機遇與挑戰(zhàn)：中國政府數(shù)據(jù)開放的法治化路徑

何治樂 孔華鋒

(公安部第三研究所 上海 201204)(信息網(wǎng)絡安全公安部重點實驗室 上海 201204)

0 引 言

在“數(shù)據(jù)驅(qū)動政策”和“數(shù)據(jù)驅(qū)動發(fā)展”成為主題的大數(shù)據(jù)時代，分析工具的普及、存儲成本的降低和軟硬件的廣泛應用提高了公眾分析數(shù)據(jù)的基本能力，并可根據(jù)分析結果形成自己的見解。在此背景下公民利用數(shù)據(jù)的能力有了顯著提高，對政府數(shù)據(jù)開放的要求也日益迫切。政府數(shù)據(jù)開放不僅是公眾了解政府、參與政策制定的重要途徑，也是促進政府職能轉(zhuǎn)變、推動政府機構高效運行并增強政府誠信的關鍵元素。政府數(shù)據(jù)開放發(fā)源于美國的民間運動，具有深遠悠久的歷史。自美國1789年頒布《管家法》(Housekeeper Act)提出行政機關開放數(shù)據(jù)，至20世紀50年代風起云涌的信息公開運動，再到2009年奧巴馬政府致力于創(chuàng)建透明協(xié)作政府，時至今日已經(jīng)有100多個國家構建了政府開放數(shù)據(jù)政策及法律體系，兩百多年的發(fā)展為大數(shù)據(jù)時代的政府開放數(shù)據(jù)立法奠定了深厚的社會基礎和良好的政策氛圍。

大數(shù)據(jù)時代，現(xiàn)代社會的一切表征都可以泛化為數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的“工具性價值”飛速提升，成為推動國家和社會發(fā)展的關鍵資源。政府作為公共數(shù)據(jù)最大的持有和管理者，能夠通過開放數(shù)據(jù)凝聚創(chuàng)新、便利生產(chǎn)。然而，移動互聯(lián)網(wǎng)和各類型APP的廣泛應用也不斷凸顯了網(wǎng)絡的脆弱性，使得政府數(shù)據(jù)開放過程中的機遇和挑戰(zhàn)長期并存且相互影響，政策及法律成為協(xié)調(diào)沖突和預防風險的重要手段。我國政府應主動迎接大數(shù)據(jù)浪潮，盡快制定本國的數(shù)據(jù)開放政策和相關法律，增強政府信息公開的深度和數(shù)據(jù)的使用率，為建立服務型智慧政府奠定基礎[1]。

1 大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放的機遇和挑戰(zhàn)

合理的數(shù)據(jù)開放有助于人民對信息的獲取并提出合理化建議，構建法治和諧的治理機制。但由于大數(shù)據(jù)的高透視性和精準洞察力，加上敏感信息的內(nèi)涵和外延更加廣泛，政府數(shù)據(jù)可能會因開放邊界擴大而對企業(yè)利益及個人隱私造成損害。

1.1 政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展機遇

政府數(shù)據(jù)是政府為實現(xiàn)既定資源條件下社會福利最大化而在提供公共產(chǎn)品和服務中自動生成和收集的數(shù)據(jù)，科學合理的數(shù)據(jù)開放能夠向公眾提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)供給，加速社會創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型[2]。大數(shù)據(jù)增加了政府信息量的聚集，推動電子政府的建立和開放數(shù)據(jù)運動的蓬勃發(fā)展，為政府開放數(shù)據(jù)帶來了豐富的資源和不可替代的發(fā)展機會。政府管理社會公共事務的職能為其獲得更多數(shù)據(jù)提供了途徑，而大數(shù)據(jù)的相關關系和全數(shù)據(jù)成為分析樣本的特點[3]為政府科學效率的執(zhí)行公務奠定了基礎。

