統(tǒng)籌推進“垃圾革命”破解“圍城之困”

溫宗國

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、循環(huán)經(jīng)濟研究中心主任

早在2000年，我國就啟動了北京、上海等8個垃圾分類收集試點城市的工作，并在全國加以推廣，然而經(jīng)過近20年，生活垃圾回收利用率仍然有待提高。2017年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《生活垃圾分類制度實施方案》，要求到2025年底前全國地級及以上城市基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。2019年7月上海、北京先后實施或試點“史上最嚴(yán)”的垃圾分類，掀起了又一波的“垃圾革命”熱潮。

然而，“革命”至今并非一片坦途——老百姓面對五顏六色的垃圾桶時，依然有許多人不知如何準(zhǔn)確分類投放，對分好的垃圾究竟能不能最后得到分類處置依然保持質(zhì)疑，參加分類的民眾和企業(yè)究竟能不能將分類行動堅持下去，這些都是十分現(xiàn)實的問題。如何將這場“垃圾革命”進行到底，做好垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理，破解“圍城之困”，是一項系統(tǒng)性很強的社會治理工作，這件“小事”需要“大統(tǒng)籌”，考問著政府城市建設(shè)和社會治理能力，同時也考驗著國民生活理念、生活習(xí)慣的養(yǎng)成。

過去生活垃圾分類實踐的成效不明顯，究其原因主要有以下幾點。

一是垃圾分類缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)運營。垃圾處理處置的全過程包括五個環(huán)節(jié)：居民按照分類標(biāo)準(zhǔn)要求準(zhǔn)確分類；定點投放至標(biāo)識明確的分類容器；使用專業(yè)收運車輛分類運輸以避免分類垃圾重新混合；針對分類收集運輸?shù)睦桓断鄳?yīng)處置設(shè)施協(xié)同處置；解決難以利用或危險的垃圾組分的無害化處置。過去做法只是重視垃圾桶端的分類，忽視了垃圾分類收集、運輸、資源化利用和終端處置等環(huán)節(jié)的銜接，未能形成統(tǒng)一完整、能力適應(yīng)、協(xié)同高效的全過程運行系統(tǒng)。

二是城鄉(xiāng)居民垃圾分類投放準(zhǔn)確率低。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國居民垃圾分類知曉度高達(dá)90%，但能夠參與并比較準(zhǔn)確完成分類的人群只占20%～30%，能長時間堅持的人更少。居民垃圾分類參與率、投放準(zhǔn)確率都較低的后果是收集得到的“分類垃圾”還是混合垃圾，從而制約了分類處理設(shè)施的運行效率和污染控制效果。多數(shù)城市的垃圾中轉(zhuǎn)站并未推行二次分類分揀，分類后的垃圾往往又被環(huán)衛(wèi)收運車混合在一起拉走，這反過來嚴(yán)重打擊了居民參與分類的積極性。

三是再生資源回收與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)缺乏融合。源頭垃圾分類越細(xì)，再生資源品位就越高，獲利就越多，再生資源回收體系對垃圾分類的積極性就越高。與之相反，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)原生垃圾產(chǎn)生量、收運處置量越大，其獲得的收入就越高，因此除了對處置設(shè)施進行超負(fù)荷倒逼外，沒有推動垃圾分類和減量回收的動力。這兩套獨立運行系統(tǒng)本質(zhì)上存在利益沖突，形成了行業(yè)壁壘，增大了政府協(xié)調(diào)各方資源做好垃圾分類的難度，使得統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，無法打通分類投放與收集收運的通道。

四是制度不健全導(dǎo)致主體責(zé)任缺位嚴(yán)重。當(dāng)前推進垃圾分類工作主要依賴社會宣傳以及小區(qū)、黨政機關(guān)等評優(yōu)考核方式，垃圾產(chǎn)生者和分類參與主體，在責(zé)任、利益上與分類效果之間的利害關(guān)系薄弱，政府、居民和企業(yè)在垃圾分類中缺少行為約束體系。當(dāng)前大部分地區(qū)采用垃圾定額收費制，未將收費金額與垃圾投放量結(jié)合，居民缺乏垃圾分類及減量化的推動力。分類得好得不到應(yīng)有的獎勵，分類不好也受不到相應(yīng)懲罰。政府統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，沒有打通分類投放與收集的通道，該強力推動和強制執(zhí)行不夠有力，該放開市場管制和積極購買服務(wù)猶豫不前。

