從政策文本出發(fā)分析我國政府間事權(quán)劃分的基本邏輯

姚東旻 顏 縉 李 靜

新中國成立以來，伴隨著我國經(jīng)濟體制和財政體制的幾次重大變革，政府間財政關(guān)系也發(fā)生了巨大的變化，但事權(quán)方面的研究進展卻相對緩慢。綜觀國內(nèi)研究，對事權(quán)的分析更多地局限在理論和國際經(jīng)驗方面，特別是部分研究對財政聯(lián)邦主義的理論依賴度較高，在理論和政策分析方面一定程度上“照搬”財政聯(lián)邦理論框架，甚至錯誤地判斷我國的財政體制。同時，“財政聯(lián)邦主義的分權(quán)邏輯就是盡量將權(quán)力下放到地方政府，這在一定程度上阻礙了對政府職能邊界、最優(yōu)劃分和分權(quán)路徑的分析”[注]楊其靜、聶輝華:《保護市場的聯(lián)邦主義及其批判》，載《經(jīng)濟研究》，2008(3)。。因此，正確認識財政聯(lián)邦主義在我國的適用性具有一定的必要性。

本文以“事權(quán)”作為著力點，立足于規(guī)范性文件和權(quán)力清單，以文本分析法梳理出我國事權(quán)變動和劃分的一般性規(guī)律，試圖回答政府間事權(quán)“如何調(diào)整”和“如何劃分”兩大問題。我們認為，我國政府間事權(quán)劃分是由中央政府主導(dǎo)的行政集權(quán)下的分權(quán)，并非財政聯(lián)邦主義下的“財政分權(quán)”。而事權(quán)格局劃分，首先要考慮的是權(quán)力的基本屬性——“強制性與直接性”，只有這項事權(quán)可以被“下放”，才可以用財政聯(lián)邦主義分析其劃分的合理性。在縱向維度，我國的事權(quán)調(diào)整經(jīng)歷了從“集權(quán)”與“分權(quán)”的循環(huán)到“適度集權(quán)，尋求事權(quán)匹配”的轉(zhuǎn)變；在橫向維度，(強，強制性)事權(quán)[注]對權(quán)力清單中各級政府事權(quán)進行概括和分類后，我們將中央和地方政府事權(quán)的特征做了抽象化處理，發(fā)現(xiàn)可將其概括為權(quán)力的“強制性”和“直接性”。我們用二元元素“(特征，屬性)”組合的方式來體現(xiàn)強制性與直接性的不同強弱特征,具體包括(強，強制性)、(弱，強制性)、(強，直接性)和(弱，直接性)四種類型。強制性是政府對目標對象行為的規(guī)制或者限制程度，主要依靠的是行政權(quán)威資源，是影響資源配置的非預(yù)算方法。直接性則是政府直接來提供或者滿足既定目標的程度，主要依靠的是財政資金、信息和人力等資源。是基于中央政府的特殊地位、政策目標和財政資源等諸多考量，基本只劃歸為中央事權(quán)；而(弱，強制性)和(弱，直接性)的事權(quán)，則一般按照“屬地原則”歸屬轄區(qū)政府。在理論層面，財政聯(lián)邦主義理論框架能夠?qū)?強，直接性)事權(quán)，即政府間的共擔事權(quán)進行最優(yōu)分析。本文的主要意義在于：在一定程度上彌補我國學(xué)術(shù)界運用政策文本分析政府間事權(quán)劃分的空白，為進一步理論化和模型化政府間事權(quán)劃分的研究提供些許思路。

一、文章基本描述和設(shè)定

(一)本文“事權(quán)”研究范疇及概念辨析

“事權(quán)”一般被視為政府“職權(quán)”。但具體來看，“事權(quán)”的內(nèi)涵和定義方式在學(xué)術(shù)文獻和政策文本中有所差異。在政治學(xué)領(lǐng)域，事權(quán)被視作一種具有強制性和制度性的國家權(quán)力，而事權(quán)的調(diào)整和劃分是“建立兼具合法性和規(guī)范性權(quán)威的過程”[注]俞可平:《權(quán)力與權(quán)威：新的解釋》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2016 (3)。。而在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，事權(quán)內(nèi)涵伴隨著不同層級政府間集權(quán)與分權(quán)的財政關(guān)系調(diào)整而不斷演進，“事權(quán)”的定義常在政府間財政關(guān)系的分析中間接給出，從而將事權(quán)定義為不同層級政府對公共事務(wù)的干預(yù)。[注]Wheare，K.C.Federal Government.New York: H.Milford; Oxford University Press, 1946,pp.261-267；Mathews,R.L., and M.R.Lloyd.Revenue Sharing in Federal Systems.Centre for Research on Federal Financial Relations, the Australian National University, 1980, pp.401-432;King,D.Fiscal Tiers: The Economics of Multi-level Government.New York:Routledge, 2016, pp.6-50.

