優(yōu)化行政訴訟機制 提升依法行政能力

李小紅

行政復(fù)議和行政訴訟作為重要的依法行政監(jiān)督制約機制，一內(nèi)一外，互相配合，是提升政府依法行政能力的重要保障機制。其中，行政訴訟是來自行政機關(guān)外部的司法機關(guān)對行政的監(jiān)督機制，對依法行政有更大的推進價值。

近年來，江蘇的行政訴訟狀況發(fā)生了較大變化，表現(xiàn)為：一是案件增量漸趨穩(wěn)定。相較于2015年行政訴訟受案量的“井噴”，2016年全省法院受理一審行政案件有13617件，同比下降9.64%；2017年有15025件，同比增長10.34%。二是案件管轄漸趨集中。為了更加公正、高效地處理行政案件，江蘇對行政案件集中管轄問題不斷探索。如2016年4月起，徐州市除環(huán)境資源類一審案件由該市鼓樓區(qū)、新沂市、沛縣人民法院集中管轄外，其他一審行政訴訟案件均由徐州鐵路運輸法院集中管轄。隨著行政訴訟管轄格局的重大變化，行政訴訟工作效率也有了較大提升，當(dāng)事人對司法裁判的認(rèn)同度加大，服判息訴率、原告撤案率不斷提高，行政爭議得到有效化解。三是案件種類漸趨多元。2015年后，除傳統(tǒng)的勞保、城建、工商等案件類型外，行政案件的種類漸趨多元化。為了發(fā)揮行政訴訟審判工作對法治江蘇建設(shè)的更大推動力，應(yīng)不斷優(yōu)化行政訴訟機制，以提升政府依法行政能力。

通過轉(zhuǎn)變審判理念強化司法監(jiān)督的價值

修訂后的《行政訴訟法》將立法目的由過去的“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”變更為“解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，這使行政訴訟的司法監(jiān)督的價值更加明確。為強化這一價值，必須轉(zhuǎn)變審判理念，精準(zhǔn)定位審判機關(guān)職能，發(fā)揮行政審判作用。

以公正裁判為底線推動訴訟協(xié)調(diào)。處理行政訴訟案件過程中，協(xié)調(diào)溝通在所難免，行政審判應(yīng)妥當(dāng)處理好案件能動協(xié)調(diào)和案件公正裁判的關(guān)系。協(xié)調(diào)案件應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開原則，不應(yīng)持配合行政機關(guān)處理行政事務(wù)的心態(tài)處理訴訟事務(wù)，對確實無必要協(xié)調(diào)或難以協(xié)調(diào)的，應(yīng)當(dāng)依法及時作出裁判，確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)。

以依法裁判為形式支持行政改革。司法權(quán)通過行政訴訟機制監(jiān)督行政權(quán)，一方面使行政權(quán)的行使不突破邊界，另一方面基于對合理性審查的克制，給予了行政權(quán)能動實施的空間。法院作為審判機關(guān)，承擔(dān)職責(zé)的正確方式只能是以法律為準(zhǔn)繩、以事實為依據(jù)推進審判。對行政機關(guān)為推進行政管理體制改革而采取的各種措施、方式，法院應(yīng)本著“法無授權(quán)不可為”的基本原則，穩(wěn)妥、審慎考量各種改革舉措是否違反法律基本原則，是否具備明確的制度依據(jù)。對行政機關(guān)合理合法的改革舉措，應(yīng)不為輿論左右，明確判決支持，助力法治政府建設(shè)；對行政機關(guān)過于冒進、突破法律底線的改革舉措，則應(yīng)加大司法審查力度，嚴(yán)格履行司法監(jiān)督職責(zé)，通過裁判予以矯正。如果在審判過程中發(fā)現(xiàn)制度本身不合時宜、不利于法治政府的轉(zhuǎn)型，作為審判機關(guān)、特別是省一級審判機關(guān)，應(yīng)通過合法的途徑推進法律完善，而不應(yīng)通過司法解釋、會議紀(jì)要等方式變相改變法律。

通過推進程序創(chuàng)新優(yōu)化司法監(jiān)督的條件

訴訟程序?qū)τ谔嵘痉▽嵭в兄匾饬x，管轄作為重要的行政訴訟程序，直接影響司法能否真正獨立，能否對行政起到制度期望的監(jiān)督價值。江蘇對行政訴訟管轄多年來保持著制度創(chuàng)新的主動性，特別是2016年以來，隨著集中管轄一審行政訴訟案件，江蘇行政訴訟管轄格局更趨合理，行政訴訟工作整體效能大為提升，行政訴訟立案、審理、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的工作都有了較大改進。以管轄為引領(lǐng)的訴訟制度改革，優(yōu)化了司法監(jiān)督的條件，司法機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，提升司法監(jiān)督的能力。

