美國應(yīng)急管理體制綜述及對我國的啟示

周冉曌，于洋，王英男

（海能達通信股份有限公司，廣東 深圳 518057）

1 引言

我國幅員遼闊，地大物博，但同時也是一個災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家[1]。為防范重特大自然災(zāi)害，提高國家防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)能力，整合優(yōu)化應(yīng)急力量與資源，建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的具有我國特色的應(yīng)急管理體制，以確保人民群眾生命財產(chǎn)安全與社會穩(wěn)定，這在當下顯得越發(fā)重要。黨和國家未雨綢繆，順勢而為，在今年3月舉行的第十三屆全國人民代表大會第一次會議上正式批準設(shè)立中華人民共和國應(yīng)急管理部，拉開了我國大應(yīng)急時代的序幕。雖然應(yīng)急管理機構(gòu)的組織調(diào)整已經(jīng)完成，但如何協(xié)同轉(zhuǎn)隸部門間的高效協(xié)作、統(tǒng)籌與優(yōu)化應(yīng)急管理全流程、規(guī)范統(tǒng)一的行為標準等，我國并無既往經(jīng)驗可借鑒。

美國憑借強大的科技與經(jīng)濟實力，以及在重特大災(zāi)害應(yīng)急救援方面多年來積累的經(jīng)驗，其在應(yīng)急管理的多個方面始終走在國際前列。此外，美國國土面積與我國相當，自然災(zāi)害頻發(fā)，對綜合高效應(yīng)急管理的迫切需求與面臨的嚴峻挑戰(zhàn)與我國有許多共通之處。深入剖析和總結(jié)美國現(xiàn)有應(yīng)急管理方面的經(jīng)驗與技術(shù)，充分吸收其合理成分，同時摒棄與我國國情不符的相關(guān)內(nèi)容，對當前構(gòu)建我國新型應(yīng)急管理體制具有重要的借鑒意義和參考價值。

2 美國應(yīng)急管理機構(gòu)

美國的應(yīng)急管理機構(gòu)按層級可劃分為國家（聯(lián)邦政府）級和州（州政府）級。國家級的應(yīng)急管理機構(gòu)主要是聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA，F(xiàn)ederal Emergency Management Agency）及其下設(shè)機構(gòu)；州級應(yīng)急管理機構(gòu)指由各州政府自主領(lǐng)導(dǎo)與管理的各級應(yīng)急組織，包括州應(yīng)急服務(wù)辦公室及郡、市、社區(qū)級的應(yīng)急響應(yīng)與管理機構(gòu)。

聯(lián)邦應(yīng)急管理局由華盛頓特區(qū)總部和分設(shè)在全美各地的十個應(yīng)急區(qū)辦公室構(gòu)成。其中，華盛頓特區(qū)總部主要包括如下機構(gòu)：

國家響應(yīng)協(xié)調(diào)中心（NRCC，National Response Coordination Center）。NRCC是一個跨機構(gòu)中心，旨在整合全美所有應(yīng)急資源與力量，以應(yīng)對重特大自然災(zāi)害、突發(fā)事件與地區(qū)級災(zāi)難性事故。NRCC協(xié)調(diào)所有受影響地區(qū)并提供必需的應(yīng)急資源和政策指導(dǎo)，以支持事故級的響應(yīng)行動。同時其專門負責(zé)提供國家級的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)、應(yīng)急預(yù)案、資源配置、搜集與發(fā)布事故信息并持續(xù)保持事態(tài)感知。

城市搜索與救援隊（USAR，Urban Search and Rescue）。USAR在結(jié)構(gòu)倒塌、狹小空間、礦難、地震等災(zāi)害中營救幸存者。

移動應(yīng)急響應(yīng)支援隊（MERS，Mobile Emergency Response Support）。MERS提供地方公共安全支援，如可通過配置了衛(wèi)星鏈路、計算機、電話、發(fā)電機的應(yīng)急通信車保證災(zāi)區(qū)的對外聯(lián)系。移動空運電信系統(tǒng)（MATTS，Mobile Air Transportable Telecommunications System）及便攜式基站也可供應(yīng)急救援人員使用。