1949年以來，政策文件中的“事權(quán)”內(nèi)涵隨著我國經(jīng)濟體制的改革而不斷變化和豐富。在計劃經(jīng)濟體制下，事權(quán)體現(xiàn)為各級政府對其治下的國營企事業(yè)單位的行政管理權(quán)，突出的是行政隸屬關(guān)系。改革開放之后，隨著“公共財政”理念的樹立，事權(quán)設(shè)置更加突顯政府公共服務(wù)職責(zé)的履行。分稅制以來，有關(guān)中央與地方關(guān)系的政策文本，主要以行政權(quán)力與公共職責(zé)來定義事權(quán)，在文件中列舉各級政府及相關(guān)部門權(quán)力的具體內(nèi)容?！笆聶?quán)”在官方文件中更多的是以“政府管理權(quán)限、職責(zé)、職權(quán)、職能、責(zé)任制”等說法出現(xiàn)。概括來說，事權(quán)就是根據(jù)政府職能劃分，由法律、法規(guī)等授權(quán)政府管理事務(wù)的職權(quán)。而不同層級政府職能性質(zhì)的差異，就形成了各級政府事權(quán)的劃分。[注]本文認為，衍生于《共同綱領(lǐng)》的表述“全國人大、國務(wù)院以法律法令加以規(guī)定、按照各項事務(wù)性質(zhì)劃分的中央人民政府與地方人民政府職權(quán)”可視為對“事權(quán)”概念比較權(quán)威的定義。其中，“支出責(zé)任”由“事權(quán)”決定[注]國發(fā)〔1993〕85號《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》指出：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍。，事權(quán)按照職能性質(zhì)細化并落實到支出責(zé)任[注]樓繼偉:《中國政府間財政關(guān)系再思考》，16-30頁,北京,中國財政經(jīng)濟出版社,2013。。而“財政事權(quán)”是事權(quán)的重要組成部分，是將“事權(quán)”概念縮小到利用財政提供公共服務(wù)的范圍。

(二)基本設(shè)定

(1)資料來源。本文采用的是廣義的“政策文本”概念，包含對法律、法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)范性文件的分析，所使用的文本資料搜集自全國人大、國務(wù)院和財政部等發(fā)布的公開信息。首先從這些部門網(wǎng)站公開發(fā)布的約6萬份文本中，篩選出可用以研究政府間財政關(guān)系的規(guī)范性文本1 008份。其次，完整地收集了2002—2016年政府行政事項調(diào)整文件30份，涉及調(diào)整4 889個事權(quán)條目[注]其中，取消事項3 506條(占比71.7%)、下放事項401條(占比8.2%)、保留事項534條(占比10.9%)、改變管理方式事項121條(占比2.5%)、調(diào)整審批程序或單位事項273條(占比5.6%)、特殊地區(qū)的臨時調(diào)整事項54條(占比1.1%)。；并且收集整理了國務(wù)院各部門和31個省(不含港澳臺地區(qū))的省級政府部門的權(quán)力清單(截至2016年12月)，其中包含中央事項772條，中央指定地方執(zhí)行事項712條，地方權(quán)力清單條目約13萬條。

(2)研究對象設(shè)定。本文假設(shè)事權(quán)劃分主要涉及政府(公共部門)、私人部門和公民三大主體，省略第三部門以簡化研究。事權(quán)履行主體是各級政府，事權(quán)被履行對象是政府、私人部門和公民。政府在法定框架內(nèi)，用有限的資源來履行自己的職能，針對公共部門、私人部門和公民三大目標主體的不同訴求，衍生出政府具體的事權(quán)。

(三)部分事權(quán)劃分的理論依據(jù)——財政聯(lián)邦主義在我國事權(quán)劃分中的有限適用性

財政聯(lián)邦理論框架是我們研究財政分權(quán)和政府職能劃分的重要理論依據(jù)，但該理論與我國事權(quán)實際劃分的匹配程度有限。首先要明確的是，無論從法理角度，還是從經(jīng)驗事實角度來看，我國并不是財政聯(lián)邦制。財政聯(lián)邦主義只是我國部分事權(quán)劃分的重要參考。

我國“行政集權(quán)”下的分權(quán)模式與財政聯(lián)邦主義的分權(quán)邏輯存在背離。財政聯(lián)邦主義首先要考慮的是“分權(quán)”，地方政府做不到的部分才劃歸給中央政府。但我國的財政分權(quán)是在行政集權(quán)框架下的分權(quán)，分權(quán)的前提是保證中央政府的“主導(dǎo)地位”。根據(jù)《憲法》的規(guī)定：國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定地方政府職權(quán)的具體劃分。并且中央政府還可以“行政法規(guī)、決定和命令”等方式來調(diào)整法律范圍內(nèi)的分權(quán)、集權(quán)格局。

我國財政體制與財政聯(lián)邦主義基本特征與必備條件存在諸多背離。例如，“我國地方政府并未擁有制度化的立法權(quán)力和完全獨立的財政權(quán)力”[注]Boix，C.,and S.C.Stokes.“The Oxford Handbook of Comparative Politics”.Legal History Review, 2007, 78(3):494-500.。我國事權(quán)的立法權(quán)和決策權(quán)相對集中于中央，地方政府所擁有的多為事權(quán)的“執(zhí)行權(quán)”[注]劉劍文、侯卓:《事權(quán)劃分法治化的中國路徑》，載《中國社會科學(xué)》，2017(2)。，“分權(quán)和集權(quán)”只是圍繞特定事權(quán)和自主安排政府預(yù)算權(quán)限的上收與下放。并且，財政聯(lián)邦制提倡“各級政府財政獨立，無統(tǒng)一國家預(yù)算，中央預(yù)算不包括地方政府預(yù)算”[注]劉銀喜:《財政聯(lián)邦主義視角下的政府間關(guān)系》，載《中國行政管理》，2008(1)。，也與我國的實際情況相違背。再加上我國中央政府“全職保姆”的角色，地方財政出現(xiàn)危機時，中央政府會以諸如轉(zhuǎn)移支付的形式來“救場”，地方政府沒有實現(xiàn)完全的“預(yù)算硬約束”。