大數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)的持續(xù)動態(tài)運轉(zhuǎn)和不斷融合提供了平臺，為政府開放數(shù)據(jù)運動注入強大生命力，帶來的經(jīng)濟、政治和社會價值不容忽視，主要包括三個方面。第一，幫助企業(yè)節(jié)省成本，提高生產(chǎn)力并推動商業(yè)模式的創(chuàng)新。對數(shù)據(jù)精準分析之后進行有針對性的推送服務是企業(yè)盈利的重要手段，而創(chuàng)新的驅(qū)動則源于充盈的數(shù)據(jù)量，政府開放數(shù)據(jù)可以增加企業(yè)的數(shù)據(jù)供給，幫助企業(yè)獲得社會和經(jīng)濟價值。2014年，澳大利亞咨詢公司 LateralEconomics的報告指出，綜合G20(20國集團)各國的經(jīng)濟，開放數(shù)據(jù)將在未來5 年中實現(xiàn)總額13萬億美元的增長[4]。第二，推動構建基于實證分析的智慧政府。對數(shù)據(jù)的深度挖掘和分析將提高政府的預測和響應能力，傳統(tǒng)依靠意識形態(tài)做決策的政府將被“循數(shù)管理”的智慧型政府取代，推動法治的良性運行。通過分析數(shù)據(jù)，政府決策的結果能夠被量化，可以更直觀地統(tǒng)計公眾需求并及時改善策略。第三，規(guī)范監(jiān)督機制，構建誠實可信政府。政府數(shù)據(jù)深度開放能夠提高政務透明度，幫助建立問責制，將被動的遵照命令形式轉(zhuǎn)化為積極的溝通模式，整合群體智慧將監(jiān)督制度規(guī)范化。這樣的運行方式會幫助創(chuàng)造有序的發(fā)展環(huán)境，使得政府的運行更加透明和誠實。

1.2 政府數(shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)量的指數(shù)倍增長速度提升了政府對其開放數(shù)據(jù)的審查難度，先進的挖掘和萃取技術會重置碎片化數(shù)據(jù)的關聯(lián)度，激化潛在的安全風險，導致政府數(shù)據(jù)開放過程中面臨各方面的安全挑戰(zhàn)。第一，影響國家維穩(wěn)局勢的構建。存儲器的廉價和存儲空間的擴展、數(shù)據(jù)的易于提取和全球覆蓋、開放數(shù)據(jù)的免費和可機讀特點、分析工具的突破，凸顯了大數(shù)據(jù)的服務作用和公眾參與的便捷性，但也為敵對勢力的滲透和煽動提供了無限可能。海量的會議記錄、科研和國防、氣候和能源等數(shù)據(jù)聚集，能夠使敵國或恐怖勢力勘破國家經(jīng)濟運行形式和政治態(tài)度，進行有針對性的攻擊。第二，企業(yè)機密泄露的風險增加。第三方發(fā)布的數(shù)據(jù)可能暴露企業(yè)的不良環(huán)境、產(chǎn)品或服務的弱點、價格或質(zhì)量的競爭弱勢等，對企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展帶來不良影響。在共享企業(yè)的基準數(shù)據(jù)時，大量匯集的數(shù)據(jù)可能無意中泄露企業(yè)的機密信息。第三，暴露個人信息數(shù)據(jù)主體的脆弱性。大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)從根本上改變了數(shù)據(jù)的收集、存儲和利用方式，增強了金融、教育、健康和疾病等數(shù)據(jù)的融合匯聚能力，不僅能夠清晰識別個人身份，甚至能夠還原其工作狀況及家庭成員的生活習慣等，增加違法犯罪分子進行攻擊的風險。正如1977年美國隱私研究委員會所描述的：“微小、獨立的信息記錄系統(tǒng)可能無關痛癢，甚至是很有用且完全合理的。但一旦通過自動化技術進行整合連接，它們就會漸漸蠶食我們的個人自由，這才是真正的危險?！?/p>

“循數(shù)管理”是智慧型政府管理公共事務的科學方法，政府開放數(shù)據(jù)受到大數(shù)據(jù)的影響，在抑制腐敗、塑造競爭力、驅(qū)動創(chuàng)新的同時也為國家安全、企業(yè)利益和個人隱私帶來了亟需應對的安全風險。政府及其相關部門作為法律的創(chuàng)造者和執(zhí)行者，可以制定或調(diào)整立法使其更契合社會發(fā)展，最大化釋放潛在的經(jīng)濟和社會價值。法律制度的建立要考慮實踐中已經(jīng)遇到或可能遇到的問題，信息技術的瞬息萬變更加需要立法者克服法律的滯后性，充分考慮潛在的安全威脅。政府數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代提高政府應急響應能力和進行合理決策的基礎，在此過程中會遇到數(shù)據(jù)安全、隱私保護、信息安全審查等問題，需要立法者借鑒國外先進立法經(jīng)驗和最佳實踐，制定規(guī)則削弱公眾免費利用資源帶來的風險，提升我國政府的法治化和民主化進程。