垃圾分類是對垃圾收集處置傳統(tǒng)方式的改革，是一項系統(tǒng)工程，“垃圾革命”的破題需要采取綜合全面的措施，才能進入提速階段。

一是把垃圾分類納入法治化軌道。形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，建立政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場機制為導(dǎo)向、全民參與的垃圾分類體系。當(dāng)前關(guān)鍵是要建立起與垃圾分類參與者切身利益掛鉤的管理機制（例如，垃圾處理收費制度和獎懲制度），確定垃圾投放、收集、中轉(zhuǎn)、運輸、處理整個過程中各方的責(zé)任和義務(wù)，建立完善財政補貼、經(jīng)濟獎勵、技術(shù)支持、監(jiān)督考評等一系列有效激勵和獎懲機制。

二是在城鄉(xiāng)建設(shè)中統(tǒng)籌規(guī)劃。按“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”的功能把處理處置設(shè)施統(tǒng)籌納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)各地具體需求建設(shè)易腐垃圾處理、大件垃圾處理、可回收垃圾處理、工業(yè)垃圾處理等建設(shè)終端處置項目，確保分類后的垃圾都能夠進入不同處理設(shè)施進行分類處理。打造集焚燒、填埋、廚余等園區(qū)化的垃圾集中處理處置基地，充分發(fā)揮設(shè)施在多種廢物處理處置上的協(xié)同功能，推進滲濾液、余熱和廢渣等的聯(lián)合利用或處置，防止因垃圾體外循環(huán)而造成“二次污染”。城鄉(xiāng)建設(shè)要考慮可回收物分類與再生資源回收銜接，有害垃圾分類與危險廢物處置銜接，易腐垃圾或廚余垃圾分類與生物質(zhì)資源化利用銜接。

三是垃圾分類前端設(shè)施人性化。垃圾分類前端設(shè)施直接影響居民行為的積極性，也直接決定了分類回收整體效果。要解決垃圾分類儲存設(shè)施分類不細(xì)、設(shè)備不夠的問題，提高居民垃圾投放的便利性。投放設(shè)施應(yīng)當(dāng)衛(wèi)生整潔，改善居民的垃圾分類參與體驗感。分類應(yīng)該相對先簡單一點，再循序漸進逐步做細(xì)。各地在參考試點城市分類標(biāo)準(zhǔn)的同時，應(yīng)依照當(dāng)?shù)乩M分特點、處置設(shè)施條件、居民生活習(xí)慣等因素，按照因地制宜、大類粗分的原則制定簡單易記的分類標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)先把含水量高的“濕垃圾”（主要是廚余，占比40%～60%）以及有害垃圾（鋰電池、燈管、藥品等）分出來，以實現(xiàn)垃圾源頭減量，降低后續(xù)處理的危險。

四是發(fā)揮各參與主體的協(xié)同作用。從政府被動式的、自上而下的管理體制，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀w公民、社會團體、非政府組織、專業(yè)化企業(yè)等社會主體協(xié)同治理體制。政府積極性與商業(yè)營利性是垃圾分類及其延伸業(yè)務(wù)的生長土壤，要盡快統(tǒng)籌合并商務(wù)部、環(huán)衛(wèi)部門在廢舊物資回收、垃圾收運處置的兩項管理職能，采用政府購買服務(wù)、“整區(qū)打包垃圾處理”模式，提供“一攬子”的垃圾分類、垃圾運輸、垃圾處理的解決方案，前端布局智能回收箱，中端進行分類運輸，末端進行分類再利用或處置，避免上下游業(yè)務(wù)分置不同單位相互掣肘。

五是加大宣傳教育的力度、強度和頻率。針對細(xì)化分類知識教育，在社區(qū)舉行高強度和高頻率的宣傳，組建垃圾分類指導(dǎo)義工隊伍，擔(dān)當(dāng)生活垃圾入戶宣傳指導(dǎo)員、桶前督導(dǎo)員、垃圾分類監(jiān)督員，擔(dān)負(fù)起環(huán)保宣傳教育、日常指導(dǎo)培訓(xùn)等責(zé)任，引導(dǎo)市民積極參與垃圾分類活動。垃圾分類要成為中小學(xué)勞動課程的一部分，把垃圾分類效果作為學(xué)生社會公共生活能力評價的標(biāo)準(zhǔn)。以社會化的方式引領(lǐng)現(xiàn)代公共生活，把垃圾分類作為創(chuàng)建綠色生活和社區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容。