與聯(lián)邦制國家相比，我國具有完全不同的政體和制度安排，財政聯(lián)邦主義指導(dǎo)我國的實踐明顯缺乏足夠的解釋力。我國事權(quán)劃分與財政聯(lián)邦制一致的部分，可能更多的是參考他國實踐和借鑒理論意義下的制度慣性。根據(jù)分權(quán)的邏輯來看，財政聯(lián)邦主義基于“公共產(chǎn)品劃分層次性”和“政府職能最優(yōu)分工”所形成的“受益范圍”“溢出效應(yīng)”“信息成本”“監(jiān)督難度”“規(guī)模效應(yīng)”等衡量標準更適用于分析我國共擔事權(quán)的政府歸屬。

二、歷史路徑下我國事權(quán)的演進與匹配

分稅制前，各級政府在利益博弈中主要爭取的是財權(quán)和特定事權(quán)，分權(quán)與集權(quán)之間的矛盾極其突出。分稅制后，相較于前一輪分權(quán)，財政制度安排的大趨勢是“適度集權(quán)”，并開始嘗試“財權(quán)和事權(quán)匹配原則”的試錯與實踐。我國財政事權(quán)的變化過程如表1所示。

表1 我國事權(quán)及支出責(zé)任的演進

續(xù)前表時期主要調(diào)整事權(quán)重要文件及內(nèi)容分稅制(1993—):事權(quán)匹配*提出事權(quán)匹配的五條原則,以中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為改革方向中央省市縣鄉(xiāng)決定與決策權(quán)、宏觀管理權(quán)、制度設(shè)定權(quán)、必要的執(zhí)法權(quán)、行政許可與行政強制設(shè)定權(quán)、收費項目審批權(quán)統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé);收費項目審批權(quán)統(tǒng)籌所轄縣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、民生支出以及其他必要支出責(zé)任執(zhí)行權(quán)、基層支出責(zé)任監(jiān)督檢查權(quán)監(jiān)督檢查與被監(jiān)督檢查權(quán)被監(jiān)督檢查執(zhí)行權(quán)、本級國庫庫款支配權(quán)、預(yù)算支出權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)

*根據(jù)《憲法》《立法法》《預(yù)算法》《組織法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》，以及國發(fā)〔2002〕26號、《財政部令第32號》、財?shù)刈帧?991〕第215號、財綜字〔1993〕15號、財農(nóng)字〔1996〕 296號、財庫〔2000〕12號、財預(yù) 〔2000〕128號、2015年《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》等文件整理。

(一)分稅制前：“分權(quán)和集權(quán)”循環(huán)下的事權(quán)調(diào)整期

新中國成立后，我國財政關(guān)系主要調(diào)整的是“財權(quán)”和“財力”這對關(guān)系。但我們從事權(quán)角度來分析，也能得到“事權(quán)劃分是‘分權(quán)—集權(quán)’循環(huán)，盡管每次權(quán)力下放后部分權(quán)力會被上收，但地方獲得的事權(quán)執(zhí)行權(quán)在逐漸增加”[注]周黎安:《中國地方政府公共服務(wù)的差異：一個理論假說及其證據(jù)》，載《新余高專學(xué)報》，2008(4)。周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵與治理》,29-105頁,上海,格致出版社,2017。的結(jié)論。圖1以時間軸的形式反映了事權(quán)分權(quán)與集權(quán)的變化過程。

圖1 分稅制前我國事權(quán)“分權(quán)與集權(quán)”變化時間軸(簡化版)

(二)分稅制后：適度集權(quán)下的事權(quán)匹配期

分稅制時期政府間財政關(guān)系基本趨于穩(wěn)定，在“試錯”和“改革”的過程中對財政關(guān)系的基本原則進行了五次修改，探尋適度集權(quán)下“事權(quán)和支出責(zé)任如何合理劃分”。

