瀾滄江—湄公河跨界水資源利用的問題與對(duì)策

摘 要 隨著瀾滄江-湄公河流域各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用水需求的增加不可避免地加劇了流域國之間的用水矛盾。中國這一龐大的經(jīng)濟(jì)體在上游大刀闊斧地開發(fā)水能資源，下游國家出于本能反應(yīng)開始擔(dān)憂自身的利益。加之一些域外大國媒體以及非政府組織的片面宣傳，中國與下湄公河國家在跨界水資源合作中的信任危機(jī)日益嚴(yán)重。本文在介紹瀾滄江-湄公河整體水分配及其使用情況的基礎(chǔ)上，探析中國在湄公河跨界水資源合作中的信任危機(jī)根源，針對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的解決策略。

關(guān)鍵詞 跨界水資源 合作 瀾滄江-湄公河 信任危機(jī)

作者簡介：王思涵，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院碩士研究生，研究方向：國際公法、國際環(huán)境法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.060

瀾滄江發(fā)源于中國青海省唐古拉山北麓，穿過青海、西藏、云南三省區(qū)，流至西雙版納傣族自治州勐臘縣出境，出境后改稱湄公河。干流自北向南流經(jīng)緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國，于越南胡志明市以南湄公河三角洲注入中國南海，是連接我國與東南亞國家的第一大河，素有“東方多瑙河”之稱。

瀾滄江-湄公河依據(jù)國際法對(duì)于國際河流的分類，屬于多國河流，即流經(jīng)兩個(gè)以上國家領(lǐng)土，未經(jīng)許可不對(duì)非沿岸國開放的河流。沿岸六國分別對(duì)瀾滄江-湄公河流經(jīng)本國領(lǐng)土范圍內(nèi)的該段水域享有主權(quán)。由于多國河流的開發(fā)、利用與管理均牽涉到其他沿岸國的利益，無論是上游國家還是下游國家在行使其主權(quán)權(quán)利時(shí)，必須審慎考慮該主權(quán)行為是否會(huì)對(duì)其他沿岸國產(chǎn)生不利影響。1966年國際法協(xié)會(huì)通過的《國際河流利用規(guī)則》，即著名的赫爾辛基規(guī)則，規(guī)定“每個(gè)流域國在其境內(nèi)有權(quán)公平合理分享國際流域內(nèi)水域利用的水益”。1997年聯(lián)合國大會(huì)決議通過《國際水道非航行使用法公約》，公約第五條重申了“公平合理的利用和參與原則”，除此之外，公約第七條還規(guī)定“水道國負(fù)有不造成重大損害的義務(wù)”。可以說從國際法層面揭示了多國河流在開發(fā)利用上的緊密聯(lián)系。

近年來，中國與湄公河沿岸國家在跨界河流合作中出現(xiàn)了信任危機(jī)，致使國內(nèi)部分開發(fā)項(xiàng)目始終停留在規(guī)劃階段，止步不前。2010年湄公河持續(xù)處于低水位，下游國家普遍遭受大旱，引起其國內(nèi)眾多非政府組織、媒體和民眾的不滿與抗議，紛紛將矛頭對(duì)準(zhǔn)上游國家中國，認(rèn)為我國在瀾滄江段修建水壩等水利設(shè)施截留了大量的河水從而致其干旱。除此之外，下湄公河國家以建壩破壞河流生態(tài)系統(tǒng)為由阻礙我國進(jìn)一步開發(fā)水能資源，認(rèn)為大壩建成之后不僅會(huì)導(dǎo)致泥沙大量沉積，河流輸沙能力減弱，下游河段也會(huì)由于泥沙供應(yīng)量減少面臨著海水倒灌侵蝕、滑坡等自然災(zāi)害的威脅。面對(duì)種種質(zhì)疑，中國國家層面公布了環(huán)境評(píng)估、水文資料等數(shù)據(jù)，但下湄公河國家對(duì)該數(shù)據(jù)仍持懷疑態(tài)度。一些域外大國媒體在渲染中國威脅論的同時(shí)，指責(zé)中國修建大壩的行為將使得湄公河變成“不和之水”，更是加深了湄公河沿岸國家民眾，乃至政府的誤解。

一、瀾滄江-湄公河整體水分配及其使用情況

（一）總體水量豐富，可基本滿足域內(nèi)用水需求

瀾滄江-湄公河是典型的南北向狹長型河流，流經(jīng)青藏高原、橫斷山高山峽谷、萬象平原、湄公河低地等多種地形，冰雪融水、地下水、雨水等徑流補(bǔ)給類型齊全，且受熱帶季風(fēng)氣候影響，降水充沛。

