應(yīng)急管理的本質(zhì)屬性

邱 成

四川省安全科學(xué)技術(shù)研究院

在物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，“應(yīng)急管理”作為“安全管理”的重要組成部分，被置于前所未有的位置，并從行政管理上專門設(shè)立一個(gè)政府組成部門予以強(qiáng)化，將本涵括它的“安全管理”反被涵括其中，使許多安全同行疑惑不解。一時(shí)間眾說紛紜，諸如此舉是“重事后應(yīng)急，輕事前預(yù)防”，顯然是本末倒置，使生產(chǎn)領(lǐng)域難得的安全現(xiàn)狀再度陷入“以事故為導(dǎo)向”的誤區(qū)；甚至為已經(jīng)形成的、針對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域的、有近20年實(shí)踐檢驗(yàn)的安全生產(chǎn)工作機(jī)制能否鞏固，以及因這一機(jī)制的作用而成效顯著的安全生產(chǎn)局面會(huì)否被打破而不無擔(dān)憂。鑒于此，本文嘗試著作如下討論。

1 安全管理與應(yīng)急管理的內(nèi)在聯(lián)系

1.1 廣義的安全管理包含應(yīng)急管理

廣義的“安全管理”，同屬于管理學(xué)科與安全社會(huì)學(xué)科的一個(gè)重要分支，涉及社會(huì)生產(chǎn)生活各個(gè)領(lǐng)域，是政府以及包括企業(yè)、事業(yè)單位在內(nèi)的社會(huì)機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)各自的安全目標(biāo)而進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、防控等方面的活動(dòng)。在安全管理實(shí)踐中，主要運(yùn)用安全原理維護(hù)安全現(xiàn)狀，運(yùn)用事故致因理論分析客觀存在的不安全因素及其可能引發(fā)的事故，從組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、工程技術(shù)、宣教培訓(xùn)、社會(huì)參與、文化干預(yù)等方面采取措施，防止事故發(fā)生，抑制事故擴(kuò)大。由此可見，廣義的安全管理不單是對(duì)正常運(yùn)行的生產(chǎn)生活系統(tǒng)加以維護(hù)和保持；還要在其失常（事故發(fā)生）時(shí)進(jìn)行處置，投放人力、物力、財(cái)力，將大事化小、小事化了，這后者就是所謂的“應(yīng)急管理”。2002年出臺(tái)的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）第五章的規(guī)定，無疑是權(quán)威注腳。作為“安全生產(chǎn)管理”的重要內(nèi)容，該法明確規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)地方政府及生產(chǎn)經(jīng)營單位都應(yīng)制定事故應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急體系。

1.2 狹義的安全管理與應(yīng)急管理交叉

本文所說狹義的“安全管理”，是基于《安全生產(chǎn)法》的界定，特指“安全生產(chǎn)管理”，也可以理解為針對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域的安全管理。它是對(duì)生產(chǎn)系統(tǒng)形成前、系統(tǒng)常態(tài)運(yùn)行中、系統(tǒng)運(yùn)行失常后3個(gè)環(huán)節(jié)的管理。而“應(yīng)急管理”也有3個(gè)環(huán)節(jié)，即針對(duì)系統(tǒng)可能發(fā)生的事故所做的預(yù)防預(yù)備、事故當(dāng)中的應(yīng)急響應(yīng)（處置與救援）、事故平息后的系統(tǒng)恢復(fù)。

（1）安全管理——防止事故發(fā)生，止于事故終了。

“安全生產(chǎn)管理”側(cè)重于防止事故發(fā)生；一旦事故發(fā)生，須在第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急處置；在事故平息后，按照“四不放過”原則進(jìn)行事故管理。也就是說，安全生產(chǎn)管理不限于事前，還關(guān)聯(lián)事后。它由“事前、事中、事后”三個(gè)環(huán)節(jié)組成，一是在項(xiàng)目（或稱系統(tǒng)）的建設(shè)期間，要按照“三同時(shí)”原則，將項(xiàng)目的安全設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用，以確保項(xiàng)目的本質(zhì)安全。二是項(xiàng)目投產(chǎn)后，即在生產(chǎn)過程中，決策層、管理層、操作層均要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，要結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，從工程技術(shù)和教育培訓(xùn)等方面入手，在系統(tǒng)本質(zhì)安全得到保持同時(shí)，提高員工的安全素質(zhì)和操作技能，加強(qiáng)隱患排查治理，從源頭上預(yù)防事故發(fā)生。三是在事故當(dāng)中，要及時(shí)報(bào)告事故并全力做好應(yīng)急處置；待事故平息后，按照“四不放過”原則，及時(shí)認(rèn)真進(jìn)行查處，吸取事故教訓(xùn)，其重點(diǎn)是根據(jù)事故原因提出防范措施，避免同類事故再度發(fā)生。