分稅制實施后，政府官方文件開始明確提出政府間財政關(guān)系的劃分原則，大致包括五條[注]出自國發(fā)〔1993〕85號、國發(fā)〔2005〕24號、十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、國發(fā)〔2016〕49號。：(1)財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合(1993)[注]在1991年的財?shù)刈帧?15〕號就出現(xiàn)了“遵循財權(quán)與事權(quán)結(jié)合、責(zé)權(quán)結(jié)合和簡政放權(quán)的原則”的表述，但在國發(fā)〔1993〕85號文件發(fā)布后，該原則成為通用的劃分原則。；(2)財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一(2005)；(3)財力與事權(quán)相匹配(2006)；(4)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)(2013)；(5)支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)(2016)。“結(jié)合”“統(tǒng)一”“適應(yīng)”所表達的均是一種“匹配”的關(guān)系。在理論上，“事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)/統(tǒng)一/結(jié)合”的劃分原則得到各界較多認可。但在現(xiàn)實中，財權(quán)和事權(quán)的劃分很難做到完全匹配。[注]魏建國:《中央與地方關(guān)系法制化研究》，28-40頁,北京,北京大學(xué)出版社,2015。而隨著地區(qū)間財力差距逐漸擴大，為徹底解決基層政府財政運轉(zhuǎn)困難等問題，中央提出了“財力與事權(quán)相匹配”的原則，旨在保障地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力?！笆聶?quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”原則的提出，則是考慮中央與地方的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的協(xié)調(diào)優(yōu)化，保障政府權(quán)責(zé)對等。部分中央政府委托給地方政府承擔的事權(quán)和支出責(zé)任，由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的形式來實現(xiàn)。而“財政事權(quán)”的提出則是政府強調(diào)與支出責(zé)任直接對應(yīng)的是涉及財政資金配置的相關(guān)事權(quán)，將事權(quán)概念縮小到財政部門能夠掌控的范圍內(nèi)。綜上所述，與事權(quán)相關(guān)的五大“匹配”原則變動，在內(nèi)容上從側(cè)重政府行政職權(quán)劃分逐步向增強政府公共服務(wù)職責(zé)的公共性轉(zhuǎn)變，在制度建設(shè)上體現(xiàn)了“國家財政”向“公共財政”的目標轉(zhuǎn)變。

三、我國事權(quán)調(diào)整及劃分的內(nèi)在規(guī)律

(一)我國行政事項調(diào)整文件中事權(quán)變動的基本邏輯

事權(quán)調(diào)整是轉(zhuǎn)變政府職能、理順各部門主體關(guān)系的突破口之一。通過調(diào)整事權(quán)，能進一步明確各市場主體的權(quán)限、職責(zé)和分工，激勵和規(guī)制市場和政府良好運作。事權(quán)的調(diào)整方式包括取消事權(quán)和下放事權(quán)。其中，“取消事權(quán)”數(shù)量在事權(quán)調(diào)整條目中占壓倒性優(yōu)勢，約占總數(shù)的七成以上。因此，政府調(diào)整事權(quán)的主要目的在于清理權(quán)力邊界，重新審視政府角色定位。

(1)取消事權(quán)：更好地發(fā)揮市場“自矯正”機制。[注]“市場自矯正”機制即部分市場失靈行為可以通過市場機制自行解決，無須政府干預(yù)，如市場提供自我管理和準公共產(chǎn)品等。取消事權(quán)是國務(wù)院各部委決定取消的行政審批等事項。通過精簡事權(quán)，減少政府對市場活動的規(guī)制，提升市場運行效率。政府首先調(diào)整了傳統(tǒng)意義上私人部門的市場交易活動。主要取消：與市場運作和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的投資、資格(資質(zhì))及項目審批(核準)、生產(chǎn)許可、業(yè)務(wù)變更和調(diào)整(尤其是金融機構(gòu))、專業(yè)技術(shù)人員和技能人員職業(yè)(執(zhí)業(yè))資格審批和認定、稅務(wù)登記、行政事業(yè)性收費、行政審批中介服務(wù)等事項。其中最為突出的是職業(yè)資格等事項的“七連消”[注]國務(wù)院分七個批次取消了共計433項職業(yè)資格許可和認定事項，累計占職業(yè)資格證總數(shù)的70%以上。。這些事項的取消，一方面使市場在資源配置中更好地發(fā)揮決定性作用；另一方面，通過減少審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，讓企業(yè)成為自主決策的投融資主體，增強市場活力和效率。

為進一步簡化審批流程、提高財政資源配置效率，中央取消了大批地方政府的“初審”和“預(yù)審”事權(quán)。在與公民緊密聯(lián)系的部分，政府著手取消了大量教育、就業(yè)、文體娛樂與傳媒、醫(yī)藥(藥品管理、醫(yī)療器械等)等事項的重復(fù)審批。在政府內(nèi)部，為優(yōu)化政府權(quán)責(zé)和提高行政效率，取消部分不涉及對外、出入境、核心和重要區(qū)域的事項，主要為城鄉(xiāng)社區(qū)與交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施事項、資源類(如國土資源、環(huán)境與生態(tài)保護、文物保護)事項的資格審批和評比表彰等。

(2)下放事權(quán)：簡政放權(quán)，提升地方政府激勵。下放事權(quán)指下放事權(quán)的管理層級，主要將部分臨時性、地方性、自然資源類“原中央保留事權(quán)”下放到地方政府。如地區(qū)性宗教團體(臨時)事務(wù)，地區(qū)性采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓和開發(fā)，區(qū)域性農(nóng)林水事務(wù)，以及地區(qū)性教育、醫(yī)療、文化體育娛樂傳媒和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地方性事項。

為激勵地方政府促進地方市場和經(jīng)濟發(fā)展，中央政府下放了區(qū)域性企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與交易等管理事項，甚至還下放了少數(shù)跨區(qū)域和涉外的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批。[注]如外資企業(yè)業(yè)務(wù)變更或外資參與非跨區(qū)文化、體育、民營醫(yī)療等行業(yè)。這些特定事權(quán)的下放，既有利于避免“偏好誤識”，提升區(qū)域事權(quán)執(zhí)行效率，也有利于激勵地方政府更有效地利用轄區(qū)內(nèi)資源。