2 美國政府數(shù)據(jù)開放的立法改革

美國的政府數(shù)據(jù)開放立法和實踐處于世界領先地位，從立法程序、法律內(nèi)容、總統(tǒng)選舉、白宮訪談記錄到醫(yī)療體制、交通和能源等數(shù)據(jù)都向社會公布，為政府的持續(xù)良性運行注入了強大的生命力，已經(jīng)成為世界各國政府數(shù)據(jù)開放立法改革的風向標。

2.1 聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)開放法律體系構建初期

艾森豪威爾繼任美國總統(tǒng)時期，由國會議員約翰·摩斯掀起的政府數(shù)據(jù)開放運動拉開序幕并引起強烈反響。當時聯(lián)邦政府堅決抵制政府數(shù)據(jù)開放思潮，提倡國家安全為核心的服從思想，摩斯提出的信息自由理念無疑是對政府權威的挑戰(zhàn)，他起草的《信息自由法案》遭到激烈反對甚至打壓。該法案自1955年提出至1966年正式頒布的十年期間，深刻反映了美國意圖改革的進步思想，體現(xiàn)了維護自身權利的聯(lián)邦政府之間的沖突和斗爭。政府從抵觸、審慎到妥協(xié)的態(tài)度充分展示了政府數(shù)據(jù)開放初期的阻礙和困難，但也預示了順應時代發(fā)展的立法改革已經(jīng)不可阻擋。為了更好地契合美國的社會發(fā)展，《信息自由法案》分別于1974、1984、1986、1996及2002年進行了修正，規(guī)定了政府公開數(shù)據(jù)的義務、公民被拒絕后的訴訟優(yōu)先處理權、政府處理申請的期限等，為公民的數(shù)據(jù)知情權提供了法律支撐。此外，該法案規(guī)定國家秘密、企業(yè)機密、特殊情況下的執(zhí)法信息及個人隱私為不公開數(shù)據(jù)。

1966年的《信息自由法案》建立了完備的政府數(shù)據(jù)公開體系，成為美國開放數(shù)據(jù)制度構建的重要保障和法律依據(jù)，也是世界各國政府數(shù)據(jù)開放立法的范式和指引。為了預防政府數(shù)據(jù)開放過程中的隱私數(shù)據(jù)安全問題，規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放與個人利益之間的沖突，美國1974年通過《隱私權法》，專門規(guī)范政府對個人信息采集、使用和公開行為。規(guī)定行政機關公開個人信息之前必須獲得許可，除非具備法案列出的12種特殊情況，行政機關必須記錄信息公開的時間、獲取者姓名和地址等并至少保存5年。針對合議制行政機構的會議信息公開問題，美國1976年通過《陽光下的政府法》，規(guī)定必須符合豁免條件才能不公開會議決定，賦予公民查詢信息和起訴行政機關的權利。根據(jù)該法，國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私和披露后可能影響經(jīng)濟發(fā)展、執(zhí)法的信息可得到豁免。由此可見，美國在制定政府數(shù)據(jù)開放法案初期，就意識到維護個人隱私對社會進步的重要意義，始終貫徹民主自由意識，以平衡利益沖突為主線，以風險預防為理念，為政府數(shù)據(jù)開放的立法完善和發(fā)展奠定了基礎。

《信息自由法案》通過后的第八年，美國就頒布《隱私權法》，且后者專門解決政府數(shù)據(jù)開放過程中出現(xiàn)的侵犯隱私問題，表明了美國政府對個人利益的重視和維護。隨后頒布的《電子通訊隱私法》《健康保險攜帶和責任法》《兒童網(wǎng)上隱私保護法》等10余部個人信息保護法律，雖然與政府數(shù)據(jù)開放沒有直接聯(lián)系，但卻能夠為政府數(shù)據(jù)開放過程中的隱私風險保駕護航。個人信息安全已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放亟需解決的問題，美國對不同群體和不同類型的信息進行專門立法，不僅是對個人自由的尊重，也促使政府數(shù)據(jù)開放運動的持續(xù)進行。