（2）應(yīng)急管理——防止事故擴(kuò)大，始于事故未發(fā)。

“應(yīng)急管理”也有“事前、事中、事后”三個(gè)環(huán)節(jié)，其顯性目的是防止事故擴(kuò)大，但這項(xiàng)工作卻開始于事故未發(fā)。如果對(duì)管理對(duì)象（風(fēng)險(xiǎn)或危險(xiǎn)因素）固有的特性缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，且沒有對(duì)周邊關(guān)聯(lián)因素進(jìn)行因果分析，沒有基于風(fēng)險(xiǎn)的客觀性以及致害物質(zhì)的特性，做出可能引發(fā)事故及事故后果的準(zhǔn)確判斷，也沒有采取相應(yīng)的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備，應(yīng)急處置和救援就成為空談。

因此，應(yīng)急管理的大量工作在事前，通過危險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)案編制、預(yù)案培訓(xùn)與演練、應(yīng)急物資準(zhǔn)備等工作，為應(yīng)對(duì)可能的突發(fā)事件做必要的準(zhǔn)備，盡最大可能減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，此即“應(yīng)急準(zhǔn)備”。這是應(yīng)急管理的重心所在，是需要持續(xù)進(jìn)行的工作和必須長期保持的狀態(tài)。其中，應(yīng)急預(yù)案的編制、以預(yù)案為內(nèi)容的培訓(xùn)、檢驗(yàn)預(yù)案有效性的演練、依據(jù)預(yù)案所作的物資準(zhǔn)備，是這一環(huán)節(jié)的重中之重。此其一。

其二，在事故發(fā)生時(shí)，第一時(shí)間作出積極響應(yīng)，啟動(dòng)預(yù)案，各司其職處置事故、控制事態(tài)，有序撤離和疏散可能受到波及的周邊人群、科學(xué)搜救被困與受傷人員，有效降低人員傷亡程度，這叫“應(yīng)急響應(yīng)”。這個(gè)環(huán)節(jié)是緊張而短暫的，但成功與否，或效果如何，是對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備諸項(xiàng)工作的檢驗(yàn)。

其三是“應(yīng)急恢復(fù)”，即事故平息后，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行清理，解除警戒，恢復(fù)秩序，善后處理等。

（3）二者的相交之處。

由上述可見，狹義的安全管理可延展為4個(gè)環(huán)節(jié)，將應(yīng)急管理3個(gè)環(huán)節(jié)全部包含進(jìn)去。安全生產(chǎn)管理的事中，正好對(duì)應(yīng)于應(yīng)急管理的事前；安全生產(chǎn)管理的事后，正好對(duì)應(yīng)于應(yīng)急管理的事中，這就是二者的相交之處。至于應(yīng)急管理的事后，則是狹義的安全管理的延伸，可順理成章地作為事故管理工作的組成部分。這不僅在事理上講得通，而且已被思維邏輯和過去的實(shí)踐所證明。

2 安全管理的內(nèi)涵與機(jī)制

2.1 安全管理（風(fēng)險(xiǎn)管理）

安全與風(fēng)險(xiǎn)（危險(xiǎn)）并存。安全是相對(duì)的，現(xiàn)實(shí)的安全狀態(tài)，始終與各種危險(xiǎn)因素相伴，且存在于因此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)之中。風(fēng)險(xiǎn)是可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)，危險(xiǎn)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一種語表，它的存在是絕對(duì)的，但危險(xiǎn)不等于危害，只是存在著向危害轉(zhuǎn)化的可能。正因?yàn)橛形ｋU(xiǎn)，才需要對(duì)其進(jìn)行管理，而管理的目的是為了安全，所以又將其稱為“安全管理”。具體做法是，一方面維護(hù)安全現(xiàn)狀，使安全的狀態(tài)得以保持；另一方面阻止危險(xiǎn)向著危害轉(zhuǎn)化，預(yù)防危害發(fā)生。安全與危險(xiǎn)并非等量并存、靜態(tài)相處。隨著事物的運(yùn)動(dòng)，安全與危險(xiǎn)每時(shí)每刻都在變化，進(jìn)行著此消彼長的斗爭，其狀態(tài)始終向著斗爭的勝方傾斜。其中，安全只與人有關(guān)，是人基于自覺之需而引發(fā)的自覺之為所產(chǎn)生的身心感受的良性外化，具有很強(qiáng)的主觀色彩，充分體現(xiàn)了人的主觀能動(dòng)性。而危險(xiǎn)是客觀的，是可以被人們認(rèn)識(shí)和控制的。所以，處于人們視野中、已被認(rèn)知的危險(xiǎn)，是很難轉(zhuǎn)化為危害的，要知道任何危害的發(fā)生都由多種原因所致，其機(jī)率是很小的。這就是安全管理（風(fēng)險(xiǎn)管理）之所以成為一項(xiàng)可為的社會(huì)實(shí)踐的基本原理。