FEMA團隊。FEMA團隊是年齡在18～24歲，致力于災(zāi)難響應(yīng)與災(zāi)后恢復(fù)、專業(yè)的、經(jīng)過培訓(xùn)的、可信賴的應(yīng)急力量，其成員需全職服務(wù)于災(zāi)難響應(yīng)與災(zāi)后恢復(fù)工作整10個月。

除設(shè)立在華盛頓特區(qū)的總部外，聯(lián)邦應(yīng)急管理局將全美劃分為10個應(yīng)急區(qū)，每個區(qū)均設(shè)立了應(yīng)急辦公室。各應(yīng)急辦公室直接與責(zé)任區(qū)內(nèi)各州開展合作，協(xié)助各州按照聯(lián)邦應(yīng)急管理局的相關(guān)技術(shù)，制定事故現(xiàn)場指揮體系和應(yīng)急預(yù)案、儲備應(yīng)急資源、開展應(yīng)急培訓(xùn)等。在發(fā)生重特大事故時，應(yīng)急區(qū)辦公室在聯(lián)邦應(yīng)急管理局與州政府之間起著紐帶作用，同時將派人員實地勘察。一旦發(fā)生重特大災(zāi)害，大部分救援資金來自于聯(lián)邦應(yīng)急管理局負責(zé)管理的“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”。在事故處理后，應(yīng)急區(qū)辦公室要對事故進行跟蹤調(diào)查及對經(jīng)費使用情況開展審計工作。

州級應(yīng)急管理機構(gòu)大多建設(shè)了本級的應(yīng)急運行中心（EOC，Emergency Operations Center）及備用中心。該中心是一個中心化、綜合性的指揮場所，其建筑一般都相當堅固，并采取各種措施以保證中心及內(nèi)部工作人員的安全。緊急情況下其在戰(zhàn)略層面執(zhí)行災(zāi)害管理職能，并確保公司、政府部門或其他組織的連續(xù)運行。EOC負責(zé)戰(zhàn)略方向和運行決策，其通常不直接控制現(xiàn)場資產(chǎn)，而是將戰(zhàn)術(shù)決策交給下級指揮部門。EOC通常的職能是收集和分析數(shù)據(jù)，在適用的法律范圍內(nèi)作出決策以保護生命和財產(chǎn)安全，保持組織連續(xù)性等，同時將決策結(jié)果發(fā)送給所有相關(guān)機構(gòu)和個人。

3 美國應(yīng)急管理機制

當發(fā)生在美國本土的重特大災(zāi)害已嚴重到當?shù)刂?、地區(qū)的應(yīng)急資源無法支撐時，F(xiàn)EMA會協(xié)調(diào)全國的應(yīng)急資源和力量以應(yīng)對該事件。事發(fā)地的州長必須向總統(tǒng)發(fā)出正式請求及匯報當前狀況后，由總統(tǒng)授權(quán)FEMA響應(yīng)該災(zāi)害。美國應(yīng)急管理機制的特征可總結(jié)為：

統(tǒng)一管理：當自然災(zāi)害等各類重特大突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)由各級政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一指揮調(diào)度。日常的應(yīng)急準備工作，如物資與技術(shù)保障等，也由各級應(yīng)急管理部門負責(zé)。

屬地為主：無論突發(fā)事件的規(guī)模與嚴重程度，應(yīng)急響應(yīng)的指揮調(diào)度主體均是事發(fā)地的地方政府，國家與上級政府的任務(wù)是支援與協(xié)調(diào)，一般不參與直接指揮。

分級響應(yīng)：按照突發(fā)事件的規(guī)模與嚴重程度，可以采用不同的預(yù)警等級與響應(yīng)級別。確定響應(yīng)級別的原則一是事件嚴重程度，二是公眾關(guān)注度（如重大活動安保）。