2.2 政府數(shù)據(jù)開放立法的發(fā)展與完善

19世紀60年代美國進行的數(shù)據(jù)開放運動中，公民獲得了極大的信息獲取和隱私保護權，但因為害怕暴露錯誤，聯(lián)邦政府對數(shù)據(jù)開放法律的制定和頒布相對消極。奧巴馬競選總統(tǒng)期間，美國的三位主要候選人都認為政府可以更好地利用互聯(lián)網(wǎng)，而“網(wǎng)絡總統(tǒng)”奧巴馬獲勝的主要原因在于他提出“使政府數(shù)據(jù)能夠以普遍可接受的方式在線訪問”[5]。奧巴馬的上臺扭轉(zhuǎn)了美國政府的審慎態(tài)度，聯(lián)邦政府更加積極地應對大數(shù)據(jù)帶來的挑戰(zhàn)，頒布一系列政策和文件強調(diào)政府數(shù)據(jù)開放對構建法治和透明政府的重要性。作為善于利用網(wǎng)絡技術的總統(tǒng)，奧巴馬深刻明白數(shù)據(jù)在國家爭奪話語權和提升軟實力戰(zhàn)爭中的戰(zhàn)略地位。奧巴馬政府要求行政部門及相關機構將信息視作國家資源和社會資產(chǎn)，對生命周期的每個階段進行嚴格管理，致力于促進數(shù)據(jù)的開放性和互操作性，增加政府信息訪問的價值。

奧巴馬上任之后發(fā)布的政府數(shù)據(jù)開放系列政策為美國帶來一股“數(shù)據(jù)民主化”浪潮。2009年1月，奧巴馬發(fā)布了獲取公眾信任的首份備忘錄《透明和開放的政府》[6]，該份備忘錄明確政府的透明、參與和協(xié)作原則，并指示管理和預算辦公室(OMB)主任形成政府開放指令。同年5月，聯(lián)邦政府創(chuàng)建政府數(shù)據(jù)開放制度的技術和應用平臺Data.gov網(wǎng)站，對其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)集進行采集和管理，按照數(shù)據(jù)所屬社會領域和來源機構進行分類以提高檢索效率。這種統(tǒng)一平臺的創(chuàng)建能夠縮小公眾與政府間的信息鴻溝，改善信息不對稱狀況，為公眾行使知情權提供有力的技術支持和物質(zhì)保障，從而切實提高公眾參政議政的能力[7]。

2009年12月，OMB發(fā)布《開放政府令》，旨在落實《透明和開放的政府》備忘錄提出的原則，向相關部門和機構提出具體要求，包括發(fā)布政府信息網(wǎng)、提高政府開放信息的質(zhì)量、創(chuàng)建政府的開放文化并制度化、構建開放政府的政策框架等，并制定了具體行動計劃。2011年9月，白宮發(fā)布《開放政府合作伙伴：美國國家行動計劃》，針對增強公眾信任、促進資源有效管理、提高公共服務三個方面提出相應的行動倡議。增強公眾信任方面，提出促進公眾參與、政府記錄的現(xiàn)代化管理、繼續(xù)完善《信息自由法案》的行政管理、增強對合規(guī)性信息披露法規(guī)的執(zhí)行、增加法人實體成立的透明度；促進公共資源有效管理方面，提出執(zhí)行采掘業(yè)透明度倡議(EITI)、增加對外援助的透明度、創(chuàng)建更有效和積極回應的政府；提供公共服務方面，提出擴大公眾對法規(guī)發(fā)展的參與、利用Data.gov平臺激勵創(chuàng)新、改革政府網(wǎng)站、通過國際合作推動創(chuàng)新。

