山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究

□趙慶海 劉合林

[1.泰山學(xué)院 泰安 271000；2.華中科技大學(xué) 武漢 430074]

目前中國正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，但其內(nèi)部各子系統(tǒng)并非并駕齊驅(qū)，中國發(fā)展研究基金會發(fā)布的《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》指出：城市面積的快速擴張，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化[1]。長此以往，勢必會影響中國城鎮(zhèn)化的整體進程，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的病態(tài)發(fā)展，并會導(dǎo)致諸多的社會問題，所以堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，就必須強調(diào)人口與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的辯證關(guān)系

城鎮(zhèn)化過程本身具有非常高的復(fù)雜性，它幾乎是整個社會科學(xué)所共有的研究對象，不同的學(xué)科提出了不同的詮釋[2]：《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》中將城鎮(zhèn)化定義為：人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口朝向城市人口轉(zhuǎn)化，城市不斷發(fā)展和完善的過程[3]。陳春等人將城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵概括為人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化和社會城鎮(zhèn)化4個方面[4]。其中，城鎮(zhèn)化過程的基本形式是土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化[5]。李培祥認(rèn)為人口城鎮(zhèn)化指的是農(nóng)業(yè)人口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口或人口向城市地區(qū)集中的過程[6]。其實質(zhì)是人口以及產(chǎn)業(yè)向城市的空間集聚，包括生活方式、生活質(zhì)量、價值以及對事物概念上的轉(zhuǎn)變；鄧大才將“人口城鎮(zhèn)化”細(xì)分為身份城鎮(zhèn)化、身體城鎮(zhèn)化、生活城鎮(zhèn)化三種模式[7]。呂萍最早提出土地城鎮(zhèn)化這一概念。郭付友等認(rèn)為是指農(nóng)用地以及農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過程，包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的增大以及內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其實質(zhì)是土地城鄉(xiāng)性質(zhì)屬性改變的過程[8]。中國用地空間的城鎮(zhèn)化，一方面是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，另一方面是農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)的用地。

作為城市化的重要指標(biāo)，人口城市化和土地城市化互為因果、協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)致經(jīng)濟活動的增強和人口規(guī)模的擴大，擴張了城市用地的規(guī)模；其次，農(nóng)地的非農(nóng)化促進了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變及勞動方式向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，隨著城市經(jīng)濟的繁榮，又吸引了更多的農(nóng)村人口流向城市，促進了人口的城市化[9]。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級階段，城市人口不斷增多，對城市建設(shè)要求提高，促進土地城鎮(zhèn)化進程加快；城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中期后，土地城鎮(zhèn)化進程加快，人口城鎮(zhèn)化進程進一步提升。隨著人口城鎮(zhèn)化水平的提高，居民對改善住房條件、居住環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善提出了更高的要求，從而又加快推動土地城鎮(zhèn)化發(fā)展[10]。由此可見，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化通過相互影響、彼此作用、有機結(jié)合，使各自水平不斷提高[11]。楊艷昭等認(rèn)為，中國城市人口增長之間和用地擴張具有較弱的協(xié)調(diào)性[12]。蔡繼明等認(rèn)為，地方官員的政績考核機制、財政體制、城鄉(xiāng)二元土地制度是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)的原因[13]；陶然等認(rèn)為現(xiàn)有的戶籍制度及土地制度是相關(guān)因素[14]。曹廣忠等認(rèn)為，征地制度的市場化改革是解決二者矛盾的突破口[15]；范進、趙定濤認(rèn)為，投資驅(qū)動為導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是導(dǎo)致二者矛盾的深層原因，二元戶籍制度和二元土地制度則是直接原因[16]。

二、山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性分析

（一）數(shù)據(jù)來源

城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為城市面積擴大、城市人口增加、城市環(huán)境質(zhì)量的提升[17]。因此，城鎮(zhèn)化的前提條件是土地的城鎮(zhèn)化，而人口的城鎮(zhèn)化才是根本目標(biāo)，但是，近年來我國的城鎮(zhèn)化卻出現(xiàn)了與此相反的情況，本文以面板數(shù)據(jù)為依據(jù)，從縱向和橫向兩個方面進行分析。調(diào)查數(shù)據(jù)主要源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2006～2015年）和《山東統(tǒng)計年鑒》（2006～2015年）城市人口和城市建設(shè)用地面積，考慮到數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的一致性，本研究選取了2006～2012年時間段的城市人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以確保不同時段、不同空間人口—土地城鎮(zhèn)化進程研究的合理性。