總體而言，事權(quán)調(diào)整不但讓市場能夠自主解決一部分不需要政府干預(yù)的事項，而且也讓政府集中財政資源，提升整體行政效率。從事權(quán)取消和下放的次序來看，國務(wù)院首先調(diào)整了有利于提升市場效率的事項；隨后依次調(diào)整地區(qū)性公共服務(wù)及對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地區(qū)性資源利用事項、少數(shù)稅收優(yōu)惠及極少數(shù)地區(qū)臨時性宗教事務(wù)。在后期，中央還下放了少量跨區(qū)域的事權(quán)，一類是跨省、不跨境的標準內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交流電網(wǎng)及油氣輸送管建設(shè)審批；一類是跨境(如實驗動物出口等)事務(wù)。

(二)我國事權(quán)劃分的基本框架設(shè)計

我國事權(quán)劃分結(jié)果雖與財政聯(lián)邦主義的政府職能劃分原則有相似之處，但劃分邏輯是截然不同的。我國當前事權(quán)劃分格局，首要考慮的是權(quán)力的基本屬性，只有這項事權(quán)可以被“下放”，才有以財政聯(lián)邦主義繼續(xù)分析合理性的空間。

由于我國各級政府間事權(quán)項目繁多、表述不一，因此本文采用了先對事權(quán)進行分類、再概括同類事權(quán)特征與同質(zhì)規(guī)律的方式進行研究。在嘗試多種事權(quán)分類方法，并分析其與現(xiàn)實情況的匹配程度及解釋力后，本文最終借用“政府工具論”[注]政府工具理論是20世紀90年代以來公共行政、公共管理和公共政策的重要研究領(lǐng)域，政府工具已經(jīng)在諸如環(huán)境政策、貨幣政策和能源政策等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。，結(jié)合公共政策的研究路徑，以事權(quán)屬性——“強制性”與“直接性”來劃分我國事權(quán)[注]根據(jù)國發(fā)〔2016〕49號、國發(fā)〔2017〕9號和國辦發(fā)〔2018〕6號等指導(dǎo)我國事權(quán)劃分的重要文件，“事權(quán)改革中應(yīng)根據(jù)事權(quán)屬性，按照事權(quán)構(gòu)成要素和執(zhí)行環(huán)節(jié)來細化各級政府事權(quán)歸屬”。。

政府將事權(quán)視為“政府行為和信息收集的有效工具”[注]Hood, Margetts H.Z.The Tools of Government in the Digital Age.Cham:Palgrave Macmillan,2007, pp.50-77.。事權(quán)及其實現(xiàn)是政府在法定框架下運用行政權(quán)威、財政資金、信息、人力和組織等資源，通過一系列達成目標的手段，對目標對象履行事權(quán)的過程。其中，行政權(quán)威是政府獲得的能夠強制或規(guī)制特定對象及其行為的法定權(quán)力。根據(jù)西蒙對“權(quán)威”的定義，我們可以將“行政權(quán)威”進一步定義為：“中央政府制定并傳達決策，下級政府、私人部門和公民在一個可接受范圍內(nèi)(即法律所框定的界限)接受這個決策”[注]赫伯特·西蒙:《管理行為 管理組織決策過程的研究》，122-127頁，北京，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社,1988。。

通過對政府行為和政府權(quán)力特征的歸納，我們發(fā)現(xiàn)：不同的事權(quán)是不同強弱程度“強制性—直接性”屬性組合的產(chǎn)物。強制性是事權(quán)的典型特征之一，主要依靠的是行政權(quán)威資源，但每種權(quán)力在強制程度上是有很大差異的。如“推薦”和“許可”等事權(quán)是低強制性的，而“命令”和“禁止”等事權(quán)則是高強制性的。[注]陳振明:《政府工具導(dǎo)論》，18-101頁,北京,北京大學(xué)出版社,2009。而事權(quán)的“直接性”越強，則意味著這項事務(wù)更傾向于由政府來執(zhí)行，難以由其他主體來代替或合作提供。

為了更加直觀地區(qū)分不同強弱“強制性—直接性”組合的四類事權(quán)，我們以資源使用情況[注]即三種事權(quán)履行行為分別在政府權(quán)威(程度上)、財政資金(直接還是間接使用)和偏好信息(需要程度)資源的對比使用情況。進行進一步解釋(見表2)。政府事權(quán)如果帶有較強的強制性，無論是政府對目標對象及行為進行直接規(guī)制，還是通過設(shè)立標準、準入等方式來間接規(guī)制，都需要公共部門以較強的行政權(quán)威來保障相應(yīng)的事項能夠被較好履行或禁止執(zhí)行，因此一般屬于中央事權(quán)。而政府直接參與履行的事權(quán)，包括直接向社會公眾提供如“管理監(jiān)督”等公共服務(wù)和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等公共產(chǎn)品。這類行為主要針對目標群體的偏好，運用政府財政資金來完成，組成了絕大部分的政府共擔事權(quán)。而關(guān)于各組織機構(gòu)的自我管理，政府主要以提供信息披露和志愿方案等方式進行②，在實際中一般由轄區(qū)政府開展。

表2 政府事權(quán)履行行為資源利用

我們以公共部門作為事權(quán)執(zhí)行的主體，公私部門和公民為事權(quán)被履行對象(省略第三部門)，涵蓋事權(quán)基本要素，以“強制性—直接性”的事權(quán)屬性設(shè)計出如表3所示的事權(quán)劃分框架，并按照事權(quán)實際劃分情況對我國事權(quán)進行歸類，在此基礎(chǔ)上探究同類別事權(quán)的劃分共性。