為確保聯(lián)邦政府充分利用信息資產(chǎn)，2013年5月，奧巴馬簽署《政府信息的默認形式就是開放并且機器可讀》的行政命令，指定首席信息官、首席技術官、聯(lián)邦金融管理辦公室、首席績效官、信息與監(jiān)管事務辦公室等機構的數(shù)據(jù)開放職責，再次強調(diào)公開數(shù)據(jù)不得威脅國家安全、侵犯個人隱私及保密條款。同日，OMB發(fā)布《開放數(shù)據(jù)政策—將信息視作資產(chǎn)管理》備忘錄，明確數(shù)據(jù)開放的易獲取、可被描述、可重復使用、完整、及時、開放后進行合適管理等原則。

3 政府數(shù)據(jù)開放的二元立法理念

現(xiàn)代國家，尤其是實行法治的國家，為達成施政目標，無不依賴具體的法律；發(fā)展科技，亦不能例外[8]。單純的技術措施不足以規(guī)制頻繁的蓄意攻擊、愈多的未經(jīng)授權訪問、網(wǎng)絡恐怖主義等，需要發(fā)揮法律的積極能動性。縱觀信息時代的安全風險和立法應對可知，利益平衡和風險管理理念已不僅是維護網(wǎng)絡安全的基礎，亦是構筑政府數(shù)據(jù)開放法律的基本支撐。

3.1 利益平衡理念

馬克思主義經(jīng)典作家曾經(jīng)深刻而明確地指出：人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關[9]。個人、企業(yè)、政府等主體間的利益失衡是數(shù)據(jù)開放過程中產(chǎn)生脆弱性的關鍵因素。大數(shù)據(jù)時代，政府對數(shù)據(jù)的掌握和運用能力超過了任何歷史時期，但網(wǎng)絡的開放性、技術的負面效應和立法的遲延響應使得政府數(shù)據(jù)開放面臨諸多風險。歐盟2013年《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》將民主、有效的多方利益相關者治理確定為網(wǎng)絡安全政策的原則。美國相關政策和立法多次強調(diào)政府數(shù)據(jù)開放過程中維護個人隱私和商業(yè)秘密的重要性，體現(xiàn)了聯(lián)邦政府追求利益均衡的一種狀態(tài)和格局。美國完善的政府數(shù)據(jù)開放政策是各方利益集團相互爭斗和博弈的結果，建立在文明和民主的社會基礎之上。

新技術和新應用的普及帶來更多的機會和挑戰(zhàn)，越來越多的私人團體及個人參與其中，已存的平衡秩序不斷被打破，對透明、可責性和安全性的需求變得愈加明顯，建立新的利益平衡秩序成為維持網(wǎng)絡和系統(tǒng)正常運行的迫切需要。政府數(shù)據(jù)的動態(tài)更新和數(shù)量的膨脹在增加監(jiān)管難度的同時，削弱了利益各方所秉持的規(guī)范標準，侵犯個人隱私和商業(yè)秘密會制約數(shù)字經(jīng)濟的縱深發(fā)展和政務效能的發(fā)揮。利益平衡理念能夠在堅守網(wǎng)絡空間安全和可靠原則的前提下，打破制度化壁壘，明確數(shù)據(jù)開放的范圍邊界和使用方式，構建以政府為主導、以隱私保護為基礎，兼顧企業(yè)利益的多方協(xié)作機制。利益平衡是有效分配政府、企業(yè)及個人職權的基礎理念，體現(xiàn)的是多方利益共存共贏的和平狀態(tài)，對抑制政府濫用權力具有制衡作用，應該貫穿政府數(shù)據(jù)開放立法的始終。

3.2 風險管理理念

風險管理是信息安全立法中一直強調(diào)并奉行的宗旨，其中預防控制和過程控制是關鍵環(huán)節(jié)。國外政策中很早就已經(jīng)提到該理念，1998 年5月，克林頓政府發(fā)布《對關鍵基礎設施保護的政策》(第63號總統(tǒng)令，PDD-63)認為，“風險管理是理解風險、做出決定并執(zhí)行決定，從而把風險減少到一個可接受的級別的過程。風險管理將確定、衡量并把風險控制在一個已定義好的值上，包括風險評估、風險預防、風險減緩和風險保留?！卑拇罄麃?009年通過的《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》將風險管理確定為網(wǎng)絡安全的指導原則，認為應當運用以風險為基礎的管理方法對網(wǎng)絡安全活動進行評估、確定優(yōu)先順序以及提供資源。歐盟2013年《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》提出，動態(tài)風險管理應為網(wǎng)絡防御政策框架不可或缺的一部分。