（二）研究方法

本文運用城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長率與城鎮(zhèn)人口增長率之比來表示城鎮(zhèn)用地擴張和人口增長之間的關(guān)系[18]。一般認(rèn)為城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)維持在1.12比較合理[19]。

（三）山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性分析

近年來，山東省著力于提升城市人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住居民人口有序的實現(xiàn)城鎮(zhèn)化作為其最為重要的目標(biāo)[20]。2013年8月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，正式發(fā)布實施的山東省首部基本公共服務(wù)總體規(guī)劃，也即《山東省基本公共服務(wù)體系建設(shè)行動計劃（2013～2015年》中提出，到2020年，總體實現(xiàn)全省基本公共服務(wù)均等化[21]。2013年9月頒布的《關(guān)于進一步做好新形勢下農(nóng)民工工作的意見》[22]，明確指出要全方位開放濟南、青島以外的中小城市戶口遷移制約制度，濟南、青島兩市也要將高技能農(nóng)民工和城市急需的優(yōu)秀農(nóng)民工轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)厥忻?，通過以上各種政策的實施，山東省的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了明顯成效。如表1所示。

表1 山東省各地市2006～2015年建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)人口增長情況統(tǒng)計表

2000～2012年間，山東省城市建成區(qū)面積和人口分別増長61.2%和32.4%，人口城鎮(zhèn)化速度比土地城鎮(zhèn)化慢近50%。常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高10.46個百分點，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴(yán)重[23]。山東省提出，推進城鎮(zhèn)化過程無需局限于行政等級概念，只要人口規(guī)模等達(dá)到鎮(zhèn)或城市的標(biāo)準(zhǔn)，不管是小城鎮(zhèn)還是新型社區(qū)，就按照城市和鎮(zhèn)來管理。

由表1可以看出，2006～2012年山東省全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率達(dá)到35.65%，城鎮(zhèn)人口增長率為18.34%，土地城鎮(zhèn)化增長率顯著高于人口城鎮(zhèn)化增長率；研究期內(nèi)全省城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)為1.94，表明山東省土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，兩者呈現(xiàn)顯著不協(xié)調(diào)狀態(tài)。與此同時，山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)狀態(tài)亦表現(xiàn)出明顯區(qū)域差異特征，由表2可知，山東省內(nèi)部四個次級區(qū)域間土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)水平顯著不同，2006～2012年半島地區(qū)、魯西北、魯西南和魯中地區(qū)城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)分別為3.17、2.44、2.35和0.8，可以看出，除魯中地區(qū)外，其余三個區(qū)域土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性最低，土地城鎮(zhèn)化均快于人口城鎮(zhèn)化。值得注意的是，魯中地區(qū)土地城鎮(zhèn)化在研究期內(nèi)反而略慢于人口城鎮(zhèn)化。此外，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)狀態(tài)在市際之間也具有明顯差異，研究期內(nèi)青島、德州和東營三地城鎮(zhèn)用地彈性系數(shù)分別為10.72、8.28和8.22，分別是合理值的9.57、7.39和7.34倍，三地土地城鎮(zhèn)化顯著快于人口城鎮(zhèn)化，是全省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化失調(diào)最為嚴(yán)重的區(qū)域；與上述三地市相反，研究期內(nèi)臨沂、聊城、濰坊、濟南和泰安五地市在2006～2012年這一時間段里，城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)分別為0.86、0.83、0.67、0.66和0.57，分別是合理值的0.77、0.74、0.60、0.59和0.51倍，土地城鎮(zhèn)化反而慢于了人口城鎮(zhèn)化。

表2 山東省各地區(qū)2006～2015年建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)人口增長情況統(tǒng)計表

由表3可知，從時間序列上來看，2006～2012年山東省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積呈現(xiàn)快速擴大趨勢，增長率則按照“高→低→高→低→高”波動式上升態(tài)勢，全省的年平均增長率為5.22%；人口城鎮(zhèn)化方面，2006～2012年間山東省城鎮(zhèn)人口也表現(xiàn)為顯著增多趨勢，城鎮(zhèn)人口的增長率也呈現(xiàn)出波動式的上升態(tài)勢，全省年平均增長率為2.85%，明顯低于城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長速率。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化方面，2006～2012年間年均城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)為1.83，在時間序列上，2006～2015年間城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)呈現(xiàn)出波動式的下降趨勢，由研究期初的3.15下降至2015年的1.12，說明土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的趨勢在呈現(xiàn)收斂特點，特別是在2011年以后彈性系數(shù)的增速顯著降低。

