災(zāi)害救援準(zhǔn)備
——國際趨勢和我國的發(fā)展

孫海晨

災(zāi)害救援準(zhǔn)備
——國際趨勢和我國的發(fā)展

孫海晨

災(zāi)害救援；醫(yī)學(xué)救援

R 129

災(zāi)害救援包括減災(zāi)、準(zhǔn)備、救災(zāi)和恢復(fù)等完整環(huán)節(jié)。災(zāi)害救援不僅僅是災(zāi)害發(fā)生后的救援和恢復(fù)，更重要的是平時的減災(zāi)和準(zhǔn)備。這4個環(huán)節(jié)構(gòu)成完整的災(zāi)害救援環(huán)。

災(zāi)害救援準(zhǔn)備是指在災(zāi)害事件發(fā)生之前所采取的各種措施和行動，目的是確保在災(zāi)害發(fā)生時可以有效地動員必要的資源和服務(wù)，以最大程度減輕災(zāi)害造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失。“精心準(zhǔn)備，未雨綢繆，預(yù)防為主，有備無患”正是災(zāi)害救援準(zhǔn)備的意義所在。災(zāi)害救援準(zhǔn)備的內(nèi)容包括：國家和地區(qū)災(zāi)害救援體系建設(shè)、專業(yè)救援隊伍建設(shè)、脆弱性評估、應(yīng)急計劃、訓(xùn)練和教育、預(yù)警系統(tǒng)、專用通訊系統(tǒng)、信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、資源管理系統(tǒng)、資源儲備、應(yīng)急管理系統(tǒng)等[1-2]。

1 災(zāi)害救援體系的國內(nèi)外現(xiàn)狀

美國、日本、歐盟、澳大利亞等發(fā)達國家都建立了比較完善的災(zāi)害救援體系，這些國家的應(yīng)急救援機構(gòu)由政府統(tǒng)一管理，專業(yè)素質(zhì)高，裝備精良，運行機制完善。

美國的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援主管部門是美國國家衛(wèi)生部，行使職能的主體是國家災(zāi)害醫(yī)療系統(tǒng)(NDMS)。平時NDMS的救援準(zhǔn)備工作包括：災(zāi)害衛(wèi)生救援計劃的維持和發(fā)展、人員的訓(xùn)練和演習(xí)、特殊事件的處理、召開年度會議。NDMS的演習(xí)分為兩個層次：一個是地方層次，如聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心、NDMS醫(yī)院、NDMS救援隊、?？凭仍牭难萘?xí)；另一個是國家層次，如軍事緊急事件演習(xí)，以聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）為主的應(yīng)急災(zāi)害救援演習(xí)。發(fā)生重大災(zāi)害事故時，州、地方或聯(lián)邦政府通過FEMA所屬的全國緊急協(xié)調(diào)中心與NDMS取得聯(lián)系，由衛(wèi)生部主管助理衛(wèi)生部部長下達命令，NDMS下屬的各個救災(zāi)救援隊根據(jù)救災(zāi)機構(gòu)的請求做出反應(yīng)，救援隊可利用軍隊醫(yī)療單位和特種救災(zāi)隊(主要指放射性、生化災(zāi)害)的醫(yī)療資源。

2 災(zāi)害救援法律體系建設(shè)

災(zāi)害應(yīng)急法律制度是指國家針對各種自然災(zāi)害及其引起的緊急情況制定的有關(guān)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建等法律規(guī)范和原則的總稱。災(zāi)害應(yīng)急法律制度是國家危機管理制度重要組成部分，是政府及時有效處理自然災(zāi)害，保障人民群眾生命、財產(chǎn)安全，保障經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定的重要手段。美國1992年出臺了《美國聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》。它以法律的形式定義了美國災(zāi)害緊急救援管理的基本原則、救助的范圍和形式，政府各部門、軍隊、社會組織、美國公民等在災(zāi)害緊急救援中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，明確了美國政府與州政府的緊急救援權(quán)限，同時對災(zāi)害救援資金和物資的保證也做出了明確規(guī)定。這是一部極具災(zāi)害緊急救援管理特色的權(quán)威性法律。2004年，我國通過了憲法修正案，對由重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等引起的緊急狀態(tài)做出了原則性規(guī)定，為進一步完善我國突發(fā)事件應(yīng)急法律制度提供了憲法依據(jù)。2007年通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》成為我國應(yīng)對災(zāi)害的基本法律，將災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制、審核和備案制度、報告與信息發(fā)布制度、災(zāi)害救援演習(xí)制度、應(yīng)急救援的資金補償制度和獎懲制度等一系列制度通過法律法規(guī)形式確定下來。這對我國災(zāi)害救援法律體系的建設(shè)具有重要意義。

3 專業(yè)救援隊伍建設(shè)

