基于文本邏輯的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策主體協(xié)同問題研究

■ 孫 萍，劉 夢

（東北大學文法學院，遼寧沈陽110169）

“就業(yè)是最大的民生”，也是經(jīng)濟發(fā)展的最基本支撐；作為保障各階層弱勢群體權益的責任主體[1]和我國公共行政決策的最高權威[2]，中央政府對城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)問題重視程度不斷提高，在相關政策制定方面也做出長期不懈的努力：密集發(fā)布的扶持政策在保障和改善民生、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定等方面均發(fā)揮出積極作用。

從公共政策角度看，城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策是一個復雜的政策系統(tǒng)，包含創(chuàng)造崗位、扶持再就業(yè)、健全人力資源市場和構建和諧勞資關系等多方面內容，其制定也涉及到人力資源和社會保障、教育、財政和稅收等多個政府部門[3]。從學界研究情況看，當前我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的“碎片化”現(xiàn)象屢見不鮮，而這可能引發(fā)諸多民生困境和政策運行成本加大、政策效果呈現(xiàn)偏差等一系列嚴重后果[4-5]；有學者以離校未就業(yè)大學生這一代表性弱勢群體的就業(yè)問題為對象，發(fā)現(xiàn)似乎各個職能部門都在力所能及的范圍內為國家“排憂解難”，但建立在看似完整結構安排上的政策體系卻沒有產(chǎn)生理想效果[6]。潛藏于學界的擔憂與實際的政策支持力度形成了鮮明對比，說明在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策取得重要進展的同時，政策碎片化、主體協(xié)同失靈等一些深層次的政策問題正在凸顯。

國外研究人員從意義和內涵等角度對政策主體協(xié)同的關注由來已久。英國工黨政府在1999年發(fā)布的《政府現(xiàn)代化白皮書》中提出“協(xié)同政府”理念，旨在政策部門的不同利益主體之間加強合作、傳遞優(yōu)秀理念，形成一種協(xié)同的工作方式、提供一套無縫隙而非碎片化的服務[7]。Meijers和Stead針對政策制定過程中存在的諸多“跨界問題”指出，由于這些問題超越現(xiàn)有政策領域的邊界，也超越單個職能部門的職責范圍，因而多元主體間的協(xié)同十分必要[8]。近年來，我國學者在創(chuàng)新政策[9]、能源政策[10]和專利政策[11]等多領域開展的政策主體協(xié)同問題及優(yōu)化研究快速累積，但在就業(yè)政策領域，特別是針對城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的有關研究還呈現(xiàn)空缺；此外，已有研究多數(shù)采用基于政策文本的內容分析方法，顯示出該方法在我國公共政策研究領域具備適用性和優(yōu)越性。因此，本文從文本邏輯入手，探索我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策主體協(xié)同問題，具備充分的探索空間和研究基礎。

一、政策文本選擇與階段劃分

先前研究將我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的內涵界定為：為促進勞動力市場比較充分且高質量地就業(yè)，中央政府秉承就業(yè)公平和科學發(fā)展的原則理念，為因自身條件限制或社會結構性因素無法正常就業(yè)而處于社會結構底端的適齡人群，制定的一系列以就業(yè)援助和就業(yè)促進為目的，涵蓋財政和貨幣、社會保障、文化技能、崗位和信息服務等內容，表現(xiàn)為法律法規(guī)、目標規(guī)劃、策略方案、行政決議、會議決定等政策形式的總稱[12]。因此，沿用先前研究的文本搜集方法，經(jīng)過篩選去重，本文的分析對象為：1980年～2018年3月間，由中共中央、全國人大、國務院 （包括國務院辦公廳、組成部門、特設機構、直屬機構）和中央層面的群團組織等全國性政策制定權威主體頒布的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策，共計366份。