表3 基于“強制性—直接性”屬性的我國事權(quán)劃分框架

(三)中央保留事權(quán)的劃分規(guī)律

(強，強制性)的事權(quán)一般被劃分為中央事權(quán)。這類事權(quán)履行的目的在于維護國家權(quán)威和統(tǒng)一、社會政治經(jīng)濟穩(wěn)定與戰(zhàn)略發(fā)展，必須由中央政府這個執(zhí)行國家意志和人民利益的“代理人”以“行政權(quán)威”來調(diào)和可能出現(xiàn)的各主體間的矛盾，實現(xiàn)對所有主體行為的規(guī)制。

在政治上，首先，與鞏固主權(quán)和國家地位相關(guān)事項，如領(lǐng)土保衛(wèi)、國防、航空航天、軍事裝備與軍需用品和外交等，基本劃歸為中央事權(quán)。其次，影響全社會安全的槍支彈藥管理等，也劃歸為中央事權(quán)。而少數(shù)民族地區(qū)和港澳地區(qū)雖有一定的自治權(quán)，但大部分港澳臺、華僑、民族和宗教事務(wù)仍由中央政府來統(tǒng)領(lǐng)。因為這種區(qū)域性的自治權(quán)本質(zhì)上還是國家主權(quán)下被賦予的權(quán)力。此外，國家憑借其政治權(quán)威，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定的戰(zhàn)略發(fā)展政策、度量衡及其他國家標準等，也由中央政府統(tǒng)籌設(shè)定。

在經(jīng)濟上，根據(jù)《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》：“宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，包括貨幣的發(fā)行、基準利率的確定、匯率的調(diào)節(jié)和重要稅種稅率的調(diào)整等，必須集中在中央”，即與財政政策、貨幣政策和全國性發(fā)展規(guī)劃相關(guān)的重要政策工具，如黃金、外匯的管理權(quán)由中央掌控。從具體的市場行為來看：金融領(lǐng)域是國家經(jīng)濟的核心產(chǎn)業(yè)，因此金融行業(yè)重大的人事和業(yè)務(wù)變動都屬于中央政府的監(jiān)管范圍；而重點行業(yè)和特種行業(yè)，如作為國家重要的稅收來源之一的煙草行業(yè)以及兼具復(fù)雜性和特殊性的特種行業(yè)，也一般由中央政府管轄，少數(shù)具體執(zhí)行的事項由省級政府承擔。此外，全國性產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)標準、全國性和跨區(qū)域市場監(jiān)管行為、重點領(lǐng)域和支柱行業(yè)的涉外投資及重大業(yè)務(wù)變更和人員變動管理等由中央統(tǒng)一制定或管理。

但(強，強制性)事權(quán)中目標群體是“全體社會成員”，有少部分事權(quán)目前被劃歸共擔事權(quán)或者地方事權(quán)。而這些下放給地方政府的(強，強制性)事權(quán)基本滿足以下特定條件，且一般只下放到省政府這類較高層級的地方政府。

(1)地方性具體或臨時事務(wù)。如屬于國家安全事務(wù)中的“人民防空”事項，出于更好地動員和組織人民群眾、更及時開展任務(wù)的目的，將其下放到省級政府部門，讓地方政府參與配合。在宗教活動方面，國家將部分地方性宗教活動和團體管理等事權(quán)交托給省級政府。

(2)由中央或立法機構(gòu)授權(quán)的事項。以稅收征管權(quán)的劃分為典型例子來分析，根據(jù)最新版的《稅收征管法》及其實施細則，稅收立法權(quán)等大部分稅收權(quán)限集中在中央；地方政府主要負責(zé)地方稅管理和稅務(wù)系統(tǒng)建設(shè)等工作。省級地方政府在個別領(lǐng)域擁有少量的地方稅征管權(quán)限，但需向國務(wù)院或省級立法機關(guān)申請授權(quán)，經(jīng)批準后才可執(zhí)行。

(3)中央已制定全國通用標準后的具體執(zhí)行事務(wù)。如計量器具的核準和認定，就是由中央政府制定全國通用標準后，地方政府來執(zhí)行具體事務(wù)。

(4)事權(quán)改革對象——過渡期的暫定地方事權(quán)或共擔事權(quán)。如“社會保險”中的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的相關(guān)事項。根據(jù)國發(fā)〔2016〕49號文件，基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險這類能夠“體現(xiàn)社會公平正義”的事權(quán)，實際上屬于應(yīng)被加強的中央政府的財政事權(quán)。但目前處于改革的過渡階段，這兩項保險事項暫時被確定為共擔事權(quán)。[注]根據(jù)《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定，中央政府負責(zé)管理全國社會保險及其他相關(guān)工作，地方政府管理本轄區(qū)的社會保險工作。

(四)政府間共擔事權(quán)及地方事權(quán)的劃分規(guī)律

從權(quán)力清單中事權(quán)的實際劃分來看，具有(強，直接性)的事權(quán)一般屬于中央與地方共擔事權(quán)。其中“受(損)益范圍”“溢出效應(yīng)”和“信息成本”，是共擔事權(quán)劃分最主要的參照要素；而基礎(chǔ)建設(shè)和資源類事權(quán)則更傾向于考慮“監(jiān)督難度”和“規(guī)模效應(yīng)”兩個要素。參見表4。