標準運行：在應(yīng)急管理的全部環(huán)節(jié)里，均應(yīng)遵循標準化的流程與規(guī)范，包括物資、調(diào)度、通信、指揮術(shù)語甚至響應(yīng)人員的服裝標志等，以減少誤判，使應(yīng)急救援工作高效運轉(zhuǎn)。

4 美國應(yīng)急管理技術(shù)系統(tǒng)

4.1 國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)

美國大多數(shù)應(yīng)急管理工作均是在地方和州一級進行的。國土安全部試圖對設(shè)備、組織結(jié)構(gòu)和術(shù)語進行標準化，以針對全國范圍內(nèi)不同規(guī)模的災(zāi)害事故采取更好的應(yīng)對與防范措施。國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS，National Incident Management System）是一套可由地方、州、聯(lián)邦應(yīng)急管理人員以及私營部門和非政府組織使用的規(guī)則和方法[2]。NIMS旨在更好地改善國家對應(yīng)急事件的響應(yīng)，其目標是建立一個能夠在災(zāi)難發(fā)生時更有效地分配資源并促進不同團體和機構(gòu)間合作的系統(tǒng)。過去，在美國發(fā)生大規(guī)模災(zāi)難事件時缺乏可靠的協(xié)調(diào)和權(quán)威指揮，并且不同團體在溝通時使用不同的術(shù)語也導(dǎo)致了混亂，NIMS試圖解決這些問題。為實現(xiàn)前述目標，聯(lián)邦應(yīng)急管理局制定了NIMS系統(tǒng)。NIMS指導(dǎo)各級政府、非政府組織和私營部門共同致力于預(yù)防事故發(fā)生、響應(yīng)事故、減輕事故造成的影響等。NIMS向整個社區(qū)相關(guān)者提供通用的術(shù)語、系統(tǒng)和流程，以成功實現(xiàn)國家備災(zāi)系統(tǒng)（NPS，National Preparedness System）中描述的功能。NIMS系統(tǒng)包括突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（ICS，Incident Command System）、多機構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)（MCS，Multiagency Coordination System）以及聯(lián)合信息系統(tǒng)（JIC，Joint Information System）。

4.2 突發(fā)事件指揮系統(tǒng)

突發(fā)事件指揮系統(tǒng)運行在一個通用的組織架構(gòu)下，以實現(xiàn)設(shè)施、設(shè)備、人員、流程、通信等方面的整合。同時，ICS系統(tǒng)需保證多個司法部門或職能機構(gòu)、政府部門或私人組織之間的協(xié)調(diào)響應(yīng)，并建立規(guī)劃和管理資源的通用流程[3]。

應(yīng)急事件的處置不同于日常事務(wù)的處理，它需要一套能根據(jù)事件大小在響應(yīng)階段協(xié)調(diào)、整合、指揮、調(diào)度、分配各種不同的救災(zāi)資源，且具有共同組織結(jié)構(gòu)及標準化處理原則的應(yīng)急指揮系統(tǒng)。ICS系統(tǒng)確定了與應(yīng)急救援相對應(yīng)的工作人員及各部門職責(zé)，使得當事件發(fā)生時，在應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)下，應(yīng)急準備與應(yīng)急管理能夠真正發(fā)揮作用，各部門都能迅速協(xié)調(diào)起來，高效有序地開展救援工作，將事故的人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境破壞降到最低限度。

ICS系統(tǒng)的特點如圖1所示。沒有ICS系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)通常存在缺乏問責(zé)制、溝通較差、無系統(tǒng)級規(guī)劃過程、無法有效整合響應(yīng)救援人員等問題。ICS系統(tǒng)可確保響應(yīng)救援人員和其他人員的生命安全，戰(zhàn)術(shù)目標的最終實現(xiàn)，救援資源的有效利用，滿足任何種類與規(guī)模的事件響應(yīng)需求，使來自不同機構(gòu)的工作人員迅速融入到通用管理架構(gòu)中，為救援人員提供后勤與行政支持，通過避免重復(fù)工作以節(jié)省開支。

