基于“分區(qū)管制”的自然生態(tài)空間用途管制研究

李 云， 程 歡， 于海波

(1.青海省國土規(guī)劃研究院，青海 西寧 810001；2.西安中策資訊科技有限公司，陜西 西安 710075；3.長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西 西安 710074)

自然生態(tài)空間用途管制是黨的十八屆三中全會以來中央做出的重大決策部署，推進自然生態(tài)空間用途管制，是建立全域全類型用途管制制度的重要內(nèi)容，是健全自然生態(tài)資源開發(fā)與保護制度的重要手段。當(dāng)前，該領(lǐng)域還處于探索階段。

自然資源是人類社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其開發(fā)利用貫穿于社會經(jīng)濟發(fā)展的全部過程，涉及生產(chǎn)、生活等領(lǐng)域。在自然資源開發(fā)利用過程中，人與自然之間的矛盾和沖突逐漸成為諸多資源管理領(lǐng)域的共同特征之一。人類不合理的資源利用不斷擠壓自然生態(tài)空間，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化，激化“三生”空間矛盾。我國針對上述問題開展了相關(guān)地類用途管制探索，體現(xiàn)在基本農(nóng)田空間管制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“三界四區(qū)”空間管制。隨著國家生態(tài)文明體制建設(shè)的不斷推進，構(gòu)建“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，進而將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題”的呼聲日益高漲。因此，本文以空間規(guī)劃體系改革和生態(tài)文明建設(shè)等新需求為導(dǎo)向，以嚴格保護和管控自然生態(tài)空間為出發(fā)點，以“分區(qū)管制”理念研究為抓手，探索自然生態(tài)空間管制制度體系基本框架，以期強化自然生態(tài)空間管控，推進全域全類型用途管制制度建設(shè)。

1 “分區(qū)管制”制度理論分析

1.1 “分區(qū)管制”制度內(nèi)涵

“分區(qū)管制”源于土地利用分區(qū)管制，是將區(qū)域按照一定的標準，劃分為若干系統(tǒng)化的片段，并在此基礎(chǔ)上制定出片段內(nèi)部之間一致性、片段之間差異的土地利用管制政策和規(guī)則。“分區(qū)管制”主要由“分區(qū)”和“管制”兩部分組成，是在“分區(qū)”的基礎(chǔ)上的一種通則式的土地利用開發(fā)管控模式?！胺謪^(qū)管制”具體的實踐是歐美發(fā)達國家通過一系列的程序、習(xí)俗或者規(guī)則組成的規(guī)劃體系將本國都市區(qū)域內(nèi)的土地分割為商業(yè)、工業(yè)以及住宅等不同的功能板塊，后來逐漸演變?yōu)橐环N法律制度用來分隔同一區(qū)域內(nèi)部不同單元內(nèi)土地用途，以便于保護自然和人居環(huán)境。

1.2 “分區(qū)管制”制度主要內(nèi)容

“分區(qū)管制”，一般主要用于解決快速發(fā)展的城市化進程中土地出現(xiàn)的土地利用負外部性和公共用地短缺等問題。當(dāng)前 “分區(qū)管制”制度的主要應(yīng)用方向有：一是將區(qū)域內(nèi)的土地按使用性質(zhì)劃分為不同的功能區(qū)，確定各功能區(qū)的基本用途，制定相關(guān)準入規(guī)則，列明各功能區(qū)可以相容的土地使用活動以及禁止的不相容的土地使用活動；二是通過容積率、建筑高度、覆蓋率等指標對區(qū)域內(nèi)土地使用活動加以限制；三是通過制定相關(guān)標準對區(qū)域內(nèi)不同土地使用過程加以限制。

現(xiàn)階段，“分區(qū)管制”在我國主要應(yīng)用于各部門的空間類規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、林地保護規(guī)劃和海洋功能分區(qū)規(guī)劃；在空間尺度和側(cè)重點上，差異較大，導(dǎo)致各類用地活動分類分區(qū)及管制制度和標準各異。總體而言，“分區(qū)管制”主要是通過編制空間類規(guī)劃，將管理對象進行分區(qū)并明確主導(dǎo)用途方向，確定限制開發(fā)利用條件，實行用途審批和變更許可制度，進而實現(xiàn)將規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹杉s束力的“規(guī)范”加以保障。