作為我國就業(yè)政策的重要分支，我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策從創(chuàng)立到發(fā)展的過程應與全口徑就業(yè)政策保持步調一致。因此，結合我國政治經(jīng)濟社會的歷史背景及關鍵就業(yè)政策的發(fā)布情況，對改革開放40年來我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)展過程進行如下階段性劃分：1980～1997年，是政策發(fā)展的低位初探階段，該階段以不斷變遷的就業(yè)制度為背景，面對1979年知青返城和1993年國企職工下崗兩次失業(yè)高峰帶來的失業(yè)問題初現(xiàn)及累加，我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策顯現(xiàn)出徘徊在低位的探索形態(tài)；1998～2001年，是中區(qū)準備階段，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速，城鎮(zhèn)弱勢群體的總量逐漸增大、構成日益復雜、就業(yè)問題愈加多樣化，該階段我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)布量呈現(xiàn)出底部反彈、整體上升、緩步積累的準備狀態(tài)，預示政策密集發(fā)布期即將到來；2002年至今，是我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的高位發(fā)展階段，“社會就業(yè)比較充分”這一奮斗目標為新世紀就業(yè)再就業(yè)工作奠定基調，政策發(fā)布量不斷創(chuàng)造新峰值、上升幅度顯著并始終處于高位區(qū)域，體現(xiàn)出決策者對于我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)的高度關注，標志著中國就業(yè)進入“積極就業(yè)政策”的新階段。

二、政策主體的描述性統(tǒng)計

政策主體一般包括政策的制定主體和執(zhí)行主體；由于執(zhí)行主體遍及整個國家體制的各個部門，規(guī)模龐大、尚未形成標準的統(tǒng)計規(guī)范，已有研究通常將對象限定為制定及頒布相關政策的中央部級及以上的國家政策制定部門[9]。因此，本研究分析對象專指我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的制定主體，又稱發(fā)文主體。從制定主體角度看，我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策存在單部門發(fā)布和多部門聯(lián)合發(fā)布兩種情況，且多部門聯(lián)合發(fā)文是主體協(xié)同的直接表現(xiàn)[9]。

1.單部門發(fā)文主體構成

以“發(fā)文主體”為分類依據(jù)、各階段“政策發(fā)布量”為匯總對象，對366份我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策進行分類統(tǒng)計，其中：兩個或兩個以上部門聯(lián)合發(fā)文均計入“多部門聯(lián)發(fā)”的情況；已撤銷或更名的部門以最新名稱計入，如“勞動人事部”“勞動部”“勞動和社會保障部”皆記為“人力資源和社會保障部”。統(tǒng)計結果見表1。

由表1可知，2002年以前我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的獨立發(fā)文主體僅7家，2002年以后顯著增加到15個，基于主體權威的差異，可分為三個層次：第一層次是全國人大常委會，其發(fā)布或審議通過的法律或規(guī)劃綱要等文件均具有最高級別政策效力；第二層次由中國共產(chǎn)黨中央委員會（以下簡稱“中共中央”）和國務院構成，二者聯(lián)發(fā)或單發(fā)的法規(guī)性政策通常以決定、意見、通知等形式出現(xiàn)，效力僅次于法律；第三層次由一系列以國務院辦公廳、人力資源和社會保障部 （以下簡稱“人社部”）、財政部、國家發(fā)展和改革委員會 （以下簡稱“發(fā)改委”）、國家稅務總局 （以下簡稱“國稅總局”）、國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱“市監(jiān)總局”）等為代表的國務院組成部門、直屬機構和社會團體構成，雖然該層次主體在政策發(fā)布效力方面低于前兩個層次，但它們單獨或聯(lián)合發(fā)布的政策總量最龐大。

表1 我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)文主體結構與發(fā)布數(shù)量統(tǒng)計 單位：個

2.聯(lián)合發(fā)文的主體構成

縱觀我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策，逾三成（32.24%）是由兩個或更多主體聯(lián)合發(fā)布的。如圖1所示，聯(lián)發(fā)政策多以2個主體和3個主體的“高度聯(lián)合”發(fā)文形式出現(xiàn)[9]，占多主體聯(lián)發(fā)政策總數(shù)的45.76%和22.03%，超過4個主體的“中度或低度”聯(lián)合發(fā)文情況占聯(lián)發(fā)總數(shù)的32.20%；隨著多主體規(guī)模的放大，聯(lián)發(fā)的政策數(shù)量呈現(xiàn)減少趨勢。

圖1 多主體聯(lián)發(fā)的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)布數(shù)量柱狀圖