表3 山東省建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)人口增長情況統(tǒng)計表

三、山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性的影響因素

城鎮(zhèn)化進程作為一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化復(fù)雜系統(tǒng)的子系統(tǒng)，二者相互作用，交互影響，共同驅(qū)動著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。根據(jù)山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性分析可知，整體上，2006～2015年山東省土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，二者處于失調(diào)狀態(tài)。土地城鎮(zhèn)化的快速推動與人口城鎮(zhèn)化的滯后發(fā)展是造成山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化失調(diào)狀態(tài)的直接驅(qū)動因素。

（一）土地城鎮(zhèn)化快速推進的原因

1.城鎮(zhèn)化投資的晉升激勵

研究表明，官員效用函數(shù)中的許多項目都直接與預(yù)算規(guī)模相關(guān)，因此，官員追求的目標(biāo)通常不是公共利益，也不是效率，而是任期內(nèi)預(yù)算規(guī)模的最大化，而更大規(guī)模的預(yù)算必然需要更多的投資來支撐，這在源頭上導(dǎo)致官員存在進行大規(guī)模公共投資的傾向。山東省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由2006年的2895.05平方千米增長到2015年的4609.3平方千米，增長了1.6倍，建設(shè)總投資從2006年的7294.29億元增長到2015年9950.87億元，10年間增長了2657億元。如此大幅度的增長，其原因在于，自20世紀(jì)80年代初以來，中國地方官員的選拔和提升的標(biāo)準(zhǔn)，由過去的純政治指標(biāo)演變?yōu)榻?jīng)濟績效指標(biāo)，尤其是地方國民生產(chǎn)總值（GDP）增速和上繳中央的財稅收入。由于地方官員晉升與地方經(jīng)濟績效顯著關(guān)聯(lián)，他們熱衷于GDP等相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)的排名，使用資源密集型，也即投入大、規(guī)模大、難度大的“政績工程”來發(fā)出信號，以得到上級的注意和認(rèn)可。而各類路、水、管、網(wǎng)、電等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目單體投資巨大，對GDP拉動作用強，是典型的政績工程。這勢必加劇地方政府的土地城鎮(zhèn)化投資沖動，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為代表的大型城建類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在各地大規(guī)模鋪開，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化的大規(guī)模擴張[24]。

2.城鎮(zhèn)化融資的財稅激勵

地方政府在以產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施項目為載體大搞政績工程、快速推進城鎮(zhèn)化的同時，卻不得不面對有限的預(yù)算收入。山東省2015年全省財政預(yù)算收入5529.33億元，是2006年財政收入1356.25億元的4倍，公共財政預(yù)算支出由2006年的1833.44億元增長到2015年的8250.01億元，增長了4.5倍，支出的增長超過收入的增長，而該年度全省土地購置費總計為828.35億元，而2006年土地購置費僅為35.69億元，10年間增長了23倍。我國自1994年分稅制改革以來，政府財力日益向中央集中，作為主要稅種的增值稅75%留在中央，2002年以來又將地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享。地方財政收入在總財政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后十年間一直在此水平徘徊，但地方財政的支出比重卻長期維持在70%左右。財力上收，事權(quán)留置，且層層下放，造成地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱，地方財政入不敷出，地方財政自給率大幅下降，為彌補財權(quán)、事權(quán)不匹配帶來的巨大財政缺口，并滿足大規(guī)模城鎮(zhèn)化投資的需求，地方政府逐步形成了預(yù)算內(nèi)靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓和稅費收入特別是土地抵押融資收入的“土地財政”模式。面對過于超前并且集中的大規(guī)模城鎮(zhèn)化投資，舉債投資成為地方政府的唯一選擇，土地抵押融資至關(guān)重要[24]。