專業(yè)救援隊伍應(yīng)以醫(yī)療救援人員為主。醫(yī)學(xué)救援有3大中心任務(wù)：“現(xiàn)場救治、重癥搶救、衛(wèi)生防疫”。所以這支救援隊伍既應(yīng)該包括相關(guān)學(xué)科一流的醫(yī)學(xué)專家、訓(xùn)練有素的醫(yī)療救護人員，也應(yīng)該包括數(shù)量巨大的緊急救護人員儲備。醫(yī)學(xué)專家所制定的醫(yī)療救援和個體治療方案必須既能挽救更多傷員的生命，又能最大限度改善存活傷員的生活質(zhì)量。醫(yī)療救援人員必須具備過硬的災(zāi)害醫(yī)學(xué)和醫(yī)學(xué)?？浦R技能，能夠熟練進行現(xiàn)場急救和?？铺幚?。緊急救護人員儲備應(yīng)該盡可能多，并定期培訓(xùn)演練。災(zāi)害傷員數(shù)量不可預(yù)測，醫(yī)護人員緊急需求量大，而且我國目前醫(yī)院醫(yī)護人員普遍勞動強度過大，能夠緊急抽調(diào)的醫(yī)護人員數(shù)量有限，災(zāi)情需要時，任何醫(yī)護人員都應(yīng)該具備隨時參加災(zāi)害救援的能力。

軍人、武警、消防官兵在整個救災(zāi)行動中扮演非常重要的角色[6]。他們具備頑強的意志、良好的體力、嚴密的組織和超常的快速反應(yīng)能力、應(yīng)急機動能力和遠程投送能力，是非醫(yī)學(xué)救援的主力軍，也是醫(yī)學(xué)救援的有力幫手。唐山大地震、南方冰雪災(zāi)害、抗洪搶險以及汶川地震等重大自然災(zāi)害的救災(zāi)過程中，軍隊發(fā)揮了巨大作用。他們雖然不納入醫(yī)療救護人員之列，但很多時候是接觸到受災(zāi)群眾的第1人，除了做好本職專業(yè)訓(xùn)練以外，也理應(yīng)接受必要的緊急救護培訓(xùn)。

4 應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是針對可能的重大事故（件）或災(zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計劃或方案，是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施（備）、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。自2003年“SARS”之后，我國開始著手建立應(yīng)急管理體系。在應(yīng)急管理體系中，最重要的環(huán)節(jié)就是各級政府和相關(guān)部門都制定各類應(yīng)急預(yù)案。2004年，國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)了《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《省〈區(qū)、市〉人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》，兩個指南的發(fā)布使得我國的應(yīng)急預(yù)案編制取得了快速發(fā)展。

目前，我國現(xiàn)有的災(zāi)害相關(guān)的國家預(yù)案主要有《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》《國家核應(yīng)急預(yù)案》等，這些應(yīng)急預(yù)案在近期國內(nèi)重大災(zāi)害事件中發(fā)揮了重大作用。其中，我國政府于2004年發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援的領(lǐng)導(dǎo)、組織、實施和保障做出了詳細的規(guī)劃和安排，為醫(yī)療衛(wèi)生救援科學(xué)、有序、高效實施打下了基礎(chǔ)。

《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》是目前我國針對醫(yī)療救援發(fā)布的第1個國家級應(yīng)急預(yù)案。由于災(zāi)害事件的規(guī)模之大、破壞力之強、涉及社會領(lǐng)域之廣，使得災(zāi)害醫(yī)療救援的內(nèi)容變得十分復(fù)雜，僅憑該預(yù)案對于特別重大事件（Ⅰ級）和Ⅰ級響應(yīng)的內(nèi)容已遠不能滿足災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援的需要，制定一份災(zāi)害醫(yī)療救援應(yīng)急預(yù)案迫在眉睫。

制定災(zāi)害醫(yī)療救援應(yīng)急預(yù)案的目的是確保各項醫(yī)療衛(wèi)生救援工作迅速、高效、有序地進行，提高衛(wèi)生部門應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力和醫(yī)療衛(wèi)生救援水平，最大限度地減少人員傷亡和健康危害，保障人民群眾身體健康和生命安全，維護社會穩(wěn)定?？茖W(xué)高效的應(yīng)急管理雖能有效控制事態(tài)，提高災(zāi)害救援的效率，但應(yīng)急預(yù)案不能解決降低災(zāi)害發(fā)生風(fēng)險問題，要解決這一問題，需要重視和加強防災(zāi)減災(zāi)工作。

5 救援物資儲備

救援物資是保證災(zāi)害救援順利進行的物質(zhì)基礎(chǔ)。在災(zāi)害的醫(yī)學(xué)救援中，儲備的物資主要包括急救藥品、醫(yī)療設(shè)備和流動醫(yī)院。救援物資儲備包括實物儲備、資金與生產(chǎn)能力儲備和社會儲備3個方面。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十二條規(guī)定：“國家建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系。設(shè)區(qū)的市級以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲備制度。縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給?！?/p>