1.3 “分區(qū)管制”制度的實踐特征

在我國“分區(qū)管制”依附于空間類規(guī)劃，空間類規(guī)劃依據(jù)各部門相關(guān)法律、法規(guī)為編制，“分區(qū)管制”均視為有相關(guān)法律、法規(guī)支撐。同時，正是由于空間類規(guī)劃主要由各行政部門主持編制、負責(zé)審批、進行解釋、負責(zé)實施，加之立法部門與司法部門對“分區(qū)管制”權(quán)力沒有做出明確規(guī)定，致使“分區(qū)規(guī)制”權(quán)力大都由行政部門所掌握?！胺謪^(qū)管制”受到空間類規(guī)劃限制，沒有形成獨立于規(guī)劃框架外的具有法律效力的“分區(qū)管制”條例，制約了“分區(qū)管制”制度應(yīng)有的作用的發(fā)揮。正是這種實踐特征，致使“分區(qū)管制”背離了通則式的管控模式，從而需要個案式(行政許可制度)的管控模式加以補充。盡管許可制度彌補了“分區(qū)管制”制度的不足，但也存在審批環(huán)節(jié)過于復(fù)雜、增加項目周期與機會成本等諸多問題。

2 現(xiàn)行“分區(qū)管制”制度存在的問題

落實“分區(qū)管制”制度，首先進行“分區(qū)”，明確各分區(qū)主導(dǎo)用途與發(fā)展方向，進而設(shè)置“管制規(guī)則”對人類活動進行引導(dǎo)與管控。由于我國空間類規(guī)劃種類繁多、體系龐雜，在“條條分割”與“條塊分割”的行政體制狀態(tài)下“演義”，導(dǎo)致空間類規(guī)劃沖突，難以制定統(tǒng)一的“分區(qū)管制”標準。

“分區(qū)管制”強調(diào)重點地類的管控，尚未覆蓋全部國土空間。現(xiàn)行“分區(qū)管制”重點放在建設(shè)用地和耕地上，對森林、水域、海域等用地的管制雖有法律體系和相應(yīng)空間規(guī)劃支撐，但“分區(qū)管制”制度尚不完善，約束力不足。此外，灘涂、濕地、山嶺等自然生態(tài)空間未受到嚴格保護，也未建立相應(yīng)的“分區(qū)管制”制度。

“分區(qū)管制”技術(shù)不統(tǒng)一，“分區(qū)”與“管制”存在矛盾現(xiàn)象。受新公共管理主義思潮影響，為提高政府管理效率，倡導(dǎo)市場化競爭體制與分權(quán)，在一定程度上造成政府管理職能的細碎化。在此行政體制下，空間類規(guī)劃各行其是，受“多規(guī)演義”影響，在行使“分區(qū)管制”管控時，因分類標準、空間數(shù)據(jù)標準以及技術(shù)平臺不統(tǒng)一，相同的地塊在不同的空間類規(guī)劃中所在“分區(qū)”不同，管控措施相異，進而限制規(guī)劃實施，影響政府公信力。

“分區(qū)管制”管控手段單一，“通則式”管控方式受到嚴重影響?！胺謪^(qū)管制”依附空間類規(guī)劃，過度依靠政府行政強制手段，管控手段單一，未充分體現(xiàn)社會主義市場在資源配置中的主導(dǎo)作用。受單一的行政手段管控，在面對非法或擅自改變原規(guī)劃用途等違規(guī)行為時，所負法律責(zé)任缺少相應(yīng)的明文規(guī)定，造成地方為“政績”隨意修改和調(diào)整空間類規(guī)劃。

3 自然生態(tài)空間“分區(qū)管制”理論構(gòu)建

3.1 自然生態(tài)空間含義

現(xiàn)階段，在國土空間開發(fā)過程中，城市發(fā)展和農(nóng)業(yè)開發(fā)保護是重點，生態(tài)用地保護與管制逐漸引起重視，尚未覆蓋到全部的國土空間。為適應(yīng)國家機構(gòu)改革，合理重構(gòu)空間規(guī)劃體系，構(gòu)建全域全類型的空間管制，國內(nèi)眾多專家聚焦國土空間分類體系，大都從國土空間功能出發(fā)，通過先分區(qū)、再分類的方式探索“三生用地”分類體系及空間格局。國家發(fā)改委提出將國土空間劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間。其中，城鎮(zhèn)空間是指重點發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟和進行城鎮(zhèn)建設(shè)的空間，既包括集中連片的城鎮(zhèn)建成區(qū)以及與之有著密切關(guān)系的功能組團，也包括城鎮(zhèn)拓展區(qū)域以及具有產(chǎn)城融合功能的園區(qū)；農(nóng)業(yè)空間是指主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以及農(nóng)村生活的空間；生態(tài)空間是指提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的空間。