表4 我國政府間事權(quán)劃分一般性規(guī)律

注：其余為共擔事權(quán);H=高；M=中；L=低；√=需考慮因素

(強，直接性)事權(quán)，簡單地理解,是“政府作為市場平臺中一個重要的主體直接參與到相關(guān)事務(wù)中”[注]市場是政府、企業(yè)、家庭和個人進行商品交易的平臺。參見李俊生、姚東旻:《重構(gòu)政府與市場的關(guān)系——新市場財政學(xué)的“國家觀”“政府觀”及其理論淵源》，載《財政研究》，2018(1)。。首先，與居民日常生活密切關(guān)聯(lián)的科教文衛(wèi)醫(yī)療、社會保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)、公共事務(wù)依附的公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)受損益的“就近一致”原則來確定事權(quán)所屬轄區(qū)。由中央政府提供的受益在全國、跨境(涉外)、跨省范圍的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施；而區(qū)域性的公共服務(wù)提供屬于地方事權(quán)(市、縣)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)還需考慮規(guī)模效應(yīng)，將投資大、成本回收時間長、技術(shù)難度大的事項劃歸中央事權(quán)或高層次政府，一般性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)劃歸地方政府。[注]文政:《中央與地方事權(quán)劃分》，149-188頁,北京,中國經(jīng)濟出版社,2008。

其次，在市場交易活動中，主要考慮“溢出效應(yīng)”和“監(jiān)督難度”兩大要素。溢出效應(yīng)大且下放給地方政府的監(jiān)督難度較大的跨國境(如進出口、出入境、外匯等)、境外(含港澳臺和華僑)生產(chǎn)經(jīng)營活動由中央政府監(jiān)管。省級政府主要負責(zé)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、一般性投資業(yè)務(wù)(含涉外)、機構(gòu)資格認定及業(yè)務(wù)開展等事項。而在零售和登記等區(qū)域范圍內(nèi)、小規(guī)模的市場交易行為和部分事業(yè)單位的管理則劃歸為市、縣級事權(quán)。

資源類事權(quán)涉及范圍較廣，首先需要區(qū)分“重大”與“基礎(chǔ)”事項，在排除具有(強，強制性)的重大事項后，再進行定性和定量的“分級審批和管理”，如將全國性、戰(zhàn)略性和重要領(lǐng)域等事項劃歸為中央事權(quán)。具體來看：(1)國土自然資源方面，國家重要、稀有、高危、高污染的國土資源開采和利用，中央所屬礦山管理，能源勘探、開發(fā)和進出口等都被中央政府掌控。這些資源是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略儲備，而能源又常涉及跨省運輸和儲存。省級政府則負責(zé)大部分金屬和非金屬的加工和投資項目、探采礦權(quán)、能源倉儲和銷售的初審事項。(2)國土海洋氣象中涉外的地質(zhì)災(zāi)害和氣象活動監(jiān)測、國家基準氣候站和海洋觀測、海島開發(fā)、海洋資源勘探、測繪等屬于中央事權(quán)。地方政府一般負責(zé)這些項目的審查和調(diào)整方面的事權(quán)。

而農(nóng)林水事務(wù)、節(jié)能環(huán)保事務(wù)和歷史文化傳承與保護等事務(wù)則更多地由地方政府承擔或中、地政府共擔，具體根據(jù)事權(quán)的“受益范圍”“溢出效應(yīng)”和“監(jiān)督難度”要素來劃分政府級次。

(弱，強制性)和(弱，直接性)事權(quán)，一般以屬地原則為基準，結(jié)合“受益范圍”和“監(jiān)督難易”要素來確定實際政府歸屬。[注]上述內(nèi)容的分析是根據(jù)2016年12月國務(wù)院已公開的政府權(quán)責(zé)清單所列舉的所有事權(quán)條目，綜合提取各條目關(guān)鍵詞，按照預(yù)算科目列支“政治”“經(jīng)濟”“歷史文化與自然資源”“民生與基建”四大類別進行歸納分類所得出的。因為文章篇幅原因在此省略，如有需要請聯(lián)系作者。

四、我國合理配置政府間事權(quán)與支出責(zé)任的嘗試

分稅制以來，政府雖然暫時沒有對事權(quán)和支出責(zé)任進行法律層面上的改革，但也采取了不少有益的舉措來開展“有重點、分階段”的事權(quán)改革。

(1)目標設(shè)定。我國事權(quán)和支出責(zé)任改革目標在各時期有細微的變動，但基本是圍繞“合理劃分政府間事權(quán)和財政支出范圍”及“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”兩大目標所設(shè)定的，其中又特別強調(diào)地方政府的執(zhí)行能力。政府不斷地探索和調(diào)整以事權(quán)為核心的、規(guī)定財政關(guān)系的基本原則，將“事權(quán)”和“財權(quán)”“財力”“支出責(zé)任”的匹配變更為讓“財政事權(quán)”和“支出責(zé)任”相適應(yīng)?！柏斦聶?quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”原則的提出，是基于我國當前事權(quán)改革所具備的條件，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，有助于進一步提高財政資金使用效率和公共價值創(chuàng)造的重要指導(dǎo)思想。