國家應(yīng)急管理部門應(yīng)設(shè)立專項醫(yī)學(xué)救援儲備資金，災(zāi)害發(fā)生時下?lián)芙o國家災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援中心或生產(chǎn)廠家以用于醫(yī)學(xué)救援物資的購買，并由政府出面與醫(yī)學(xué)救援物資生產(chǎn)廠家建立合作關(guān)系，對其日常生產(chǎn)能力、生產(chǎn)周期、產(chǎn)品供求狀況和應(yīng)急擴大生產(chǎn)能力進行評估，確保災(zāi)害發(fā)生時相關(guān)企業(yè)能夠盡可能滿足災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援物資的供給。

動員全社會力量做好災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備，建立災(zāi)害應(yīng)急物資儲備箱。在災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援專家指導(dǎo)下，對常用急救藥品的納入和使用方法進行指導(dǎo)。

災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援物資儲備應(yīng)由國家財政設(shè)立專項資金，參照國家戰(zhàn)備的方式，建立起國家和省市（區(qū)）級災(zāi)害醫(yī)學(xué)緊急救援物資、醫(yī)療設(shè)備與急救藥品儲備庫。由國家災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援中心統(tǒng)一配置、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。建立科學(xué)的儲備物資更新機制，避免資源浪費。各儲備單位之間要實現(xiàn)信息共享，建立流暢的儲備物資相互援助渠道，制定多套救援物資運輸方案，實現(xiàn)災(zāi)害發(fā)生時救援物資的最優(yōu)化配置。

6 志愿者隊伍建設(shè)和公眾教育

志愿者是災(zāi)害救援中不可或缺的有力助手。加強志愿者建設(shè)意義重大。歐美發(fā)達國家的志愿者組織發(fā)展歷史悠久，數(shù)量較大，涵蓋領(lǐng)域眾多，專業(yè)性較強。德國聯(lián)邦政府應(yīng)急技術(shù)救援部門在全國設(shè)有665個社區(qū)志愿者組織站點，這些站點的辦公用房、救援物資等硬件設(shè)施均由聯(lián)邦政府配備，而隊員則全是當(dāng)?shù)氐闹驹刚撸o國家緊急救援帶來了巨大幫助。我國自1993年底團中央發(fā)起實施青年志愿者行動以來，志愿服務(wù)已在全國范圍開展，累計已有超過4.03億人次的青年和社會公眾為社會提供了超過83億小時的志愿服務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在我國四川汶川地震救援的過程中，參與救援的志愿者接近500萬人。如此大規(guī)模的志愿者行動創(chuàng)造了我國的歷史之最。

從志愿者參與我國近期幾次重大災(zāi)害救援活動的表現(xiàn)來看，我國志愿者建設(shè)還存在思想認識不足；從事志愿者活動動力不足；志愿者組織化程度低；培訓(xùn)機制不完善，專業(yè)化程度低等問題。

據(jù)有關(guān)報道，“十二五”期間，我國將建設(shè)國家級、省級、地市級三級緊急醫(yī)學(xué)救援網(wǎng)絡(luò)。我們有理由相信，我國未來的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援工作將得到長足的發(fā)展。

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210002江蘇南京，南京軍區(qū)南京總醫(yī)院創(chuàng)傷外科（孫海晨）

NDMS的建立一方面可以最大限度利用現(xiàn)有救災(zāi)資源，提供確定的救援水平，協(xié)調(diào)各衛(wèi)生救援機構(gòu)的院外救援工作，協(xié)助降低衛(wèi)生救援開支，降低死亡率；另一方面可以改進聯(lián)邦政府災(zāi)害救援準(zhǔn)備工作，包括動員與部署醫(yī)療隊、衛(wèi)生裝備與物資供應(yīng)的能力，提供傷病員后送系統(tǒng)的能力，提供確定性治療的能力。美國的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援系統(tǒng)可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)軍隊衛(wèi)勤力量與地方醫(yī)療衛(wèi)生力量，并把軍隊衛(wèi)勤力量作為國際災(zāi)害衛(wèi)生救援的首選力量和國內(nèi)災(zāi)害衛(wèi)生救援的重要力量[3]。