從總體上看，瀾滄江-湄公河流量充足，無須域外調(diào)水，即可滿足周邊國家的用水需求。只是隨著各國發(fā)展，無論是上游國家修建大壩的經(jīng)濟(jì)考量，還是下游國家農(nóng)業(yè)灌溉的現(xiàn)實(shí)需要，不可避免地產(chǎn)生了用水矛盾。尤其是當(dāng)全球極端天氣頻繁，下湄公河國家遭遇干旱災(zāi)害時(shí)，更是加劇了這種用水的緊張關(guān)系。經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的中國，電力需求與日俱增，需要規(guī)劃建設(shè)更多的水利設(shè)施。當(dāng)一個(gè)龐大的經(jīng)濟(jì)體在上游大刀闊斧地開發(fā)水能，下游國家無形中產(chǎn)生了壓力，出于本能反應(yīng)開始擔(dān)憂自身的利益，從而對(duì)中國水利建設(shè)的科學(xué)性問題從一開始就帶上了否定評(píng)價(jià)的色彩。

（二）沿岸國水資源利用目標(biāo)差異較大，用水矛盾集中在下游國家

中國瀾滄江的徑流貢獻(xiàn)率雖只占16%，并非流域內(nèi)產(chǎn)水量最多的國家，但因流經(jīng)區(qū)域地勢落差較大，具有開發(fā)水能的天然區(qū)位優(yōu)勢，如果僅著眼于部分損失而放棄整個(gè)項(xiàng)目的開發(fā)與利用，無異于因噎廢食。 只因下游國家用水矛盾集中，即使上游開發(fā)非消耗性水能資源，對(duì)下湄公河國家水流量、泥沙運(yùn)輸?shù)榷紩?huì)產(chǎn)生一定程度的影響。但是，“上游問題”是否都是“中國問題”？值得商榷。

所謂牽一發(fā)動(dòng)全身，基于國際河流的共享性與互通性，中國開發(fā)水能資源會(huì)對(duì)整個(gè)流域產(chǎn)生影響，同樣瀾湄流域內(nèi)其他國家的行為，也會(huì)導(dǎo)致這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)某些因素的改變，上游國家中任何一個(gè)國家的水壩蓄水增多都會(huì)造成流經(jīng)下游的水量減少。此外，全球變暖、海平面不斷抬升也在一定程度上加劇了緊張關(guān)系。同時(shí)，其認(rèn)為中國利用大壩截留大量水源，加劇下游干旱程度，但實(shí)際上中國為緩解用水矛盾，也在積極地履行大國責(zé)任，多次為瀾湄流域下游國家實(shí)施應(yīng)急調(diào)水，即使上游國家開閘放水，水資源流經(jīng)下游國家仍需時(shí)間成本。

二、瀾滄江-湄公河跨界水資源合作中的問題根源

（一）開發(fā)與保護(hù)之爭

瀾湄流域合作危機(jī)的問題根源之一實(shí)則為“開發(fā)”與“保護(hù)”之辯，這在跨界水資源合作中是經(jīng)常出現(xiàn)的一對(duì)矛盾?，F(xiàn)如今人類已然意識(shí)到破壞型經(jīng)濟(jì)增長模式無異于殺雞取卵，“綠色GDP”“可持續(xù)發(fā)展”概念在國家決策層面占據(jù)越來越重要的地位?？缃缢Y源沿岸各國也有其自身“開發(fā)”亦或“保護(hù)”的偏向。對(duì)于多國河流，各沿岸國雖對(duì)流經(jīng)本國領(lǐng)土范圍內(nèi)的部分水域享有無可爭辯的主權(quán)，主權(quán)權(quán)利的行使不應(yīng)受到其他國家的干涉，但若該主權(quán)行為給域外其他國家造成了損害，該主權(quán)行為就會(huì)引發(fā)國際責(zé)任的承擔(dān)，這也是國際環(huán)境法“國家資源開發(fā)主權(quán)權(quán)利和不損害國外環(huán)境責(zé)任原則”的應(yīng)有之義。

因此，國際河流中，“主權(quán)性”與“無害性”的特征決定了公平合理地開發(fā)利用跨界水資源，即用流域內(nèi)共同利益適當(dāng)限制國家主權(quán)行為。

（二）信息交流障礙加劇認(rèn)識(shí)的片面性

當(dāng)湄公河持續(xù)處于低水位，下游國家質(zhì)疑上游中國建造水壩攔截了大量水源，經(jīng)過積極磋商，中國亦同意公開相關(guān)水文資料，而當(dāng)?shù)胤秸苯优c下湄公河國家接觸時(shí)，對(duì)于涉密問題公開與否又將上報(bào)請(qǐng)示，雖是依法依規(guī)必經(jīng)的程序，但對(duì)于遲遲沒有收到答復(fù)的對(duì)方國家來說，無疑會(huì)加深其誤解。

流域各國接受信息的片面性。這一點(diǎn)與前述原因密切相關(guān)，受國內(nèi)外雙重因素的影響，流域內(nèi)其他國家與直接沖突方中國交涉無果，獲取不到其想要的信息之后，便只能接收非政府組織、媒體、區(qū)域外國家等第三方的間接信息。下湄公河國家因受部分非政府組織的片面宣傳而產(chǎn)生誤解，又出于國內(nèi)政治需要而刻意曲解，為瀾湄流域的不穩(wěn)定埋下了隱患。