3.城鎮(zhèn)化擴張的土地財政依賴

《土地管理法》第2條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，城市作為農(nóng)村的統(tǒng)治者和管理者，最為有效的辦法就是可以迅速地通過行政管轄權(quán)來低價征用農(nóng)村的土地資源，憑借這種不平等的交易方式來獲取城市的發(fā)展資金，成為推動土地城鎮(zhèn)化的主要動力[25]。地方政府之所以能夠以不同的方式征用出讓土地，與現(xiàn)行的二元土地制度有關(guān)。從產(chǎn)權(quán)的角度，所謂二元土地制度是指城市土地的國家所有以及農(nóng)村土地的集體所有。這一制度導(dǎo)致了中國土地市場的二元化，形成了兩個相互獨立的土地市場，即農(nóng)地市場和非農(nóng)地市場。農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地如城市建設(shè)用地，需要由地方政府征為國有土地[16]。如《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這一規(guī)定的實質(zhì)是，地方政府壟斷了城市建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓市場，導(dǎo)致征地利益分配不均衡[26]。征地市場與出讓市場價格之間存在巨大的級差地租，激勵了地方政府非理性地推動土地城鎮(zhèn)化，使得政府不斷征地、賣地，土地城鎮(zhèn)化不斷向前推進?？傊枪伯a(chǎn)品的提供者和管理者，但它并不是“公共利益”的天然代表，是相對獨立的利益主體。在土地用途管制下，地方政府通過壟斷土地一級市場，利用土地征用的非市場化和土地出讓的市場化，通過低價供應(yīng)工業(yè)用地吸引投資，直接對資本形成了補貼；通過建立差異化的土地市場，控制住宅用地的供給，提高住宅用地的價格，獲取了高額的預(yù)算外收入[16]。如山東省2006年城鎮(zhèn)土地使用稅35.97億元，2015年增長到358.75億元，增長了近10倍。由此，工業(yè)用地的低地價加劇了開發(fā)區(qū)、新城區(qū)和各類工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，進一步推動了土地城鎮(zhèn)化，而住宅用地的高地價提高了房價，增加了遷移成本，抑制了人口城鎮(zhèn)化。

（二）人口城鎮(zhèn)化相對滯后的原因

1.福利支出責(zé)任的抵觸情緒

福利支出責(zé)任的地方政府主導(dǎo)性導(dǎo)致其對人口城鎮(zhèn)化的抵觸情緒。地方政府缺乏為農(nóng)村居民進入城市提供就業(yè)以及社會保障的動機，地方政府通過壓低人口城鎮(zhèn)化速度，可以減少其在保障性住房、社會保障服務(wù)等城鎮(zhèn)公共福利和公共服務(wù)方面的財政支出，進而減輕其相應(yīng)的財政支出壓力。由于加快土地城鎮(zhèn)化速度有助于增加地方政府的收益，控制外來人口的城鎮(zhèn)化速度既有助于減輕地方政府的公共財政支出壓力，又有利于減輕對原有城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)供給能力和水平的負(fù)面影響，理所當(dāng)然地受到地方政府的普遍歡迎[25]。換言之，地方政府助推土地城鎮(zhèn)化的“增收動力”遠(yuǎn)大于其助推人口城鎮(zhèn)化的“增支動力”。

2.二元戶籍制度的阻礙作用

建國初期，為維護城鄉(xiāng)的政治社會穩(wěn)定以及優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，我國施行城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口分別登記的二元戶籍制度，依據(jù)戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等政策，形成了城鄉(xiāng)分割的局面[27]。戶籍制度使得長期工作生活在城市中的農(nóng)民工面臨著雙重歧視：就業(yè)機會上受到“進入”歧視、工資報酬決定上同工不同酬，多年的戶籍改革依然未將其明顯消除，嚴(yán)重阻礙人口城鎮(zhèn)化的推進。戶籍制度導(dǎo)致勞動力市場的城鄉(xiāng)分割阻礙了城鎮(zhèn)化過程中的人口轉(zhuǎn)移。中國農(nóng)村遷移勞動力是收入和消費與養(yǎng)老保障相分離的特殊群體，即使在城市獲得了就業(yè)機會，社會保障的缺失使得農(nóng)民也難以長期居住，他們在城市和鄉(xiāng)村之間流動，人口城鎮(zhèn)化進程緩慢[26]。鑒于人口城鎮(zhèn)化相對滯后，近些年來，戶籍制度改革正穩(wěn)步推進，但從本質(zhì)上來說，城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度依然存在，抑制人口城鎮(zhèn)化的直接因素尚未完全消除[16]。