我國已初步建成國家災(zāi)害應(yīng)急救援系統(tǒng)。這個系統(tǒng)由社會災(zāi)害、自然災(zāi)害和事故災(zāi)害應(yīng)急救援系統(tǒng)組成。2001年4月，我國組建了一支反應(yīng)迅速、機動性高、突擊力強，能隨時執(zhí)行國內(nèi)外地震緊急救援任務(wù)的中國國際救援隊（CISAR）,并逐步在消防、核事故、海上搜救、礦山、危險化學(xué)品等領(lǐng)域建立了一些應(yīng)急指揮機構(gòu)和救援隊伍。但是，我國還沒有形成完善的災(zāi)害救援體系。各個指揮機構(gòu)各自為政，救援力量分散，救援隊伍素質(zhì)參差不齊，存在救援資源浪費情況，缺乏有效的技術(shù)支持，先進救援裝備和應(yīng)急儲備不足，災(zāi)害相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，宣傳教育和培訓(xùn)工作滯后，社會成員識災(zāi)、防災(zāi)能力較差，自救意識不強。組建統(tǒng)一管理的災(zāi)害救援體系是我國目前災(zāi)害救援的重要任務(wù)。

我國目前現(xiàn)行災(zāi)害應(yīng)急救援系統(tǒng)屬于“臨時應(yīng)急指揮系統(tǒng)+專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”模式，預(yù)案由各專業(yè)應(yīng)急救援組織獨立制定，無綜合性災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，各部門間缺少協(xié)調(diào)性[4]。我國的社會災(zāi)害應(yīng)急救援系統(tǒng)主要負責(zé)消防、公共衛(wèi)生、核事故、國家安全、恐怖事件等應(yīng)急救援工作。我國已經(jīng)在許多部門建立了應(yīng)急救援系統(tǒng)，但是事故應(yīng)急救援工作分散于十幾個獨立的部門，一方面使各種設(shè)備和人力資源重復(fù)投入并且大量閑置；另一方面，在遇到緊急狀況時，各部門由于職能交叉，容易造成職責(zé)不明，失去最佳搶險救災(zāi)時機。此外，僅國家救援總隊配屬了工程救援及醫(yī)療救援分隊，我國也沒有完整統(tǒng)一的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援體系。救災(zāi)現(xiàn)場缺乏一線統(tǒng)一指揮，軍地衛(wèi)生資源整合不夠，存在多頭指揮、管理不一致的情況。在北川縣城的地震救援中，經(jīng)常發(fā)生消防、特警等工程救援人員因無醫(yī)療人員配合無法繼續(xù)救援而只能等待的情況，使得救援效能大大降低。因此，在目前已設(shè)立的應(yīng)急救援系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立起相互協(xié)調(diào)、相互支撐的專業(yè)醫(yī)學(xué)救援系統(tǒng)十分必要。

應(yīng)加快建立國家和省市（縣）級災(zāi)害醫(yī)療救援中心，成立各級衛(wèi)生行政部門災(zāi)害醫(yī)療救援領(lǐng)導(dǎo)小組和現(xiàn)場醫(yī)療救援指揮部，提高我國應(yīng)對災(zāi)害的醫(yī)療救援指揮協(xié)調(diào)和快速反應(yīng)能力。充分利用現(xiàn)有應(yīng)急醫(yī)療條件，整合現(xiàn)有應(yīng)急醫(yī)療資源，逐步完善陸、海、空立體災(zāi)害救援體系建設(shè)，建立起多領(lǐng)域協(xié)作、匹配的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援體系?？梢詤⒄蘸Ｄ鲜?zāi)害醫(yī)學(xué)緊急救援體系建設(shè)的思路，在已有的各級急救中心基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)有的人力、物力、基礎(chǔ)設(shè)施資源，建立起四級災(zāi)害醫(yī)療應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，實行平戰(zhàn)結(jié)合，平時負責(zé)日常急救醫(yī)療任務(wù)，災(zāi)害發(fā)生時，承擔(dān)災(zāi)害醫(yī)療應(yīng)急職責(zé)[4]。

災(zāi)害救援是一項非常龐大復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。災(zāi)害種類繁多造就了災(zāi)害救援的復(fù)雜性和艱巨性，需要社會各方面的積極參與。軍隊組織嚴密、機動迅速、保障有力，在災(zāi)害救援中優(yōu)勢明顯，組建軍民一體化救援模式將更加有利于災(zāi)害醫(yī)療救援工作的開展。美國、德國、日本等國的災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援系統(tǒng)可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)軍隊衛(wèi)勤力量與地方醫(yī)療衛(wèi)生力量，并把軍隊衛(wèi)勤力量作為國際災(zāi)害衛(wèi)生救援的首選力量和國內(nèi)災(zāi)害衛(wèi)生救援的重要力量[5]。2006年我國突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案在“醫(yī)療衛(wèi)生救援的保障”中提到：總后衛(wèi)生部負責(zé)組織軍隊有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員和力量，支持和配合突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援工作。但我國并沒有建成軍民一體化救援模式，組建軍民一體的災(zāi)害救援模式將是我國災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援發(fā)展的一個重要方向。

2011-12-02)