三、化解瀾滄江-湄公河跨界水資源合作信任危機(jī)的建議

（一）推進(jìn)國際河流管理模式升級(jí)，發(fā)揮國際河流管理機(jī)構(gòu)職能

國際河流的管理模式大致分為三種類型：單獨(dú)管理，部分聯(lián)合管理和綜合管理。單獨(dú)管理是指流域國對(duì)于本國主權(quán)范圍段的國際河流進(jìn)行單方面的開發(fā)與保護(hù)。部分聯(lián)合管理，相較于與其他國家沒有任何合作與交流的單獨(dú)管理模式來說，有針對(duì)性地就本國較為關(guān)注的部分與其他流域國家進(jìn)行磋商與合作。 2014年11月，李克強(qiáng)總理在第17次中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上提出構(gòu)建瀾滄江-湄公河對(duì)話合作機(jī)制，得到流域內(nèi)所有國家的積極響應(yīng)。瀾滄江-湄公河合作機(jī)制，為6國圍繞瀾湄流域?qū)嵤┛沙掷m(xù)開發(fā)提供了對(duì)話的平臺(tái)，同時(shí)也將推進(jìn)瀾湄流域管理模式由單獨(dú)管理向綜合管理升級(jí)，即相互之間協(xié)調(diào)一致的共同管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者的平衡。瀾湄合作機(jī)制剛剛揭開帷幕，如何協(xié)調(diào)該機(jī)制與湄公河委員會(huì)職能的重合與沖突，如何在瀾湄機(jī)制之下兼顧六個(gè)大國的主權(quán)利益，真正實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的繁榮發(fā)展是該機(jī)制未來將要面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（二）第三方介入評(píng)估，借助非政府組織增信釋疑

交流渠道的堵塞是加深雙方誤解的罪魁禍?zhǔn)?，但問題的癥結(jié)所在恰好也是解決問題的突破點(diǎn)。實(shí)際上在中國與下湄公河國家的跨界水資源合作中，非政府組織就扮演著十分重要的第三方機(jī)構(gòu)的角色。中國應(yīng)改變以往回避國際或區(qū)域非政府組織參與的觀念，積極地與其溝通交流，通過數(shù)據(jù)與信息的共享，客觀地對(duì)問題進(jìn)行聯(lián)合研究，求同存異。這樣不僅能使政府決策更具科學(xué)性，同時(shí)表現(xiàn)了大國善意的合作態(tài)度，為項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施營造了一個(gè)良好的輿論環(huán)境。

除此之外，中國還可以借助國際知名的具有權(quán)威性的水利、環(huán)境等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)中國在湄公河上游的水利設(shè)施、下游出現(xiàn)的水問題進(jìn)行評(píng)估并公布，同時(shí)將這些數(shù)據(jù)和結(jié)果提供給相關(guān)非政府組織參考，或者在瀾湄合作機(jī)制中共享，積極尋求共同觀點(diǎn)與可合作領(lǐng)域，加強(qiáng)相互之間的了解與信任，才能為流域水資源共同管理創(chuàng)造有利的條件。當(dāng)然，出于維護(hù)國家主權(quán)和安全的需要，可以對(duì)涉及其國家安全的重要資料進(jìn)行保密，不必對(duì)其他流域國家進(jìn)行交換。

（三）建立科學(xué)的國際河流調(diào)度管理制度

科學(xué)的河流調(diào)度管理制度，既要保證下游國際的利益，同時(shí)也要防止下游國家聯(lián)合起來“綁架”上游國家的情況出現(xiàn)。在豐水年份，瀾湄流域無須域外調(diào)水即可基本滿足域內(nèi)國家的用水需求，但一旦遇到枯水季節(jié)，各國之間勢必會(huì)因用水緊張而頻發(fā)沖突。枯水時(shí)的國際河流水量調(diào)度管理制度要求建立全流域統(tǒng)一的調(diào)度機(jī)構(gòu)，在缺水季節(jié)統(tǒng)一地調(diào)度干流以及重要支流上的大型水利工程，以滿足各國的用水需求。

湄公河下游三角洲地區(qū)處于洪水頻發(fā)區(qū)域，但該區(qū)域國家由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，防洪安全保障水平很低，建造的提防標(biāo)準(zhǔn)難以抵抗汛期洪水的大范圍入侵?？茖W(xué)的國際河流調(diào)度管理制度需要根據(jù)瀾湄流域的水文特點(diǎn)，分別確定六國的防洪標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此設(shè)計(jì)各段堤壩的高度與相應(yīng)的間距。同時(shí)雨情信息的實(shí)時(shí)共享與洪水預(yù)報(bào)，有助于各國擬定抗洪方案，保證瀾滄江-湄公河整個(gè)流域的生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境安全。

注釋：

陳麗暉、何大明.瀾滄江-湄公河整體水分配.經(jīng)濟(jì)地理.2001，21（1）.第28頁，第29頁.

王曦.國際環(huán)境法.北京：法律出版社.2005年版. 第18頁.