3.農(nóng)民個人和家庭因素的影響

根據(jù)人口流動的托達(dá)羅模型，人口遷移過程是基于人們對城鄉(xiāng)預(yù)期的收入差異，決定這種差異的因素有城市工資、就業(yè)概率、遷移成本以及農(nóng)村收入等。個人的性別、年齡、教育程度、工作狀況被很多的人口學(xué)研究者認(rèn)為是影響遷移的最基本因素；家庭因素、個人的客觀狀況和心理因素都會對個人和家庭的遷移決策產(chǎn)生影響[26]。進城農(nóng)民一般在勞動密集型行業(yè)工作，收入難以穩(wěn)定增長，保障性較弱，生活方式轉(zhuǎn)變?nèi)狈?jīng)濟保證，在農(nóng)民的收入沒有大幅度增長的情況下，其住房成本、就業(yè)成本、教育成本等生活狀態(tài)等基本開支都按照城市標(biāo)準(zhǔn)來支付，生活成本和社會保障成本大幅上升[27]。農(nóng)民無力支付向市民轉(zhuǎn)變所需要付出的成本，無法在城市長期居住，而農(nóng)村投資回報率的上升，又形成了對遷移勞動力返鄉(xiāng)發(fā)展的引力，這在一定程度上影響了中國的人口城鎮(zhèn)化進程[25]。另外，大城市對新落戶人口的精英化、“知本化”的需求導(dǎo)向與農(nóng)民工自身素質(zhì)供給的不協(xié)調(diào)，也制約著農(nóng)民工市民化的進程。

四、山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展對策

根據(jù)山東省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性分析結(jié)論，并且結(jié)合土地城鎮(zhèn)化快速推進與人口城鎮(zhèn)化滯后發(fā)展的解析結(jié)論，可以看出，分區(qū)域、分階段的有效遏制土地城鎮(zhèn)化的超前發(fā)展，適度引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化的有序推進是未來山東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的努力方向。

（一）加快戶籍管理制度改革，確保進城農(nóng)民遷徙自由化

城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題是人口的遷移問題，而不允許人口自由遷移的戶籍制度，是城鎮(zhèn)化的制度障礙。深化戶籍制度改革，是推進新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)之一[28]。而戶籍制度改革的本質(zhì)是公民自由遷徙權(quán)利的回歸。只有逐漸去除賦予在戶口上的許多不合理的功能，恢復(fù)戶口僅作為人口統(tǒng)計的原本面目，使其回歸本性，才能保證戶籍制度的徹底完成[29]。加快戶籍制度改革，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要堅持自愿、分類、有序的原則。切實維護好廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益[30]。加快推進戶籍制度改革，當(dāng)前的首要任務(wù)是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的已進城常住人口實現(xiàn)市民化[31]。要全方面放開發(fā)展城鎮(zhèn)和小城市落戶條件，有序地放開中等城市落戶限制，確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。建立居住證制度是戶籍體系革新的一大創(chuàng)新[32]。2015年的《政府工作報告》明確提出，“對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)”。實施居住證制度，是在現(xiàn)階段不同城鎮(zhèn)分類落戶的條件下逐步放寬對人口遷移限制的一種有益探索，是一項過渡性制度安排。各級政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況積極創(chuàng)造條件，讓更多流動人口能夠融入城鎮(zhèn)，使他們對居住的城鎮(zhèn)更有歸屬感和認(rèn)同感。

（二）深化土地管理制度改革，推進農(nóng)民土地財產(chǎn)物權(quán)化

開發(fā)城鎮(zhèn)土地資源，要遵循城鎮(zhèn)土地的自然規(guī)律，對城鎮(zhèn)用地的結(jié)構(gòu)進行不斷的優(yōu)化，做好城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃。嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)土地利用總體的規(guī)劃要求，追求城鎮(zhèn)土地在開發(fā)和利用過程中的社會效益和生態(tài)效益及經(jīng)濟效益相互融合的原則，從實際出發(fā)，進行城鎮(zhèn)土地綜合開發(fā)，共同打造新舊城區(qū)[33]。加強區(qū)域規(guī)劃體系的指導(dǎo)性作用，杜絕小城鎮(zhèn)占地迅速擴張的現(xiàn)象，科學(xué)利用總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。切實保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)[34]。加快推進和確保如期完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利保障的基礎(chǔ)體系[35]。在符合廣大農(nóng)民的合法權(quán)益前提下，以土地市場實現(xiàn)多元化的經(jīng)營為目標(biāo)，改革耕地的轉(zhuǎn)變政策，不斷地完善土地利用政策。在城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中充分地考慮因城鎮(zhèn)化入城農(nóng)民的積極性，對耕地的開發(fā)等實行優(yōu)惠農(nóng)業(yè)稅的政策。明確征地范圍，建立土地占有者的參與機制。保證土地公有制性質(zhì)不改變、農(nóng)民利益不受損、耕地紅線不突破、三條底線的前提下，穩(wěn)步推動農(nóng)村土地制度建設(shè)[36]。將農(nóng)民的土地權(quán)益逐漸合法，運用法律手段保護合法公平的權(quán)益。加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革步伐，給予進城農(nóng)民的集體收益分配權(quán)以制度保障[37]。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟運行方式，創(chuàng)新實現(xiàn)機制，積極推進集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的進度。

