阜平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對農(nóng)民生活方式的影響

張紅勛

關(guān)鍵詞：增減掛鉤;生活方式;物質(zhì)影響;精神影響

基金項(xiàng)目：河北省社科基金項(xiàng)目（編號：HB15GL070）;河北省教育廳項(xiàng)目（編號：BJ2016072）階段性成果;通訊作者：許月明

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年9月20日

一、引言

隨著我國城市化的快速發(fā)展，對于城鎮(zhèn)建設(shè)面積的需求量也越來越大，占用耕地的數(shù)量也不斷增長。與此同時(shí)，農(nóng)村存在居民點(diǎn)規(guī)模小、布局散、結(jié)構(gòu)亂、設(shè)施差、用地粗放、“空心村”現(xiàn)象普遍等突出問題。為了緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，保護(hù)18億畝耕地，我國開始全局籌劃，于2004年出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，隨后相繼在全國各地開展了相應(yīng)的工作。2016年3月28日，河北省國土資源廳提出“省廳在安排增減掛鉤指標(biāo)時(shí)，重點(diǎn)支持貧困縣（市）的扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷工作，對國家確定的燕山—太行山片區(qū)特困地區(qū)和片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣共46個(gè)縣（市），可將部分節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)掛鉤使用”;2016年7月11日，《河北省國土資源廳關(guān)于啟動城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)庫的通知》提出“為河北省國家級貧困縣制定一些特殊的土地政策，政策期限上限定在2018年底”。

阜平是國家級貧困縣，“燕山—太行山”國家集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，是“燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)試點(diǎn)”。為讓阜平縣在規(guī)定時(shí)間內(nèi)順利脫貧，河北省國土資源廳連續(xù)三年在政策上給予支持，把阜平列為省內(nèi)首個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤扶貧試點(diǎn)縣。2016年阜平有20個(gè)行政村實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，2017年超過40個(gè)行政村，從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)工作來看，目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作處于嘗試和試行階段，它的實(shí)施與落實(shí)促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地空間，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，確保了耕地總面積數(shù)量的不變，符合國家宏觀政策的要求。但也存在諸多問題，如一些政府過度追求指標(biāo)政績效益問題，忽略農(nóng)民意愿，安置區(qū)以及農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償?shù)貌坏奖Ｕ?，配套設(shè)施不完善，影響掛鉤工作的順利進(jìn)行。在現(xiàn)行的掛鉤工作運(yùn)行中，雖然節(jié)約了土地，撤并了村莊，但是也造成了農(nóng)民居住地點(diǎn)和耕作地點(diǎn)的距離變遠(yuǎn)，影響了農(nóng)民的生活生產(chǎn)方式。

二、阜平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施概況

阜平縣地域范圍2，496平方公里，現(xiàn)轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中行政村209個(gè)，自然村1，131個(gè)，2015年全縣總?cè)丝?3.1萬人。阜平縣自2016年開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目以來，先后開展了樓房、大教廠、全莊、南臺、福子峪等32個(gè)項(xiàng)目區(qū)，遍布各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及行政村40多個(gè)，人口1.5萬人左右。

全縣項(xiàng)目區(qū)通過建新區(qū)選址，由縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組對項(xiàng)目區(qū)涉及的農(nóng)戶進(jìn)行意愿調(diào)查及政策宣傳動員，依據(jù)政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，制定建新區(qū)選址、拆遷補(bǔ)償辦法、評估報(bào)告確定、收益分配方案、整合搬遷補(bǔ)償辦法和住房分配辦法、搬遷方案、拆遷方案、復(fù)墾后管護(hù)方案、過渡安置方案、土地權(quán)屬調(diào)整等方案，采取公平、公正、公開的形式，由村民代表投票通過，充分尊重村民的自主意愿。之后，按照人均建筑面積25平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃小區(qū)建設(shè)，并保證住宅主體建設(shè)達(dá)到國家規(guī)定的安全和使用功能相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部統(tǒng)一裝修，滿足居住需要。同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)完成村內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的配套及村民醫(yī)療、養(yǎng)老和物業(yè)管理的補(bǔ)貼。

