珠L制”的可問責性，能更好地推動“林長制”的落地生根和森林資源的有效保護及管理。

（三）“林長制”具有創(chuàng)新性與本土性優(yōu)勢

推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一項艱巨而復雜的任務，改革與創(chuàng)新體制機制是最關(guān)鍵的路徑[3]。長期以來，受傳統(tǒng)森林資源管理體制的影響，我國森林資源管理面臨著“九龍治水”“小馬拉大車”等困境，造成實踐中胡亂開墾占用林地，砍伐林木等破壞森林資源的行為屢屢出現(xiàn)，“林長制”的誕生對于我國森林資源保護管理而言無疑是一次務實且大膽的創(chuàng)新?！傲珠L制”源于“河長制”，“河長制”則源于上世紀90年代以來推行的“環(huán)境保護目標責任制”和“一票否決”等規(guī)定，“林長制”就是把“河長制”的規(guī)定與森林資源保護管理相結(jié)合而衍生出來的一種制度創(chuàng)新。“林長制”的創(chuàng)新在于它突破了傳統(tǒng)森林資源管理體制的藩籬，由作為（總）林長和副（總）林長的地方黨政一把手親自抓森林資源管理保護工作，這種方式傳達了黨委政府加強生態(tài)環(huán)境保護的決心，也大大增強了地方黨委政府環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)行力，實現(xiàn)了森林資源管理保護的高效有力。國家治理現(xiàn)代化絕不是簡單的西方化，還應注重本土導向[4]?！傲珠L制”也是我國特色的“行政發(fā)包制”“行政包干制”與森林資源保護管理相結(jié)合的產(chǎn)物。在我國政府治理實踐中，很多地方為了推動某項重要而棘手的工作，往往會組建以當?shù)攸h政主要領(lǐng)導為組長的工作小組。正所謂“老大難，老大出手就不難”。盡管這種方式也有其弊端，但是在執(zhí)行中卻往往可以取得其他制度無法比擬的“奇效”?！傲珠L制”集創(chuàng)新性和本土性于一身，不失為當下解決森林資源管理難題的一種正確選擇。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下的“林長制”困境解析

“林長制”經(jīng)過短時間的實踐探索，已經(jīng)取得了明顯的初步成效。但“林長制”畢竟是政府在應對森林資源保護現(xiàn)實困境與森林資源保護法律供給不足時的一種務實態(tài)度和現(xiàn)實智慧，我們在看到它的優(yōu)勢及其取得的成效的同時，也要注意它在治理方式、治理理念和治理主體層面與國家治理現(xiàn)代化基本要求相矛盾而帶來的現(xiàn)實困境。

（一）治理方式層面：“人治”還是“法治”

從治理方式上來看，國家治理現(xiàn)代化的特征是法治化的治理。目前從“林長制”的實施來看，很多地方都面臨著相同的問題，即地方森林資源的保護管理多數(shù)都是依靠各級黨政部門主要負責人的權(quán)威。盡管地方政府出臺了相關(guān)的制度，如江西出臺了《關(guān)于全面推行林長制的意見》，安徽出臺了《關(guān)于建立林長制的意見》，把人治逐漸推向法治，但更多的還是打上了人治的烙印，需要依靠各級（總）林長、副（總）林長去推動，多數(shù)還停留在各級黨政主要領(lǐng)導的重視，并未真正形成一套管理閉環(huán)、形成合力，更遑論對社會、企業(yè)和個人的觸動；當規(guī)章制度只是在部分范圍內(nèi)實施有效，而不是作為全范圍的管理辦法，不能對企業(yè)、個人同時進行約束，自然難以實現(xiàn)從人治到法治的過渡。同時在具體執(zhí)行過程中，林長負責制、責任清單制、問題銷號制、考核評價制、離任審計制、責任追究制等幾個方面的工作也沒能完全到位，制度的執(zhí)行人、監(jiān)督人存在著多人兼崗的現(xiàn)象。由于領(lǐng)導干部本身任務繁多，這容易在森林資源管理保護中，造成部分干部不能做到專注對待。在基層工作中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事員更是有時巡查都難以完成，結(jié)果只能草草應付了事，治理效果自然也難以達標?？偨Y(jié)“河長制”的經(jīng)驗，在“林長制”全面實施后，要逐漸完善“林長制”實施的法律制度，慢慢淡化抽調(diào)人員兼任“工作小組”成員的模式，通過明確的管理制度和法律法規(guī)，推進森林資源管理和保護，擺脫對黨政主要領(lǐng)導管理權(quán)威的依賴。