三、基于比較視角的政策主體協(xié)同效果分析

由學界已有的理論研究可知，①與一般的國務院組成部門、直屬機構或社會團體等處于第三層次的單發(fā)主體的發(fā)文情況相比，多主體聯(lián)發(fā)具有“涉及地域范圍廣、涵蓋機構多、對象群體廣泛”等特點；②與同樣能解決跨領域跨地區(qū)共同事物的中央立法形式即第一、二層次的單發(fā)主體相比，多元主體在面對緊迫形勢及時回應問題、作出積極主動的應變行為等方面的表現(xiàn)更加突出[13-14]。另外，主題詞頻次是政策系統(tǒng)快速響應時代變遷和社會焦點的集中體現(xiàn)，反映了對有關領域政策訴求的回應和解決問題的工作重心[15]。

以政策發(fā)展的三階段為劃分，依次對118份多元主體聯(lián)合發(fā)布的政策進行以主題語段為分析單元的文本抽樣統(tǒng)計 （注：對抽樣基數(shù)較少的前兩個階段進行全數(shù)檢驗，第三階段采取抽樣比例為10%的隨機抽樣）[12]，應用ROSTCM、Excel軟件進行篩選、分詞、去虛詞、詞頻統(tǒng)計和均一化、同類合并及排序等數(shù)據(jù)處理，選取最終排在前10位的高頻詞構成“待比較序列”；對有關的單發(fā)政策也執(zhí)行上述操作，并將同時期的單、聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列進行比對。需要說明的是，人社部在不同歷史時期均是最具代表性的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策單獨發(fā)文主體，為確保分析結果的準確性、科學性，基于不同層次單發(fā)主體發(fā)文特點存在差異的事實，本文分別選取國務院及人社部單獨發(fā)布的政策作為第一、二和第三層次主體單發(fā)文本高頻詞序列的研究對象，不同發(fā)展階段比對情況依次見表2-1，表2-2和表2-3。

由表2可知，與人社部單發(fā)相比，多主體聯(lián)發(fā)的高頻詞序列的確存在優(yōu)勢：更加廣泛的適用領域、豐富的政策對象和多元的問題解決途徑；即便是在跨越時間相對最短的中區(qū)準備階段，多個政府部門在特殊歷史時期聯(lián)合也做出了及時、有針對性的回應——聯(lián)發(fā)政策對象同人社部單發(fā)一樣集中于下崗職工，但前者還提供了諸如“資金、失業(yè)保險、再就業(yè)服務中心”等多種財政和社保手段。

表2-1 低位初探階段單、聯(lián)發(fā)主體發(fā)文高頻詞的序列比對

表2-2 中區(qū)準備階段單、聯(lián)發(fā)主體發(fā)文高頻詞的序列比對

表2-3 高位發(fā)展階段單、聯(lián)發(fā)主體發(fā)文高頻詞的序列比對

對表2中多主體聯(lián)發(fā)與國務院單發(fā)的文本高頻詞序列進行比較，二者的詞語重疊率僅在40%左右，說明對解決跨領域共同事物的政策資源利用情況比較合理、不存在浪費現(xiàn)象；由于發(fā)文主體層次級別的差異，較于起到總體規(guī)劃作用的國務院單發(fā)行政法規(guī)而言，聯(lián)發(fā)高頻詞序列體現(xiàn)出多主體協(xié)同發(fā)布的部門規(guī)章更加微觀細化且具有可操作性。

按政策發(fā)展的三階段將聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列進行縱向比較，發(fā)現(xiàn)各序列頻率均值上升趨勢明顯 （8.83/8，17.95/8，25.21/10），這既反映出早期聯(lián)發(fā)政策內容分散程度較高、專業(yè)性不強、多元主體協(xié)同程度有限等問題，也是我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)文主體協(xié)同效果逐漸改善的現(xiàn)象說明。但是，對各階段聯(lián)發(fā)文本高頻詞與人社部或國務院單發(fā)進行總體比較后發(fā)現(xiàn)，“培訓或訓練”“創(chuàng)業(yè)”等有助于弱勢群體提升就業(yè)能力、擴大就業(yè)渠道的內容并未出現(xiàn)在聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列中；而基于對全部118份聯(lián)發(fā)政策名稱的粗略篩選可知，除人社部以外，上述政策內容的主要供給主體還包括財政部、教育部、國稅總局等部門。