安全管理的這一基本原理在企業(yè)生產(chǎn)中得到應(yīng)用，與企業(yè)生產(chǎn)管理相結(jié)合，便成為既以生產(chǎn)為對(duì)象，又引導(dǎo)和超越生產(chǎn)管理，并具有法律意義的“安全生產(chǎn)管理”。安全生產(chǎn)管理是對(duì)生產(chǎn)過程中人、物，以及環(huán)境狀態(tài)的管理與控制，是一種動(dòng)態(tài)管理。

安全生產(chǎn)管理針對(duì)生產(chǎn)過程中的人和物，以及由此而構(gòu)成的人機(jī)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的常態(tài)表現(xiàn)是安全的，它必須滿足法律所規(guī)定（或市場(chǎng)約定）的安全生產(chǎn)條件，但它的存在又是相對(duì)的；因?yàn)槲锏牟话踩珷顟B(tài)、人的不安全行為不可能完全滅失。這就要求企業(yè)在安全生產(chǎn)管理實(shí)踐中做到以下兩點(diǎn)：

一是著眼于安全的肯定方面，首先抓住人這個(gè)要素，由員工去維護(hù)已經(jīng)具備的安全生產(chǎn)條件，保持人機(jī)系統(tǒng)的安全運(yùn)行。通過對(duì)員工的安全行為的肯定和表彰，既鼓勵(lì)其發(fā)揚(yáng)成績更上一層樓，又為其他員工樹立安全榜樣。然后是加強(qiáng)生產(chǎn)系統(tǒng)的維護(hù)保養(yǎng)、檢測(cè)檢驗(yàn)，使之長期保持可靠且有效的安全狀態(tài)。

二是要緊盯安全的否定方面，因?yàn)槿说牟话踩袨楹臀锏牟话踩珷顟B(tài)是客觀現(xiàn)象，不可能完全消除，即使舊的消除了，新的又會(huì)再來。所以必須兩手抓，首先通過不斷的宣教培訓(xùn)使員工遵規(guī)守紀(jì)，做到“三不傷害”；并伴之以不斷的安全投入，消除生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備及作業(yè)環(huán)境的不安全因素。再就是運(yùn)用事故致因理論，通過嚴(yán)格而有效的管理，避免人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)出現(xiàn)交集，使這兩條客觀存在的軌跡保持平行。

風(fēng)險(xiǎn)管理在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中，通過識(shí)別客觀存在的危險(xiǎn)因素，并運(yùn)用定性或定量的統(tǒng)計(jì)分析方法，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度，分辨多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的輕重緩急，進(jìn)而確定風(fēng)險(xiǎn)控制的優(yōu)先順序，提出針對(duì)性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，以維護(hù)和改善安全生產(chǎn)條件、促使生產(chǎn)得以安全順暢的進(jìn)行。

從上述“風(fēng)險(xiǎn)管理”的內(nèi)涵來看，它與“安全生產(chǎn)管理”是意義很近的概念，只是它的著眼點(diǎn)在客觀存在的物的不安全狀態(tài)及人的不安全行為，以及受此影響表現(xiàn)于人機(jī)系統(tǒng)的隱患方面，其工作重心是確保那些對(duì)安全可能產(chǎn)生否定作用的各種因素不出現(xiàn)或少出現(xiàn)。因此，圍繞它而做出的所有規(guī)定和采取的一系列措施，以及這些規(guī)定和措施的推行，又被一些安全論者和實(shí)際工作者稱之為“安全風(fēng)險(xiǎn)管理”。

2.2 應(yīng)急管理（危機(jī)管理）

應(yīng)急，指應(yīng)付緊急情況與迫切的需要；換言之，就是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。而一有突發(fā)事件，便形成危機(jī)；因?yàn)槲C(jī)的內(nèi)涵是“嚴(yán)重困難的關(guān)頭”“生死成敗的緊要關(guān)頭”。此時(shí)，應(yīng)急的必要性就突顯出來；但應(yīng)急是需要提前準(zhǔn)備的，即“不打無準(zhǔn)備之仗”。這就是應(yīng)急管理提出的理由。

應(yīng)急管理是以前述可能發(fā)生的突發(fā)事件（危機(jī)）為對(duì)象的、以多學(xué)科跨部門聯(lián)動(dòng)為表征的社會(huì)管理措施，是政府及有關(guān)公共機(jī)構(gòu)針對(duì)突發(fā)事件，在事前預(yù)防、事中處置、善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)所建立的應(yīng)對(duì)機(jī)制，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的全部活動(dòng)。由此可見，應(yīng)急管理也可稱之為“危機(jī)管理”。