（二）治理理念層面：“利益”還是“人本”

推行“林長制”，大力實施“護綠”和“增綠”工程，可以有效提高森林覆蓋率和蓄積量，使森林資源保護管理產(chǎn)生成效，但短時間內(nèi)也會對一些地方的經(jīng)濟發(fā)展，特別是以林木業(yè)為主要經(jīng)濟來源的地方發(fā)展帶來負面影響，這必然會對各級領(lǐng)導干部的執(zhí)政和發(fā)展理念提出考驗。在我國改革開放的前30年里，地方政府在發(fā)展中往往只重視經(jīng)濟建設(shè)，而忽略生態(tài)文明建設(shè)，這種“唯GDP 論英雄”的發(fā)展理念無疑在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中對可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大沖擊。政府部門在選擇招商引資的企業(yè)時，往往更多考慮企業(yè)在解決本地就業(yè)、增加本地稅收和拉動本地經(jīng)濟增長上的作用，而選擇性地忽略企業(yè)所帶來的生態(tài)成本和環(huán)境污染。推行“林長制”，其實就是要將政府的執(zhí)政理念從經(jīng)濟建設(shè)為重轉(zhuǎn)到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并重之上，這是對執(zhí)政理念的價值重構(gòu)。無論是經(jīng)濟建設(shè)，還是生態(tài)文明建設(shè)，最終都要回歸到民生福祉的本質(zhì)上，凡是能促進社會公平公正、改善民生的，都是值得倡導和堅持的?！傲珠L制”的出臺傳遞了國家意志，對黨政領(lǐng)導的生態(tài)文明理念進行了重塑。因為關(guān)系到干部業(yè)績考核，一些部門單位才會調(diào)動相關(guān)資源推動“林長制”在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效落實，這不僅是一種社會大眾環(huán)保意識的覺醒，也可以視作為保護自身利益與權(quán)力的被動應對。通過利益驅(qū)動來推動“林長制”的有效落實，也恰恰說明了執(zhí)政者的以人為本、執(zhí)政為民理念還不夠深入。與此同時，在一些推行“林長制”不到位的地方，依然會有為了出政績而弄虛作假的領(lǐng)導干部，這也再次說明其原動力始終是自己利益的最大化。由此可見，“林長制”如果沒有各級黨政主要領(lǐng)導“綠色”“人本”理念的真正樹立，森林資源保護管理的功效在實踐中必然會大打折扣。

（三）治理主體層面：“一元”還是“多元”

“林長制”一誕生就受到了各方青睞，并在實踐中得到了大力推廣，主要原因在于其打破了傳統(tǒng)森林資源管理體制下形成的“九龍治水”和“小馬拉大車”格局?！傲珠L制”通過讓各級黨政主要領(lǐng)導擔任（總）林長和副（總）林長，把森林資源保護管理由以前的林業(yè)部門單打獨斗轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)在的多層級、多部門抱團打組合拳。在“林長制”的框架下，各地黨政主要領(lǐng)導親自掛帥上陣，縱向是省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級黨委政府的黨委書記和行政首長，還包括行政村的村支部書記、村委會主任；橫向是組織、宣傳、統(tǒng)計、財政、消防、城管、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，縱向責任明確，橫向分工合作，可以在最大范圍和限度上調(diào)度各級黨委政府部門的相關(guān)資源，確保森林資源保護管理的高效率和高效益。雖然在政府主導之下，客觀上也能激發(fā)起企業(yè)、普通民眾等主體參與森林資源保護管理的熱情與活力，從而將全社會資源投入到生態(tài)治理中去[5]。但是，在實際操作中，“林長制”卻變成了政府部門的獨角戲，企業(yè)和普通民眾并沒有參與其中，社會資源也沒有得到有效利用。生態(tài)文明建設(shè)需要以生態(tài)環(huán)境為客觀基礎(chǔ)，依賴多元主體共同參與以達成建設(shè)目標[6]。但是，“林長制”在制度設(shè)計和實際運行中，只是實現(xiàn)了對各級黨政機關(guān)及其工作人員的動員，無法調(diào)動企業(yè)和公民參與森林資源保護管理的熱情與活力。如何形成黨政領(lǐng)導、社會協(xié)同、公眾參與的良好局面，就對頂層制度設(shè)計和實踐運作提出了要求。森林資源保護管理復雜而又繁瑣，僅靠政府部門調(diào)動內(nèi)部力量能夠發(fā)揮的作用是有限的。企業(yè)和公民既是森林資源的破壞者，也應該是森林資源的保護者，如何提高企業(yè)和公民參與森林資源保護管理的積極性和主動性是下一步繼續(xù)完善“林長制”的努力方向。