聯(lián)發(fā)主體協(xié)同效果，是主體協(xié)同網(wǎng)絡結構水平的現(xiàn)實反應；高效的聯(lián)發(fā)政策，客觀上應建立在完善的多元主體協(xié)同網(wǎng)絡結構及恰當?shù)暮献鳈C制之上[16]。據(jù)此，提出“主體協(xié)同效果偏差本質是由于聯(lián)發(fā)主體協(xié)同網(wǎng)絡在結構性或功能性方面存在不足”的研究假設。為驗證該假設，接下來將全面深入研究我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策聯(lián)發(fā)主體協(xié)同網(wǎng)絡及其變遷情況。

四、政策主體協(xié)同網(wǎng)絡分析

本文借助Ucinet軟件測算參與我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策協(xié)同發(fā)文的主體中心性、網(wǎng)絡密度和集中度、網(wǎng)絡關系數(shù)和連接頻數(shù)等用于衡量協(xié)同水平的指標并繪制相關圖表。由于參與協(xié)同發(fā)文的主體數(shù)量龐大、角色差異顯著；表1顯示由15個單發(fā)主體牽頭發(fā)布的政策數(shù)量達105份、占聯(lián)發(fā)政策總數(shù)的88.98%。因此，根據(jù)研究需要，以上述15個部門作為我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡的全體成員，其研究結論具備代表性和可靠性。

1.主體協(xié)同網(wǎng)絡結構變遷

運行Ucinet6.0軟件獲取政策發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡結構演變情況，并依據(jù)點度中心性調整節(jié)點大小，結果如圖2-1、圖2-2和圖2-3。其中，每個節(jié)點代表參與協(xié)同發(fā)文的主體，節(jié)點間連線表示發(fā)文主體之間存在共現(xiàn)關系；點度中心性 （degree）是網(wǎng)絡分析中刻畫節(jié)點中心性 （Centrality）的度量指標，節(jié)點大小表示該主體在協(xié)同網(wǎng)絡中的重要程度高低[17]。

由圖2可知：①在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)布的低位初探階段，共有10個部門參與協(xié)同發(fā)文，存在14對主體間共現(xiàn)關系，人社部和發(fā)改委以較高的點度中心性在協(xié)同網(wǎng)絡結構中發(fā)揮連通作用，是本階段協(xié)同網(wǎng)絡中最重要的兩個部門；②在中區(qū)準備階段，主體協(xié)同網(wǎng)絡由10個部門及其間23對共現(xiàn)關系構成，財政部、國稅總局、市監(jiān)總局等多主體在協(xié)同網(wǎng)絡中的連通作用和重要程度有明顯上升，有8個主體構成了一個節(jié)點中心性整體升高但差異顯著、形態(tài)上完全閉合的網(wǎng)絡結構，呈現(xiàn)出連線趨密和局部較高層次均衡的圖形特征；③在高位發(fā)展階段，網(wǎng)絡規(guī)模擴大為13個部門、共現(xiàn)關系增至54對，多數(shù)主體在連通能力及重要程度等方面的差距進一步縮小，有11個主體構成的新的閉合網(wǎng)絡，其連線密集程度明顯優(yōu)于前一階段。可以說，隨著我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的發(fā)展演進，發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡形態(tài)直觀上呈現(xiàn)出關系復雜性和結構均衡層次不斷提高的變化趨勢。

圖2-1 1980～1997年政策主體協(xié)同網(wǎng)絡結構及點度中心性圖譜

圖2-2 1998～2001年政策主體協(xié)同網(wǎng)絡結構及點度中心性圖譜

圖2-3 2002年以來政策主體協(xié)同網(wǎng)絡結構及點度中心性圖譜

2.單個主體的網(wǎng)絡影響力分析

本文選取人社部、財政部、教育部、發(fā)改委和國稅總局這5個在協(xié)同網(wǎng)絡結構圖中位置變化具有代表性的部門為研究對象，分別統(tǒng)計各主體協(xié)同其他主體的個數(shù) （網(wǎng)絡關系數(shù)）及其參與協(xié)同發(fā)文的總次數(shù) （網(wǎng)絡連接頻數(shù)）；將上述部門從不同時期的協(xié)同網(wǎng)絡及共現(xiàn)矩陣中去掉，比較相關指標并測算差異化的單主體參與行為對于整體協(xié)同水平的影響，結果見表3、表4。