強化集中管轄的隔離優(yōu)勢，自覺與行政主體保持距離。行政案件集中管轄，使審判區(qū)與行政區(qū)分離，有利于司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系格局的改變，可以較好地阻截行政機關(guān)利用行政權(quán)對審判活動進行干預(yù)，去除其訴訟的“主場”優(yōu)勢。但考慮到訴訟當(dāng)事人的訴訟成本以及法律關(guān)于訴訟管轄制度的基本原則，集中管轄、異地管轄只是相對的，拒絕干預(yù)的根本還在于審判機關(guān)，特別是審判人員的行業(yè)與職業(yè)自律。集中管轄雖然分離了行政區(qū)與審判區(qū)，但集中了審判者，使訴訟參與者“找關(guān)系”的成本更低。事實上，長期代理行政訴訟的代理律師，維系與長期在一個法院從事行政審判工作的法官之間的關(guān)系成本，遠低于維系與分散在各個法院中的法官的關(guān)系成本，同樣的成本推理也適用于作為訴訟一方當(dāng)事人的行政機關(guān)?；诖耍瑢嵤┘泄茌牶?，審判機關(guān)應(yīng)盡可能與行政機關(guān)保持距離，減少可能影響行政訴訟公正裁判的接觸，以強化集中管轄的隔離優(yōu)勢。

發(fā)揮集中管轄的統(tǒng)一優(yōu)勢，通過多個案件同一裁判的持續(xù)推動力，間接推動依法行政。集中管轄很大程度上能解決同案同判問題，但集中管轄不會自然帶來同案同判，法院要在統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)上下功夫，發(fā)揮集中管轄的統(tǒng)一優(yōu)勢。如南京鐵路運輸法院通過改革內(nèi)部管理模式，按行政機關(guān)管理的領(lǐng)域和性質(zhì)，對4個行政法庭進行了專業(yè)分工，每個法庭負責(zé)審理幾類行政機關(guān)的案件，這樣的組織模式，有利于審判的專業(yè)化和裁判尺度的統(tǒng)一，進而推動行政執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

通過改變互動方式優(yōu)化司法監(jiān)督的模式

在行政案件處理過程中，司法機關(guān)不可避免會與行政機關(guān)進行互動，多元互動使行政工作法治化水平不斷提升。實踐中，法院可通過行政機關(guān)、法院行政審判聯(lián)席會議定期通報行政審判工作情況，向地方黨委、政府報送行政審判年度報告，對行政執(zhí)法工作提出意見建議，同時也可利用法院網(wǎng)站、微博、微信等自媒體平臺發(fā)布法院審判信息。檢察院則多通過發(fā)送行政非訴執(zhí)行監(jiān)督檢察建議等途徑將行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的問題告知行政機關(guān)，推動依法行政。為了更好地通過行政訴訟實現(xiàn)對行政工作的促進，司法機關(guān)在與行政機關(guān)互動時應(yīng)注意以下方面。

基于各自不同的職能定位進行互動。審判機關(guān)與法律監(jiān)督機關(guān)職責(zé)不同，與行政機關(guān)的互動方式也不盡相同。對于審判機關(guān)來說，最為恰當(dāng)?shù)姆绞绞峭ㄟ^裁判間接推動行政工作，這是司法權(quán)和行政權(quán)最為合理的一種權(quán)力交互模式；而檢察機關(guān)則可更為積極主動地不斷優(yōu)化法律監(jiān)督方法，以專業(yè)力量直接引導(dǎo)、推動行政機關(guān)依法行政。

優(yōu)化法官群體推進行政工作的參與方式。法官作為行政訴訟的裁判者，發(fā)揮其專業(yè)能力、職業(yè)經(jīng)驗，對推動行政工作法治化非常重要，也更有實效。實踐中，為深化司法機關(guān)與行政機關(guān)聯(lián)動機制，司法機關(guān)或與行政機關(guān)共同召開專題研討、聯(lián)合調(diào)研，或應(yīng)邀為行政機關(guān)進行培訓(xùn)授課。據(jù)統(tǒng)計，南京市中級人民法院2017年開展專題研討、聯(lián)合調(diào)研高達146次，法官應(yīng)邀為行政機關(guān)培訓(xùn)授課120余次，可以說法官的審判外工作增量很大。隨著信息傳播技術(shù)的升級，法官對政府法治工作的專業(yè)參與，完全可通過微課、網(wǎng)絡(luò)課程、遠程講座等方式開展。這樣不僅能減少法官與行政機關(guān)及其工作人員的直接接觸，最大化地保證法官在行政訴訟中的中立、獨立地位，也能最大化地向其他領(lǐng)域共享法官群體的專業(yè)知識，同時還可從整體上減輕法官群體的審判外工作，使廣大法官專心于行政訴訟的審判工作。

（作者系江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士后）