四、國家治理現(xiàn)代化視域下的“林長制”完善路徑

作為森林資源保護管理的一種新探索，目前“林長制”還很不成熟，無論是在制度設(shè)計還是在實踐運行中都面臨著一系列現(xiàn)實困境。但是，就加強森林資源管理，化解森林資源危機而言，“林長制”在現(xiàn)階段可以說是利大于弊的，有其存在的意義和價值。因此，必須按照國家治理現(xiàn)代化的要求，對當前的“林長制”進行改革創(chuàng)新，使其不斷趨于成熟，為下一步“林長制”在全國的推廣實施奠定堅實基礎(chǔ)。

（一）堅持立法保障，加強“林長制”的法律制度建設(shè)

法治是治國理政的基本方式，也是衡量國家治理現(xiàn)代化水平的重要標準。加強法治建設(shè)是國家治理能力現(xiàn)代化得以實現(xiàn)的基本保障，規(guī)范法治秩序是我國國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路[7]。對“林長制”而言，法治在保障其權(quán)威性和可持續(xù)性方面發(fā)揮著極其重要的作用。一方面，它將“林長制”運行的全過程納入了法治化軌道，可以有效避免和預防林長們行政行為的隨意性和權(quán)力濫用的可能性；另一方面，它以國家強制力為后盾確保了“林長制”的穩(wěn)定性和實施的可持續(xù)性。自“林長制”在一些地方推廣實施以來，其體現(xiàn)出的長官意志、人治烙印、短期效應和應急措施等方面經(jīng)常為社會所詬病，究其原因就在于“林長制”目前無法可依，缺乏可靠的法律支撐。目前，全國已有17 個省份在全省或者部分市縣開展了“林長制”改革試點。但是“林長制”的實施全部都是停留在政策層面，僅由地方政府以政府規(guī)章《意見》的形式予以了規(guī)定，沒有能夠上升到法律的層面。目前，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水土保持法》等法律都沒有直接關(guān)于“林長制”的規(guī)定。換言之，各級（總）林長、副（總）林長的職權(quán)沒有明確的法律依據(jù)。沒有法律明確授權(quán)的“林長”權(quán)力行使，本質(zhì)上是人治而非法治。因此，現(xiàn)階段完善“林長制”首當其沖的是要推進立法，以法治保障“林長制”的順利實施。鑒于“林長制”目前還處于一些地方探索試點階段，從國家層面予以立法來明確“林長制”的法律地位有點不切實際。但是，開展試點的地方，可以根據(jù)本地的實際情況先行制定地方性法規(guī)，將林長制、林長職責權(quán)限、林長制的組織構(gòu)架、林長制考核監(jiān)督等內(nèi)容寫入具體的法律條文中。通過地方人大立法將“林長制”由政策層面上升至法律層面，使“林長制”在地方的推廣實施變得有法可依。待“林長制”走向成熟并在全國推廣之后，可以借鑒地方的經(jīng)驗做法，在全國性的法律中增加“林長制”的內(nèi)容，通過立法為“林長制”正名。

（二）堅持理念先行，夯實“林長制”的思想道德基礎(chǔ)