伴隨著城鄉(xiāng)二元體制“藩籬”進一步消解，三類主要用途的國土空間重疊交叉現(xiàn)象進一步凸顯，促使國土空間由單一的主導(dǎo)用途逐漸轉(zhuǎn)向多用途轉(zhuǎn)變。例如，人居環(huán)境較為完善的居住空間既涵蓋了城鎮(zhèn)空間，同時具有生態(tài)空間的特征；新興的生態(tài)農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)在具有傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)空間特征的基礎(chǔ)上，衍生出了生態(tài)空間特征。結(jié)合國內(nèi)學(xué)者對我國生態(tài)用地已有的研究結(jié)論，嚴格依據(jù)《黨中央生態(tài)文明體制制度改改革總體方案》、《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》的要求，本文中生態(tài)自然空間是指是具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

3.2 自然生態(tài)空間范圍劃定

本次對生態(tài)空間范圍劃定的主要目的是為進一步加強國土空間管理，將用途管制落實到全部國土空間。由于空間具有尺度效應(yīng)，在不同空間粒度下，對生態(tài)功能評價的方法不盡相同，因而劃定自然生態(tài)空間界線的方法不同。同時，不同層級的政府主管部門對相應(yīng)層級生態(tài)空間管理側(cè)重點不一，在生態(tài)空間劃分時所考慮的標準應(yīng)有所差異。

綜述相關(guān)自然生態(tài)空間劃定方法，主要包括定性和定量兩種形式：從定性方式來講，劃定自然生態(tài)空間就是嚴格依據(jù)相關(guān)法律條文、部門規(guī)章制度和政策文件，將相應(yīng)符合定制條件的空間納入自然生態(tài)空間范疇。由于自然生態(tài)空間受多部門管理，因而，自然生態(tài)空間的最終確定應(yīng)明確自然資源部管轄內(nèi)新分工協(xié)作關(guān)系；從定量方式來講，自然生態(tài)空間范圍劃定首先明確國土空間范圍和生態(tài)空間尺度閾值，結(jié)合地域特色，選擇相應(yīng)的評價指標體系進行基礎(chǔ)要素評價，初步劃分自然生態(tài)適宜性、農(nóng)業(yè)功能開發(fā)以及城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性空間，然后經(jīng)過空間疊加建立空間優(yōu)化模型，統(tǒng)籌自然生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間以及城鎮(zhèn)空間之間的相互關(guān)系，判定國土空間的主導(dǎo)功能，進而確定出自然生態(tài)空間邊界線。

3.3 自然生態(tài)空間用途管制制度建設(shè)

現(xiàn)階段，由于對自然生態(tài)空間內(nèi)涵認識存在局限性，認為對自然生態(tài)空間的保護就是人與自然空間分離。諸如自然保護區(qū)、濕地公園、水源保護地等大都遠離人口聚居區(qū)。這種“隔離”模式在一定程度上對部分生態(tài)空間起到積極作用，但在很大程度上限制人對生態(tài)空間的需求。雖然，我國建立起對部分地類用途管控制度，受行政體制影響，管控的依據(jù)和標準不一致，未能形成對國土空間的管控合力。

為健全國土空間用途管制制度，建立覆蓋自然生態(tài)空間用途管制制度，進而保護各類自然生態(tài)空間，促進生態(tài)文明建設(shè)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中指出“健全用途管制制度，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護邊界”，《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》中指出“從自然生態(tài)空間用途管制的定位上，應(yīng)當(dāng)將管控措施覆蓋到全部自然生態(tài)空間，同時展現(xiàn)管控的綜合性；在管控的模式上，應(yīng)當(dāng)采用分級管理的模式；在管控的依據(jù)上，通過協(xié)調(diào)各空間規(guī)劃，構(gòu)建空間規(guī)劃體系；在管控方式上，不僅注重指標的控制，更加注重空間的落地?！笨傮w而言，自然生態(tài)空間用途管制的側(cè)重點在于對可能改變自然生態(tài)空間主導(dǎo)功能的國土開發(fā)活動進行管控，以控制城鎮(zhèn)建設(shè)活動、農(nóng)業(yè)開發(fā)活動以及生態(tài)空間內(nèi)部各地類用途轉(zhuǎn)變。