在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)展的初探階段，人社部對于整體協(xié)同水平的影響程度最大，這是其在早期具備引領多元主體廣泛開展合作的能力體現(xiàn)；“財政部”的存在對于這一時期網(wǎng)絡協(xié)同水平有負面影響，其參與協(xié)同發(fā)文的行為反而分散了整體協(xié)同力度；“教育部”并未參與這一階段的主體協(xié)同網(wǎng)絡，這與當時我國高校畢業(yè)生尚無嚴峻就業(yè)問題、不屬于就業(yè)弱勢群體等社會背景有關。

表3 去除單個主體的協(xié)同網(wǎng)絡結構指標變化情況

表4 單個主體行為對協(xié)同網(wǎng)絡密度的影響程度

進入中區(qū)準備階段，教育部的參與行為對于整個網(wǎng)絡協(xié)同水平造成較高的負面影響，說明決策者已經(jīng)開始認識到教育部聯(lián)合其他部門發(fā)布促進城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策措施的必要性，但實際協(xié)同關系的建立情況遠不及網(wǎng)絡中其他主體，結構上看反而降低了整體協(xié)同水平。值得注意的是，財政部對于協(xié)同網(wǎng)絡密度的影響力變化顯著，這既反映出財政支持開始成為我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策主體協(xié)同網(wǎng)絡穩(wěn)健、協(xié)調發(fā)展的重要保證，又表明財政部和人社部一并成為主體協(xié)同網(wǎng)絡中具有綜合規(guī)劃和協(xié)調功能的主要部門。

進入高位發(fā)展階段，雖然主體網(wǎng)絡規(guī)模擴大，但上述主體對于協(xié)同網(wǎng)絡各項指標的影響力更加集中、差異進一步縮小。由表4可以判定，不同個體的網(wǎng)絡關系數(shù)是決定彼此間網(wǎng)絡影響力差異的重要因素，各主體在網(wǎng)絡結構中與其他主體建立的協(xié)同關系數(shù)目越接近，參與協(xié)同發(fā)文的主體行為一致性程度越高，單主體網(wǎng)絡影響力差異越??；聯(lián)系表3可知，主體間網(wǎng)絡影響力差異同整個主體協(xié)同網(wǎng)絡密度呈負相關關系。

由此可知，參與聯(lián)發(fā)的財政部、教育部、國稅總局等主體在政策發(fā)展的初探和準備階段與其他主體建立協(xié)同關系的情況差異較大、行為一致性較差，但考慮這兩個階段政策發(fā)布數(shù)量同高位發(fā)展期存在懸殊對比，對協(xié)同效果的作用力度遠不及后者，故借助2002年以來的單主體網(wǎng)絡影響力數(shù)據(jù)驗證前文假設：在高位發(fā)展階段，除國稅總局的網(wǎng)絡影響力略低外，其余主體的網(wǎng)絡影響力度相同，說明參與聯(lián)合發(fā)文的部分主體政策供給不足問題，并不或不完全源于其網(wǎng)絡影響力差異這個結構性因素。因此，有必要繼續(xù)深入探究主體協(xié)同網(wǎng)絡的合作機制，發(fā)掘造成協(xié)同效果偏差的其他可能。

3.主體橫向協(xié)同分析

主體協(xié)同網(wǎng)絡合作機制的研究，不能僅關注單個主體在結構上的網(wǎng)絡影響力，還應從功能性視角考查不同類型共現(xiàn)關系的強度。一方面，對于主體協(xié)同網(wǎng)絡而言，由于其中各發(fā)文主體在職責設定方面具有異質性，在面對不同類型、不同重要程度的弱勢群體就業(yè)問題時，其應當體現(xiàn)出有所側重的差異化功能定位；另一方面，有學者在對網(wǎng)絡空間多元主體協(xié)同治理模式的研究中發(fā)現(xiàn)，從組織利益的視角看，創(chuàng)造效益能力的焦點已不再是各主體的能力大小，而是各主體間協(xié)同程度的大小，體現(xiàn)為主體間關系的穩(wěn)定程度和互動程度[18]。