圖1 ICS系統(tǒng)特點

ICS系統(tǒng)可應(yīng)用于如下場景：危險品事件，重特大安?；顒?，自然災(zāi)害，單部門和多部門執(zhí)法，火災(zāi)救援，跨轄區(qū)和多部門事件，大范圍城市搜救，航空、鐵路、公路交通事故等。

4.3 下一代911系統(tǒng)

美國大多數(shù)應(yīng)急事件的初始響應(yīng)均由當?shù)?11指揮中心處理。下一代911（NG911，Next Generation 911）系統(tǒng)是由應(yīng)急通信承載網(wǎng)ESInet（Emergency Services IP Network，應(yīng)急服務(wù)IP網(wǎng)絡(luò)）、相關(guān)網(wǎng)元及指揮中心共同組成，如圖2所示[4]。其承載網(wǎng)是一個全IP分組交換的通信網(wǎng)絡(luò)，支持視頻、圖像、語音、短消息等多媒體信息的傳輸，同時充分考慮到系統(tǒng)間互操作性，旨在打造跨各州的全美互聯(lián)的應(yīng)急通信專網(wǎng)，更進一步的目標是實現(xiàn)與加拿大、歐洲統(tǒng)一互聯(lián)的國際應(yīng)急通信一張網(wǎng)。美國在大力建設(shè)NG911系統(tǒng)的同時，歐盟也在建設(shè)自己的應(yīng)急通信系統(tǒng)——NG112系統(tǒng)。經(jīng)對比研究發(fā)現(xiàn)，NG112系統(tǒng)幾乎是完全復(fù)制NG911系統(tǒng)，包括總體架構(gòu)、功能需求等。

美國國家緊急號碼協(xié)會（NENA，National Emergency Number Association）通過制定i3架構(gòu)對ESInet網(wǎng)絡(luò)加以規(guī)范。本地ESInet可以服務(wù)一個或多個PSAP（公共安全應(yīng)答點，Public Safety Answering Point）。ESInet可通過IP路由器形成由多網(wǎng)互聯(lián)組成的更大網(wǎng)絡(luò)。這種互聯(lián)可形成地區(qū)級、州級甚至全國性的ESInet網(wǎng)絡(luò)[5]。

5 啟示

綜上分析，美國現(xiàn)行應(yīng)急管理體制對我國的啟示主要有如下幾點：

第一，結(jié)合我國國情，建立集中統(tǒng)一的立體應(yīng)急指揮體系。美國國體決定了其州政府具有很高的自治權(quán)，在開展重特大自然災(zāi)害的應(yīng)急救援時，以地方為主，以聯(lián)邦為輔。但這種“分而治之”的應(yīng)急理念是否最合理，有待商榷。以2018年11月8日發(fā)生的美國加州山火為例，目前已造成84人死亡，近700人失蹤。雖然有氣候干燥、風(fēng)力迅猛等客觀不利因素影響，但不可否認，面對此次災(zāi)難，美國聯(lián)邦應(yīng)急機構(gòu)與加州應(yīng)急機構(gòu)協(xié)調(diào)不力、相互推諉，是此次災(zāi)害造成人員傷亡慘重的重要人為因素。結(jié)合自身國情，我國應(yīng)構(gòu)建集中統(tǒng)一的立體應(yīng)急指揮體系。以應(yīng)急管理部為決策核心、以地方應(yīng)急機關(guān)為行動主體的統(tǒng)一指揮體系，可保證應(yīng)急救援時在第一時間整合與統(tǒng)籌全部應(yīng)急力量與資源，避免因領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不明確、程序冗余繁瑣導(dǎo)致戰(zhàn)時敏捷性差、跨機構(gòu)跨區(qū)域協(xié)調(diào)不力等諸多問題。