（三）實施財政轉(zhuǎn)移支付改革，健全市民化資金掛鉤機制

增加地方財政自主支配財力。提高土地增值收益，用“直接稅”代替“間接稅”，以納稅人需求代替戶籍導(dǎo)向，改革城鎮(zhèn)化獲益主體[38]。理順事權(quán)關(guān)系，建立支出責(zé)任與事權(quán)相對應(yīng)的規(guī)章制度[31]。因此，實現(xiàn)常住人口財政轉(zhuǎn)移支付制度，實施城鎮(zhèn)就業(yè)人口基本公共服務(wù)的全覆蓋，推進基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋和就業(yè)支持，專項轉(zhuǎn)移支付要一步一步按照常住人口的口徑計算，真正緩解一些城鎮(zhèn)增加的財政支出壓力[39]。擴大收入途徑，重視農(nóng)業(yè)財源的建設(shè)；發(fā)展工業(yè)財源的主體性；探索第三產(chǎn)業(yè)財源的長時期建設(shè)[40]。未來一段時期，山東省必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重典型行業(yè)水平的提升，努力開發(fā)新型行業(yè)，加強部門之間的聯(lián)系。首先，加大不發(fā)達(dá)地區(qū)的投資，提高服務(wù)業(yè)的水平。在經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村，增加投資金額，提高經(jīng)濟發(fā)展水平，這是一個符合實情的重要措施。其次，要把重點放在支持現(xiàn)代的服務(wù)行業(yè)上，跨行業(yè)打造一批龍頭企業(yè)，形成規(guī)模后再逐步擴展到交叉輻射區(qū)域。支持引進外國市場的金融產(chǎn)業(yè)，以促進金融操作，專業(yè)化地保障市場主體；定期開放市場信息服務(wù)，提高電商的地位，利用信息技術(shù)來刺激服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)。

（四）完善行政管理體制改革，提高公共服務(wù)化供給水平

加快城鎮(zhèn)化的體制創(chuàng)新。首先，建立加快城鎮(zhèn)發(fā)展的創(chuàng)新體制。加快城鎮(zhèn)化的進程；需要運用新體制和新思路，不斷地加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程；其次，全面改革地方GDP考核機制。目前以GDP為指標(biāo)的考核機制，導(dǎo)致了地方政府的財政支出主要以城市的硬件建設(shè)和城鎮(zhèn)的空間擴張為主要動力，而人口城鎮(zhèn)化的投入則明顯缺乏動力[41]。因此，制定利益分配原則，發(fā)揮市場建設(shè)力量，革新政府官員考核機制便顯得尤為重要；第三，完善社會保障措施。建立生活保障制度：制定有關(guān)的法律法規(guī)，完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，對最低生活保障制度給予保障和確認(rèn)，保證制定的制度有操作性[42]；第四，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)條件。充分發(fā)揮政府和社會的共同作用，建立就業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)和法律咨詢渠道，減少農(nóng)民工就業(yè)存在的障礙[43]。完善醫(yī)療和養(yǎng)老制度：建立新型的醫(yī)療合作制度，確定醫(yī)療組織的非盈利性質(zhì)，同時要擴大經(jīng)費來源，鼓勵社區(qū)經(jīng)濟和企業(yè)的捐助，加強對醫(yī)療機構(gòu)的檢查和監(jiān)督；第五，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，能夠改造城鎮(zhèn)的區(qū)位，補充城鎮(zhèn)發(fā)展的動力，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展[44]；第六，推進經(jīng)濟、教育和文化事業(yè)的協(xié)同發(fā)展。城鎮(zhèn)要以市場為主要導(dǎo)向，發(fā)展特色的經(jīng)濟，充分地發(fā)揮自身優(yōu)勢，同時把握因地制宜的原則，推進經(jīng)濟、教育和文化事業(yè)的共同繁榮。通過加強服務(wù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式，形成一定的規(guī)模優(yōu)勢[45]。

總之，山東省人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展過程中，在經(jīng)濟發(fā)展、政策制定、體制障礙、思想解放等方面還存在著一些不盡人意的地方，但隨著改革的逐步深入，存在的問題會逐步徹底解決，并在不斷創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，扎實推進山東省人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。