（1）主體橫向協(xié)同情況。根據(jù)前文已構建的主體協(xié)同共現(xiàn)矩陣，統(tǒng)計各個階段全部參與主體的網(wǎng)絡關系數(shù)及網(wǎng)絡連接頻數(shù)；將前者定義為發(fā)文主體橫向協(xié)同的廣度 （列為x軸），后者與前者的比值定義為發(fā)文主體橫向協(xié)同的強度 （列為y軸），并繪制主體橫向協(xié)同分布圖 （如圖3-1、圖3-2、圖3-3），其中，各坐標系原點亦即指標評價的標準點均為當期所有主體協(xié)同指標的平均值[19]。

圖3-1 1980～1997年我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)文主體橫向協(xié)同圖譜

圖3-2 1998～2001年我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)文主體橫向協(xié)同圖譜

圖3-3 2002年以來我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)文主體橫向協(xié)同圖譜

針對發(fā)文主體分布于橫向協(xié)同圖譜中的不同位置，說明如下：位于第一象限且遠離坐標軸的主體，其協(xié)同廣度和深度均明顯高于平均水平，認定為主體協(xié)同網(wǎng)絡中的核心主體；處在第一象限中但非常貼近橫軸或縱軸一方，依次認定為重要結構主體或重要功能主體；位于第四象限且僅遠離縱軸一方，認定為一般結構主體；處在各象限中十分靠近坐標系原點的位置，認定為普通主體；處于第三象限且與坐標軸均有明顯的距離，認定為邊緣主體。

對政策發(fā)展三階段的主體橫向協(xié)同圖譜進行總體分析，結果顯示：主體協(xié)同網(wǎng)絡中，功能性主體數(shù)量僅在政策發(fā)布的低位初探階段略高于結構性主體，而在此后兩個階段，功能性主體數(shù)量均顯著低于后者；特別是在2002年以來的政策高位發(fā)展期，規(guī)模為13的主體協(xié)同網(wǎng)絡內包含2個核心主體 （人社部和財政部）、4個重要結構主體及3個普通結構主體，功能主體數(shù)目僅為0?？梢哉f，作為推動多主體聯(lián)發(fā)的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)展的動力來源，主體協(xié)同網(wǎng)絡主要體現(xiàn)為結構上的協(xié)同關系廣泛、多元和穩(wěn)定；與其相反，功能性主體的缺失意味著網(wǎng)絡中除核心主體外，多數(shù)主體過分關注參與協(xié)同發(fā)文的行為一致性，忽略對能夠體現(xiàn)多元協(xié)同關系在功能方面的重要性程度的重視，導致主體協(xié)同網(wǎng)絡功能定位模糊即核心部門職能成為其唯一確立依據(jù)。因此，聯(lián)系前文可以判定：參與聯(lián)合發(fā)文的某些部門政策供給不足問題，全部或幾乎全部源于其協(xié)同關系強度不足這個功能性因素。