危機(jī)管理是應(yīng)對(duì)危機(jī)的有關(guān)機(jī)制，它是為對(duì)應(yīng)突發(fā)的危機(jī)事件，抗拒突發(fā)的災(zāi)難事變，盡量使損害降至最低而事先建立的防范、處理體系和應(yīng)對(duì)措施。從某種意義上講，凡是消除危機(jī)產(chǎn)生、防止危機(jī)發(fā)生、緩解危機(jī)影響程度或“轉(zhuǎn)危為機(jī)”的措施，都應(yīng)當(dāng)叫做危機(jī)管理。因此，2014年上海辭書出版社出版的《100年漢語新詞新語大辭典（1912-2011）》將危機(jī)管理定義為“對(duì)一個(gè)時(shí)期內(nèi)最有可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行研究，商討詳細(xì)對(duì)策?！?/p>

綜上所述，無論是應(yīng)急管理還是危機(jī)管理，所針對(duì)的都是可能的突發(fā)事件，它們是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的不同說法。而這個(gè)可能的突發(fā)事件，在當(dāng)今社會(huì)是無處不在的，包括來自于自然力和社會(huì)生產(chǎn)力所隱藏的風(fēng)險(xiǎn)、潛在的危機(jī)。于是應(yīng)急管理（危機(jī)管理）便提到各級(jí)政府和各類企業(yè)的議事日程之中。

3 應(yīng)急管理的本質(zhì)是安全管理

當(dāng)今復(fù)雜的社會(huì)生產(chǎn)格局，無論是高度科技化的業(yè)態(tài)還是相對(duì)落后的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，多以園區(qū)的形式向城市周邊集中，成為城市的組成部分或相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)性新城；還有以物的集裝、人的密集為形式穿梭于城市之間或城市地面地下的運(yùn)輸工具，成為速度空前、容量超大的空間移動(dòng)載體。它們的共同特點(diǎn)，要么是能量（含有害物質(zhì)）、信息的超規(guī)模聚集，要么是同業(yè)的或不同業(yè)的從業(yè)人口的混雜其間。如此一來，任何單位因能量或信息的失控而發(fā)生事故，其影響都不再是局部的、企業(yè)圍墻之內(nèi)的；而是廣泛殃及的，破壞性的，靠事故單位自身履行“安全生產(chǎn)管理”的主體責(zé)任是無法化解的。例如天津?yàn)I海新區(qū)“8·12”爆炸事故、吉林吉化公司雙苯廠“11.13”爆炸事故所產(chǎn)生的影響。于是，依賴政府的可調(diào)集社會(huì)資源予以應(yīng)對(duì)的，且屬于政府責(zé)任的“應(yīng)急管理”便提了出來。但是，“應(yīng)急管理”的目的卻并非“應(yīng)急”，而是作為“安全生產(chǎn)管理”的一個(gè)重要環(huán)節(jié)或全新切入點(diǎn)，一方面監(jiān)督、鼓勵(lì)并支持企業(yè)做好預(yù)防事故；另一方面應(yīng)對(duì)企業(yè)可能出現(xiàn)的、企業(yè)處置失效或處置不了的事故，以阻止其擴(kuò)大，雙管齊下，最大限度地保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。

因此，“應(yīng)急管理”依然是“以安全為目的”的管理。正如應(yīng)急管理部副部長鄭國光在汶川“5.12”地震10周年紀(jì)念活動(dòng)期間接受央視“焦點(diǎn)訪談”采訪時(shí)所說：防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理，就是要讓人民群眾有安全感；沒有安全，哪來美好生活。

另外，突出強(qiáng)調(diào)以政府為主體的“應(yīng)急管理”，有利于強(qiáng)化以企業(yè)為主體的“安全生產(chǎn)管理”，這是基于兩類責(zé)任主體在同一領(lǐng)域的管轄權(quán)限的不同，在面對(duì)事故所引發(fā)的對(duì)應(yīng)急資源的調(diào)集能力存在差異所做的科學(xué)安排。未來，安全生產(chǎn)是企業(yè)自己的事，企業(yè)必須依法去做，無須政府的領(lǐng)導(dǎo)和部門的管理（國家通過立法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，政府、企業(yè)、公民均受法律約束）。政府及行政部門對(duì)企業(yè)是否存在不具備安全條件的生產(chǎn)行為，依法實(shí)施監(jiān)察，并對(duì)照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判，有問題零容忍；如果企業(yè)因非法違法生產(chǎn)而引發(fā)事故，依法查處；如果企業(yè)對(duì)事故處置失效致事故升級(jí)，政府實(shí)施救援，遏制事故擴(kuò)大，消除事故影響，事故平息后再嚴(yán)厲查處。