阜平縣對于搬遷農(nóng)戶的安置補(bǔ)償方式主要有兩種：（1）住房安置補(bǔ)償，以原住房財(cái)產(chǎn)換現(xiàn)住房，以評估價(jià)款換新住宅的原則，村民應(yīng)購房面積按照優(yōu)惠價(jià)計(jì)算，超過應(yīng)購房面積按市場價(jià)計(jì)算，村民自己付款，政府不予補(bǔ)貼;（2）貨幣安置補(bǔ)償，主要針對于已經(jīng)在村域外擁有個(gè)人房產(chǎn)的，鼓勵其貨幣安置。選擇貨幣安置對象需提供擁有或購置其他住房的有效證件或證明，經(jīng)鄉(xiāng)村兩級確認(rèn)后進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對農(nóng)民生活方式的影響

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施對于項(xiàng)目區(qū)涉及的農(nóng)戶生活方式的影響主要表現(xiàn)在物質(zhì)需求和精神需求兩個(gè)層次，人們生活方式的改變，一般是基于滿足物質(zhì)生活的基礎(chǔ)上，不斷地延伸新的精神生活，同時(shí)新的精神觀念也會對物質(zhì)需求產(chǎn)生新的影響。

（一）在基礎(chǔ)設(shè)施方面：阜平縣通過增減掛鉤項(xiàng)目的區(qū)域，進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，農(nóng)戶從原本雜亂的自家小院搬進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的低層居民樓，且房屋內(nèi)均為精裝修，包含安置衛(wèi)浴、櫥柜、熱水器、吸油煙機(jī)，生活基本條件得到改善。新建小區(qū)綠化、道路、健身廣場一應(yīng)俱全，擺脫了之前“臟、亂、差”的農(nóng)村環(huán)境，形成了一個(gè)具有現(xiàn)代氣息的居住小區(qū)，基本上解決了農(nóng)戶對于生活配套設(shè)施的需求。

（二）在人際交往方面：新建的小區(qū)將之前距離較遠(yuǎn)、人口較少的一些自然村農(nóng)戶進(jìn)行了集中安置。阜平縣由于歷史的原因，形成了一個(gè)行政村下有幾個(gè)或者十幾個(gè)自然村的現(xiàn)象，這些自然村有的位置偏僻，通往外界的道路坎坷，有的人口稀少。增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施使得一個(gè)行政村中的自然村被取消，降低了同一行政村農(nóng)戶之間的距離，促進(jìn)了農(nóng)戶之間的交際。但同時(shí)，居住的方式在另一方面又影響著農(nóng)戶人際交往的公共空間形態(tài)和頻率，如與居住在開放式的院落的居民更容易相互聚集起來聊天，居住方式在樓房會相對不容易聚集聊天，項(xiàng)目實(shí)施后，住在樓房里大家都很少串門，基本只做自己的事情，很少交流。一般都是在空閑時(shí)間到小區(qū)周圍散步，遇到比較熟的人，就聚集在一起聊天。

（三）在精神觀念方面：物質(zhì)基礎(chǔ)得到滿足的情況下，人們對于生活的滿意度也隨之增加，農(nóng)戶的精神觀念發(fā)生著改變，如新農(nóng)村的建設(shè)在一定程度上影響著農(nóng)戶個(gè)人的衛(wèi)生習(xí)慣，人們對于生活環(huán)境保護(hù)更加有自覺性和約束性。搬遷前，農(nóng)戶利用村內(nèi)坑塘處理生活垃圾，隨意排放生活污水，只是依靠自然成長的樹木等植物作為綠化植被，生活環(huán)境臟、亂、差。搬遷后，物業(yè)公司雇傭村內(nèi)清潔工保障建新區(qū)清潔、干凈，建新區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一綠化，在居民樓外設(shè)有垃圾箱，居民污水實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一處理。

（四）在消費(fèi)形式方面：增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施改變了農(nóng)戶就業(yè)方式和種植結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響農(nóng)戶生活消費(fèi)形式。阜平縣增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于非農(nóng)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民的食品支出將增加。另外，農(nóng)民的集中樓房化居住也會影響到水電暖的消費(fèi)支出，如實(shí)施之前，農(nóng)戶并不是家家都有空調(diào)的，實(shí)施之后，農(nóng)戶夏天納涼由原來低功率的電風(fēng)扇變成了高功率的空調(diào)。