（2）主體橫向協(xié)同演變規(guī)律。①位置保持不變。在政策發(fā)布的任一階段，人社部都處于協(xié)同網(wǎng)絡的核心位置，橫向協(xié)同其他主體的個數(shù)最多、強度最大，是個體協(xié)同能力最強、協(xié)同發(fā)文專業(yè)性最高的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)文主體。在整個政策發(fā)展階段，人社部對于主體協(xié)同網(wǎng)絡結構穩(wěn)定及其功能精準定位的貢獻程度均居多元主體之首，一方面，這是人社部對于自身參與聯(lián)合解決弱勢群體就業(yè)問題的能力和責任的認識和重視程度的反映；另一方面，作為發(fā)揮政府調控服務功能的重要部門，人社部的“以促進就業(yè)、維護勞動關系穩(wěn)定和完善社會保障體系為核心的社會管理和公共服務職能”，在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策主體協(xié)同網(wǎng)絡中得到充分體現(xiàn)、與其角色定位匹配。因此，在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的發(fā)展進程中，人社部應繼續(xù)保持和鞏固其在主體協(xié)同網(wǎng)絡中的核心位置。②從功能性主體變更為結構性主體。在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)展的前兩個階段，政治經(jīng)濟社會形勢和就業(yè)制度發(fā)生巨大變遷，聯(lián)發(fā)主體規(guī)模有限、政策發(fā)布量緩慢積累，參與聯(lián)合發(fā)文的民政部與少數(shù)主體建立協(xié)同關系，著眼于向包括下崗職工在內的困難群眾提供就業(yè)救助的強度顯著、意義非常。隨著高位發(fā)展期的到來，作為專注于從加強城市社區(qū)工作的角度提供弱勢群體就業(yè)問題解決方案的部門，民政部的職能已不具備主體協(xié)同網(wǎng)絡在功能定位時需要有所側重和特殊強化的必要性，其在主體協(xié)同網(wǎng)絡中的價值應主要體現(xiàn)為與多元主體建立普遍且穩(wěn)定的協(xié)同關系。民政部在三階段主體橫向協(xié)同圖譜中呈現(xiàn)出“從功能性主體變更為結構性主體”的角色變化軌跡是一種必然，因此，當前民政部應繼續(xù)保持其在主體協(xié)同網(wǎng)絡中的重要結構主體位置。③從邊緣或普通主體變更為重要結構主體或核心主體。隨著協(xié)同其他主體的個數(shù)持續(xù)擴大、強度不斷增加，財政部從協(xié)同網(wǎng)絡的邊緣主體進化為僅次于人社部的第二核心主體，個體協(xié)同能力上升最為明顯。其角色變遷說明在由協(xié)同參與解決我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)問題的多元主體構成的主體協(xié)同網(wǎng)絡中，財政部從穩(wěn)定結構和定位功能兩個方面的重要性程度均有持續(xù)不斷的顯著提高。作為兼具“負責有關政策性補貼和專項儲備資金財政管理”和“會同有關部門管理中央財政社會保障和就業(yè)及醫(yī)療衛(wèi)生支出，會同有關部門擬訂社會保障資金 （基金）的財務管理制度，編制中央社會保障預決算草案”等職能的部門，在完善我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策體系、改善多元主體協(xié)同效果的進程中，財政部應繼續(xù)保持與其他有關部門建立的廣泛協(xié)同關系，并通過確保協(xié)同關系強度使其相關職能得以全面充分體現(xiàn)。

在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的低位初探階段，教育部并未出現(xiàn)在主體協(xié)同網(wǎng)絡之中；在中區(qū)準備階段，教育部僅位于網(wǎng)絡邊緣；在高位發(fā)展階段，教育部已成為協(xié)同廣度與人社部和財政部一致的重要結構主體?；谇拔姆治?，政策發(fā)布早期我國高校畢業(yè)生尚無嚴峻就業(yè)問題、不屬于就業(yè)弱勢群體，這是教育部在橫向協(xié)同圖譜中發(fā)生如上位移的原因之一；作為“高校畢業(yè)生就業(yè)和指導工作”和“會同人社部擬定職業(yè)培訓機構發(fā)展規(guī)劃和管理規(guī)則”的主要負責部門，教育部在提供職業(yè)培訓、提升職業(yè)能力等方面，特別是面向離校未就業(yè)畢業(yè)生這一新型弱勢群體，與多元主體形成了行動一致、功能互補的協(xié)同關系，這也是其普遍出現(xiàn)在多種協(xié)同關系中、成為重要結構主體的主要原因。但是，由主體協(xié)同效果偏差分析可知，與教育部職責設置密切相關的文本信息未能出現(xiàn)在聯(lián)發(fā)政策高頻詞序列中，可以說，受到教育部參與協(xié)同的深度不足限制，該主體在當前主體協(xié)同網(wǎng)絡功能定位方面的作用發(fā)揮還存在明顯欠缺，這應當成為引起決策者注意并給予針對性加強的優(yōu)化對象。