在國家治理現(xiàn)代化過程中，法治與德治是兩個相輔相成、相得益彰的重要方面，國家治理現(xiàn)代化需要二者共同發(fā)揮作用[8]。推行“林長制”也要注意德法并重，不僅要通過完善立法為其提供法治保障，也要通過普及生態(tài)文明理念夯實其思想道德基礎(chǔ)。首先，破除“GDP 崇拜”，提升“林長”生態(tài)文明意識。作為“林長”的各級黨政主要領(lǐng)導是影響林長制實踐成效的關(guān)鍵主體，如果他們的保林護林行為不是建立在生態(tài)文明理念基礎(chǔ)上的內(nèi)心道德自覺，而是建立在規(guī)避生態(tài)環(huán)保問責基礎(chǔ)上的外在被動應對，那么“林長制”的可持續(xù)發(fā)展必將大打折扣?！傲珠L”是各級黨政主官，肩負著“為官一任，造福一方”的重任。但是，在“GDP 崇拜”的影響下，很多“林長”會認為實現(xiàn)地方經(jīng)濟快速發(fā)展比森林資源保護管理更加重要，這會使他們在實施護林之策時陷入一種曖昧矛盾的狀態(tài)。可見，完善“林長制”的關(guān)鍵之舉在于破除林長們對GDP 的盲目崇拜，不斷增強他們的生態(tài)文明意識。這就要求黨和國家加強對各級“林長”的生態(tài)文明教育，使他們深刻地認識到生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，從而牢固樹立生態(tài)文明意識，切實增強保護森林資源的責任感和使命感。其次，加強社會宣傳引導，提高全民的森林資源保護意識。推進“林長制”不僅要把法律的剛性約束和“林長”道德自律的柔性規(guī)范結(jié)合起來，還要通過多樣化的社會宣傳來引導全社會形成良好的生態(tài)環(huán)保氛圍。如果全社會的森林資源保護意識薄弱，“林長制”就很難獲得基本的社會認同，它在實踐中的運行就必將變得舉步維艱。唯有深入開展社會宣傳引導，在全社會營造“節(jié)約資源、保護環(huán)境、人人有責”的良好氛圍，才能為“林長制”的可持續(xù)發(fā)展奠定精神基石。為此，政府部門要高度重視“林長制”的宣傳工作，要深入山林周邊的村莊和社區(qū)，用老百姓喜聞樂見的形式大力開展以森林資源保護為主題的宣傳，不斷提高公民的森林資源保護意識和豐富公民的森林資源保護知識。

（三）堅持多元共治，提高“林長制”的社會參與程度

政府、企業(yè)和社會組織在環(huán)境治理中，既相互作用、密切合作但又保持其獨立性，既各自發(fā)揮作用又共同發(fā)揮作用[9]。森林資源保護管理作為環(huán)境治理的重要內(nèi)容，是一項牽涉面非常廣的復雜社會系統(tǒng)工程，既要發(fā)揮政府在其中的主導作用，也要激發(fā)企業(yè)、社會組織和公民參與的積極性和主動性。但是，在目前的“林長制”實踐中，政府主導作用的發(fā)揮非常凸顯，企業(yè)、社會組織和公民作用的發(fā)揮卻被忽略了。完善“林長制”必須充分調(diào)動包括民間林長、環(huán)保非政府組織、企業(yè)和公眾在內(nèi)的各方力量形成網(wǎng)絡治理，構(gòu)建多元主體合作共治的森林資源保護管理新格局。首先，運用互聯(lián)網(wǎng)+，推進“林長制”信息公開。確保政府信息公開透明是實現(xiàn)公民有序參與的基本前提。當前，“林長制”已有部分的信息公開，包括各山林的責任牌、各林長的職責、任務要求和舉報電話等。但總體而言，目前的信息公開還處于選擇性公開階段，企業(yè)、環(huán)保非政府組織和公眾最想了解的資金投入、具體實施、績效考核等方面的內(nèi)容還沒有做到完全公開透明。可以借鑒河長制信息公開互聯(lián)網(wǎng)＋手段，在政府門戶網(wǎng)站開設(shè)“林長制”信息公開專欄，甚至可以發(fā)布一款“林長制”APP，對“林長制”的相關(guān)信息進行實時公開，保障其它參與主體的知情權(quán)，并提高其參與積極性。其次，放寬參與主體，豐富參與方式?，F(xiàn)階段的“林長制”參與主體主要是黨政機關(guān)，其它社會主體的參與程度不高，而且參與的方式也非常有限，很難為推行“林長制”構(gòu)筑堅實的民意基礎(chǔ)，更無法實現(xiàn)對“林長”治林行為的有效監(jiān)督。所以，必須放寬“林長制”的參與主體，豐富“林長制”的參與方式?？梢苑滦О不帐〕刂菔匈F池區(qū)的做法，聘請社會各界人士擔任民間林長，并賦予其全面深入?yún)⑴c“林長制”的職責。民間林長與官方林長并駕齊驅(qū)，可以覆蓋責任監(jiān)管的死角和真空地帶，輔助和監(jiān)督官方林長履職。最后，將其它社會參與主體納入“林長制”考核體系中，并提高其所占比重。2016年國家發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》明確規(guī)定，“公眾獲得感是黨政領(lǐng)導綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)”。簡言之環(huán)境好不好，老百姓說了算。因此，“林長制”考核不能停留于各級林長上報的政績數(shù)據(jù)，還必須把公眾滿意度納入其中，并增加其所占比重，作為“林長”績效考核的關(guān)鍵指標。惟其如此，才能對各級黨委政府形成壓力，便其更好地推動“林長制”的社會參與。