針對現(xiàn)有自然生態(tài)空間用途管制理念，結(jié)合當(dāng)前國家機構(gòu)改革和空間規(guī)劃體系重構(gòu)，將本文前述“分區(qū)+管制”的理念融入自然生態(tài)空間用途管制制度，構(gòu)建自然生態(tài)空間“分區(qū)管制”制度。首先，依托成立的國家自然資源部門統(tǒng)一自然生態(tài)空間分類標準，利用森林、草原、濕地等自然資源確權(quán)登記摸清自然資源本底，為劃定自然生態(tài)空間打下堅實基礎(chǔ)。其次，為達到生態(tài)空間管控落地的目的，建立自然資源質(zhì)量與環(huán)境承載力評價制度，在保證自然生態(tài)空間規(guī)?？偭康幕A(chǔ)上，劃定自然生態(tài)保護空間，落實到地塊，實現(xiàn)了“指標+空間”模式運行；第三，在生態(tài)功能的國土空間內(nèi)，針對自然資源評價、各空間規(guī)劃以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城市開發(fā)邊界數(shù)據(jù)分析，確定主導(dǎo)生態(tài)功能，在生態(tài)空間的基礎(chǔ)上細化各類生態(tài)區(qū)，形成“1+N”式自然生態(tài)空間分區(qū)。其中“1”為生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的生態(tài)空間，是生態(tài)空間保護“剛性空間”?！癗”為生態(tài)保護紅線范圍外的生態(tài)空間，是在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間以生態(tài)空間內(nèi)部地類之間相互轉(zhuǎn)化，為生態(tài)空間保護“彈性空間”，實現(xiàn)了自然生態(tài)空間“剛性+彈性”結(jié)合；最后，在制定管制細則時，建議獨立編制分區(qū)管制細則，使細則從國土空間規(guī)劃獨立出來，或者作為國土空間規(guī)劃的地理組成部分，充分發(fā)揮自然生態(tài)空間“分區(qū)管制”的通則式作用。充分考慮尺度閾值，滿足不同尺度下自然生態(tài)空間管控的需求，管制細則隨尺度空間變小變得更為精細，在國家和省級尺度下將以國土空間為承載的人口、產(chǎn)業(yè)、投資、環(huán)保要求等納入管制細則，并以文件形式加以規(guī)范化；在市縣級尺度下自然生態(tài)空間管制細則將國土空間使用性質(zhì)、建筑容量以及景觀環(huán)境等納入，并以法規(guī)條例形式加以規(guī)范。基于生態(tài)空間分區(qū)，針對“1”生態(tài)空間嚴格按照禁止開發(fā)區(qū)的要求進行管控；針對“N”生態(tài)空間，原則上按照限制開發(fā)要求進行管控?；谟猛鞠嗳菪赃M行分區(qū)管制細則制定，即確定生態(tài)空間分區(qū)的主導(dǎo)功能，設(shè)置相關(guān)的準入門檻，并以枚舉、列表等形式明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)以及項目類型清單，進而兼容功能相同的開發(fā)與保護活動，排斥不兼容的開發(fā)與保護活動，避免限定地塊的最終用途，提高對自然生態(tài)空間管控的適應(yīng)性、科學(xué)性與靈活性。從制定管制細則的形式上，力爭從“直接管控”和“間接管控”方式雙管齊下，其中“直接管控”就是以“1+N”生態(tài)空間分區(qū)為主體設(shè)置管制細則；“間接管控”就是以城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間為主體，強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)部空間和永久基本農(nóng)田保護紅線范圍內(nèi)部空間的管控，提高國土空間利用效率，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求，減少對生態(tài)空間的擠占。在生態(tài)空間內(nèi)部之間，制定管制細則時，應(yīng)有序引導(dǎo)有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，禁止不符合生態(tài)保護和有損生態(tài)功能的相互轉(zhuǎn)化。

4 結(jié)論

本文為建立覆蓋全部生態(tài)空間的用途管控，首先梳理了“分區(qū)管制”制度理論，分析了“分區(qū)管制”的起源與內(nèi)涵，論述了“分區(qū)管制”內(nèi)容以及實踐特征；其次，總結(jié)出我國現(xiàn)行“分區(qū)管制”存在問題。最后，分析了自然生態(tài)空間的含義以及自然生態(tài)空間劃定方法，將“分區(qū)管制”制度引入自然生態(tài)空間領(lǐng)域，豐富了“分區(qū)管制”制度理論體系，構(gòu)建了“1+N”式的“剛性自然生態(tài)空間+彈性自然生態(tài)空間”分區(qū)模式，進而形成了“準入門檻+清單管理+轉(zhuǎn)用許可”式管控模式，改變了傳統(tǒng)“分區(qū)管制”管控到具體地塊用途的模式，提高了規(guī)劃的科學(xué)性、靈活性與可操作性，也為建立全域全類型國土空間管制制度提供借鑒。