從協(xié)同網(wǎng)絡的普通主體到重要結構主體，國稅總局的橫向協(xié)同演變路徑既說明我國弱勢群體就業(yè)問題逐漸獲得更多非主管部門的一致性關注，也顯示出國稅總局對于協(xié)同網(wǎng)絡結構穩(wěn)定性方面的貢獻程度越發(fā)突出，有助于穩(wěn)定市場預期、增強政策普惠性。針對當前主體協(xié)同效果的偏差問題，首先，從“完善稅收政策、改進納稅服務、規(guī)范稅收征管、營造良好稅收環(huán)境等角度充分發(fā)揮稅收職能作用，是大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的必由之路”[20]；再者，作為“組織實施對納稅人進行分類管理和專業(yè)化服務”的部門，國稅總局主要通過發(fā)布“支持和促進包括殘疾人、高校畢業(yè)生在內的城鎮(zhèn)弱勢群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關稅收政策”體現(xiàn)其職能屬性，因此，應當根據(jù)現(xiàn)實需要，對于參與協(xié)同促進弱勢群體就業(yè)的國稅總局給予責任強化，即在主體協(xié)同網(wǎng)絡中提升該部門相關功能的重要程度，通過改善其協(xié)同深度不足的問題優(yōu)化主體協(xié)同網(wǎng)絡功能定位，更好發(fā)揮多主體協(xié)同發(fā)文的政策效應。

五、政策主體協(xié)同的優(yōu)化建議

本文從政策文本邏輯入手，歸類、演繹和追溯我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策聯(lián)發(fā)主體協(xié)同網(wǎng)絡及其變遷情況，提出并驗證了“當前政策主體協(xié)同效果呈現(xiàn)偏差的原因，并不或不完全源于各主體網(wǎng)絡影響力差異這個結構性因素，全部或幾乎全部源于彼此功能上的協(xié)同強度不足”這個研究假設，現(xiàn)提出如下優(yōu)化建議：

（1）創(chuàng)新政策制定機制，加強弱勢群體就業(yè)政策主體協(xié)同網(wǎng)絡構建。由本文研究可知，不論是與實際政策支持力度形成鮮明對比的學界擔憂，還是不同時期單發(fā)、聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列橫縱向比較所反映的主體協(xié)同效果偏差的存在，均說明“政策碎片化、協(xié)同失靈”等是當前我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策發(fā)展進程中亟待解決的問題所在。從創(chuàng)新多元主體的網(wǎng)絡合作機制入手，協(xié)調各發(fā)文主體的協(xié)同參與行為，發(fā)揮優(yōu)勢、耦合功能，是加強主體協(xié)同網(wǎng)絡構建、提升聯(lián)發(fā)政策效力的必由之路。

（2）基于政策文本視角，提升主體協(xié)同網(wǎng)絡的結構完整性和功能完備性。研究表明，政策主體協(xié)同水平的提高既要求主體協(xié)同網(wǎng)絡具備協(xié)同關系廣泛、多元和穩(wěn)定的結構性特征，又要求主體協(xié)同網(wǎng)絡通過增進其中不同類型共現(xiàn)關系的強度，在功能方面充分迎合差異化的政策需求。具體來說，人社部和財政部應繼續(xù)鞏固二者在主體協(xié)同網(wǎng)絡中的核心位置，確保與其他部門建立廣泛且深刻的協(xié)同關系；民政部應專注體現(xiàn)其在主體協(xié)同網(wǎng)絡中的重要結構性價值，確保協(xié)同關系的普遍性和穩(wěn)定性；教育部和國稅總局應在維持現(xiàn)有協(xié)同關系種類的基礎上，應結合現(xiàn)實需要給予適度責任強化，通過改善二者的協(xié)同深度不足問題使有關重要職能得以充分體現(xiàn)于主體協(xié)同網(wǎng)絡的功能定位之中。

（3）彌合文本邏輯漏洞，提高文本規(guī)范性和政策有效性。作為一類特殊的公共政策文本，聯(lián)合行文文件集中體現(xiàn)了中央政府部門間協(xié)同行為及其所構建的合作關系；基于政策文本構建的社會網(wǎng)絡研究路徑對府際關系、跨域治理、部門協(xié)同等問題解決具有重要的現(xiàn)實意義[21]。因此，針對我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策主體協(xié)同實踐，從文本角度提出“適度增加教育部和國稅總局分別參與 ‘高度聯(lián)合’發(fā)布的政策文本總量”的調整方案，這既能強化二者職能在主體協(xié)同網(wǎng)絡功能定位中的突出作用，又是彌補當前發(fā)文主體協(xié)同效果偏差的現(xiàn)實選擇。