第二，為構(gòu)建立體應(yīng)急指揮體系，需建設(shè)全國應(yīng)急指揮調(diào)度“一張網(wǎng)”。美國現(xiàn)有應(yīng)急系統(tǒng)，不論是NIMS、ICS還是NG911，均將全國互聯(lián)作為其核心目標之一。通過構(gòu)建覆蓋全美的應(yīng)急專網(wǎng)，有助于其實現(xiàn)服務(wù)全國280萬應(yīng)急救援人員的戰(zhàn)略目標。同樣，建設(shè)應(yīng)急指揮調(diào)度全國“一張網(wǎng)”，是構(gòu)建我國立體應(yīng)急指揮體系的基本保障。只有具備了應(yīng)急指揮調(diào)度的專用承載網(wǎng)絡(luò)，才能保證指揮指令的高效順暢流轉(zhuǎn)，保證信息情報的深度共享，層級間實現(xiàn)縱向貫通與上下聯(lián)動，部門間實現(xiàn)橫向融合與協(xié)同作戰(zhàn)。

圖2 NG911物理架構(gòu)

第三，為保證我國應(yīng)急救援人員的多種通信需求，需建設(shè)應(yīng)急寬帶、窄帶通信專網(wǎng)及專網(wǎng)物聯(lián)網(wǎng)。限于篇幅，本文未介紹美國的P25窄帶專網(wǎng)[6]與FirstNet寬帶專網(wǎng)[7-8]。不論是P25還是FirstNet專網(wǎng)，均是提供應(yīng)急通信的全國性專用無線通信網(wǎng)絡(luò)。在應(yīng)急場景下，語音通信仍是第一剛需，由于專網(wǎng)的高安全性以及強大的集群通信功能，關(guān)鍵任務(wù)型語音、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)應(yīng)主要依靠窄帶數(shù)字集群專網(wǎng)。對于圖像、視頻等寬帶多媒體業(yè)務(wù)，應(yīng)以寬帶專網(wǎng)與公網(wǎng)相結(jié)合的傳輸方式為宜。此外，為保障救援人員自身的生命安全，應(yīng)通過應(yīng)急專網(wǎng)物聯(lián)網(wǎng)[9-10]傳輸救援人員生命體征信息、現(xiàn)場氣體濃度等實時感知數(shù)據(jù)。由此可見，建設(shè)應(yīng)急寬帶、窄帶通信專網(wǎng)及專網(wǎng)物聯(lián)網(wǎng)，不但可滿足并豐富現(xiàn)場救援人員的多種通信需求，而且也為指揮人員的決策研判、指令下達、前后溝通提供了強有力的支撐。

第四，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，適時開展應(yīng)急相關(guān)技術(shù)標準的制定工作。美國從應(yīng)急準備到應(yīng)急響應(yīng)的全過程中，都遵循標準化的運行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通信、術(shù)語代碼、文件格式，甚至連救援人員的服裝標志等都要采用所有人都能識別與接受的標準，以減少誤判、提高效率。我國應(yīng)急管理部其職能涵蓋原安監(jiān)（海洋、石油、煤礦、危化品等）、消防、森防、地震局、防汛抗旱辦公室等多部門的職責(zé)。因此，需建立健全統(tǒng)一的、科學(xué)的標準化技術(shù)規(guī)范，做到“標準先行，前瞻引領(lǐng)”，實現(xiàn)優(yōu)化與整合轉(zhuǎn)隸部門的人員與資源，形成應(yīng)急合力。應(yīng)急體系技術(shù)標準的制定有利于我國應(yīng)急管理機關(guān)有效履行新使命，高效發(fā)展新事業(yè)。

6 結(jié)束語

響應(yīng)新時代需求，我國于2018年成立了應(yīng)急管理部，正式翻開了大應(yīng)急時代的新篇章。在我國新型應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計階段，本文深入調(diào)研了美國應(yīng)急管理體制，以汲取國外應(yīng)急管理方面的先進經(jīng)驗為我所用。在對美國應(yīng)急管理機構(gòu)的構(gòu)成、應(yīng)急管理機制的特征、應(yīng)急管理技術(shù)系統(tǒng)的綜述基礎(chǔ)上，從應(yīng)急立體指揮體系、應(yīng)急指揮調(diào)度網(wǎng)、通信專網(wǎng)建設(shè)、標準研制四個方面分析了其所產(chǎn)生的啟示作用，為我國新型應(yīng)急管理體制的建設(shè)與發(fā)展提供了參考。