（五）在生活娛樂方面：雖然社區(qū)娛樂設(shè)施不斷完善，但是農(nóng)民一般選擇看電視這樣的閑暇方式，大多單門獨(dú)戶，較少參加文體活動。只有偶爾在小區(qū)文體廣場中散步，使用健身器材等基礎(chǔ)設(shè)施。

（六）在生活做飯和取暖方面：通過集中居住，在住宅集約化條件下，集中供天然氣，實(shí)現(xiàn)燃料清潔化，降低污染，擺脫了實(shí)施之前落后山區(qū)仍以燒柴禾做飯、燒煤取暖的形式，實(shí)現(xiàn)了資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的新農(nóng)村建設(shè)。

四、保障措施

總體而言，增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施對于農(nóng)戶生活方式既有正面影響，也有負(fù)面影響，在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施之后，對于一些正面影響，要進(jìn)一步進(jìn)行保障，對于一些負(fù)面影響，要采取措施進(jìn)行規(guī)避。

（一）應(yīng)營造社區(qū)文化建設(shè)，注重農(nóng)民人際交往與精神需求，營造良好社區(qū)氛圍。集中居住的農(nóng)民脫離了舊宅基地后，對城市生活缺少歸屬感和認(rèn)同感，社區(qū)成為他們的主要生活環(huán)境，因此加強(qiáng)新農(nóng)村社區(qū)的硬件設(shè)施和社區(qū)文化等方面建設(shè)，關(guān)注農(nóng)民的人際交往需求和精神需求，可以增強(qiáng)農(nóng)民的認(rèn)同感和歸屬感。具體地說，第一，完善社區(qū)硬件設(shè)施，比如休閑廣場、健身器材、文化廣場的修建，完善道路、網(wǎng)絡(luò)、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);第二，營造社區(qū)文化建設(shè)，拓寬農(nóng)民的社交網(wǎng)絡(luò)和情感交流，可開展社區(qū)活動，豐富農(nóng)民閑暇娛樂生活。

（二）創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，增加農(nóng)民收入。項(xiàng)目實(shí)施后的農(nóng)民，一方面失去了對原有耕地的經(jīng)營權(quán)，就失去了基本的生活收入來源，日常需要的食物都要經(jīng)過購買;另一方面新的生活方式增加了農(nóng)戶生活的開支。因此，要區(qū)域性調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)企業(yè)，挖掘地方資源優(yōu)勢，起到示范帶動作用，將農(nóng)戶手中閑置資金、耕地、勞動力等入股農(nóng)業(yè)企業(yè)，成為“三薪”農(nóng)民。同時(shí)，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會，對于有文化基礎(chǔ)的，可以安排其從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè);對于文化基礎(chǔ)低的，有意向繼續(xù)種地的可以為他們提供土壤肥沃、設(shè)施齊全、距離較近的耕地，對其進(jìn)行教育再培訓(xùn)，成為新型職業(yè)農(nóng)民，鼓勵有能力的種植戶開展規(guī)?；N植，引導(dǎo)農(nóng)戶購買國家貼息的農(nóng)機(jī)器具，提高土地產(chǎn)出率和勞動效率，從而提高種植收入。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]白楊.我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究[D].吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.

[2]趙蕓逸，王秀蘭，丁翔宇，梅昀.農(nóng)戶視角下兩種模式城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤效益對比分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2017.38（5）.

[3]魯先鋒，芮雯艷.土地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2016.16（5）.

[4]呂聰.城鄉(xiāng)增減掛鉤政策對農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的影響[D].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2016.

[5]韓立達(dá)，王艷西.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬調(diào)整研究[J].中國土地科學(xué)，2016.30（4）.

[6]顧漢龍.我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的演化機(jī)理、創(chuàng)新模式及其實(shí)施效果評價(jià)研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015.

[7]上官彩霞.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施中宅基地置換的模式選擇及其對農(nóng)民福利的影響研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015.