(2)政府事權(quán)改革采取的具體措施。政府為達成目標設(shè)定，分別從“重新定位政府角色，界定各級政府職能”“明確轉(zhuǎn)移支付規(guī)則和責(zé)任主體，確定政府支出責(zé)任主體”“列舉基本公共服務(wù)領(lǐng)域的重大事權(quán)和共擔財政事權(quán)清單、基礎(chǔ)標準和支出責(zé)任劃分”這三個方面來具體開展事權(quán)改革。首先，適度加強了中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任，以及中央政府承擔基本公共服務(wù)的能力。中央政府充當經(jīng)濟社會等方面宏觀管理、事權(quán)決策和執(zhí)法等角色，而地方政府則應(yīng)更好地貫徹事權(quán)的執(zhí)行權(quán)力，尤其是具體管理事項。其次，在合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，政府逐步退出非公共服務(wù)領(lǐng)域。在支出責(zé)任劃分方面，以“中央政府事權(quán)和支出責(zé)任由中央本級預(yù)算列支，不得要求地方安排配套資金”“中央不安排地方政府事權(quán)的專項撥款”以及“共擔事權(quán)由各級政府列明分擔資金比例”三項措施來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付及支出責(zé)任主體，間接地明晰政府間支出責(zé)任。在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面，明文列舉各項基本公共服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，設(shè)定國家標準，規(guī)范中央政府和地方政府的分擔比例，并安排中央牽頭部門和相關(guān)配套措施保障整體規(guī)劃的逐步推行。

(3)對我國事權(quán)改革的展望?？傮w來看，事權(quán)改革要實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)范化和法制化，并全面推行和公開權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單制度。目前作為明晰政府間事權(quán)劃分的重要依據(jù)的權(quán)責(zé)清單制度已基本建立起來，但仍存在諸多問題。

國務(wù)院等機構(gòu)公開的中央及各省政府權(quán)力清單是明晰政府間事權(quán)劃分的重要依據(jù)，但其在內(nèi)容和類別的設(shè)置上需進一步完善。首先，權(quán)力清單公開的主要是行政許可事項，只有少數(shù)省級政府在權(quán)力清單中列舉了行政處罰、行政強制等事權(quán)。事項的缺失會影響我們對事權(quán)劃分的判斷。其次，當前權(quán)力清單中仍存在諸多未盡事項，如“能源開發(fā)”這類事權(quán)在各級政府權(quán)力清單中均未有具體安排。再次，各省權(quán)力清單中事權(quán)列舉的詳盡程度差異明顯。以部門為例，某省權(quán)力清單中“國資委”僅管理“對省屬國有獨資公司章程進行審核”一項事權(quán)，但列舉了安全監(jiān)管局的352項事權(quán)。最后，當前地方政府的權(quán)力清單只制作和公開了省級政府清單，省以下政府的權(quán)力清單公開程度不夠完整，基層政府實際承擔的事權(quán)仍不明晰。市縣以下事權(quán)只能通過“中央指定地方實施的行政許可事項”進行大致推測。

本文進一步對比“中央指定地方實施事項清單”與“地方權(quán)力清單”后發(fā)現(xiàn)，中央指定地方實施事項與地方權(quán)力清單無法完全對應(yīng)，存在較多“中央指定事權(quán)、地方無對應(yīng)事權(quán)”和“指定事權(quán)歸屬政府與實際執(zhí)行政府級次不一致”等情況。前者造成政府事權(quán)執(zhí)行和支出責(zé)任履行出現(xiàn)“中空地帶”，政府職能缺位；后者則直接造成事權(quán)邊界混亂，各級政府互相推諉管理和支出責(zé)任。

針對當前權(quán)力清單制度中存在的問題，讓“財政事權(quán)”和“支出責(zé)任”相適應(yīng)，本文提出如下對未來事權(quán)改革的設(shè)想。首先，我們應(yīng)對當前的權(quán)力清單制度進行完善。在拓展當前行政許可事項清單的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一各部門事權(quán)列舉口徑，建設(shè)并完善市縣級次政府權(quán)力清單制度。更為重要的是，要重點關(guān)注中央指定地方事權(quán)和地方列舉事權(quán)不一致的部分，從而明確該部分事權(quán)的最終歸屬。其次，各級政府應(yīng)繼續(xù)編制與當前“權(quán)責(zé)清單”一致的“支出清單”，詳細列舉事權(quán)的出資主體、資金來源和支出依據(jù)等基本內(nèi)容。通過政府“權(quán)力—責(zé)任—支出清單”制度的構(gòu)建，在一定程度上可“強制”實現(xiàn)財政事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。

在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)逐步將事權(quán)劃分和支出責(zé)任歸屬全部納入法治化軌道[注]劉劍文、侯卓:《事權(quán)劃分法治化的中國路徑》，載《中國社會科學(xué)》，2017(2)。，將各級政府的專有權(quán)力、禁止權(quán)力和共有權(quán)力中一項或多項以法律法規(guī)的形式進行明文規(guī)定。與此同時，可設(shè)置一些專門機構(gòu)或法律條文來處理事權(quán)和支出責(zé)任的爭端[注]王浦劬:《中央與地方事權(quán)劃分的國別研究及啟示》，28-393頁,北京,人民出版社,2016。，減少“討價還價”或“互相推諉”的情況，從而最終實現(xiàn)“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的目標。