風險預防與控制是建立監(jiān)測、預警和響應機制的重要依據(jù)，是降低損失，彌補技術缺陷的重要手段。全球化的網(wǎng)絡世界中，安全漏洞必然存在且網(wǎng)絡攻擊難以預測，安全風險的多樣化和動態(tài)性決定了其造成危害的不可逆特點[6]，相比單純的事后懲罰機制，以過程控制為基礎的風險管理模式能夠更加有效地應對結果。政府數(shù)據(jù)開放作為數(shù)字社會發(fā)展的戰(zhàn)略組成部分，應克服傳統(tǒng)的“事后懲治”立法體系，構建“事前防御-事中控制-事后處置”三位一體的機制。對于政府數(shù)據(jù)開放而言，應該在開放前合理合法的篩選數(shù)據(jù)，按照政策法律去除敏感和秘密信息；開放過程中定期監(jiān)測跟蹤，觀察時代發(fā)展和需求變化隨時調(diào)整數(shù)據(jù)的類別；安全事件發(fā)生后及時處理補救，妥善處理侵權事件。

4 我國政府數(shù)據(jù)開放的法治路徑

目前，我國政府數(shù)據(jù)開放仍然處于政策構建階段，缺少強制性的法律規(guī)定。2015年8月國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確要制定政府數(shù)據(jù)資源共享管理辦法。2015年和2016年我國分別通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，再次強調(diào)實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享。2017年3月，國務院辦公廳印發(fā)《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，對政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站、信息共享的保障措施進行了規(guī)定。實踐中政府數(shù)據(jù)開放也有所發(fā)展，自2011年起，北京、上海等地區(qū)在大數(shù)據(jù)的影響下率先開啟了政府數(shù)據(jù)開放的工作，建立了各自的政府數(shù)據(jù)開放平臺。然而，由于立法不完善、技術先進性不足等因素，目前國內(nèi)平臺存在數(shù)據(jù)量少、實用性和規(guī)范性差、缺乏完善與系統(tǒng)的數(shù)據(jù)描述等問題[10]。亟需建立政府數(shù)據(jù)開放的長效法律機制。

4.1 明確政府數(shù)據(jù)開放原則

法律原則的宏觀指導作用能夠彌補法律規(guī)則的滯后性，協(xié)同原則和適當?shù)恼O(jiān)管原則是政府數(shù)據(jù)開放的總體原則，在此原則之下，應該確定更加具體的遵循原則。2004年，美國首個公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站TrackGov.us提出公共數(shù)據(jù)開放的八大基本原則：完整、原始、及時、可讀取、可處理、無歧視、通用非專有、不需許可證等。2013年的《開放數(shù)據(jù)政策—將信息視作資產(chǎn)管理》備忘錄，明確開放數(shù)據(jù)的公開、易獲取、及時等原則。我國應該在利益平衡和風險管理法律理念的支撐，在協(xié)同和適當監(jiān)管原則的宗旨下，制定能夠科學指導數(shù)據(jù)收集、分析和公開全過程的原則。

4.2 建立數(shù)據(jù)分級分類制度，明確開放界限

數(shù)據(jù)分級分類是明確數(shù)據(jù)開放界限的前提，是踐行落實2015年《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》倡議(提出明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式)的措施。我國應該在遵守現(xiàn)行信息安全等級保護政策及制度的基礎上(如《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》《計算機信息系統(tǒng)安全保護等級劃分準則》等)，借鑒美國立法和實踐，嚴禁對隱私和秘密的開放，切實實現(xiàn)保障人權、兼顧企業(yè)發(fā)展的宗旨，這也是順應國際社會數(shù)據(jù)分類的基本要求。

4.3 組建專門監(jiān)督機構，完善問責制

政府作為數(shù)據(jù)開放的主體，不僅能夠享受大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)使用和開放帶來的智能管理，也不可避免地要履行相應責任。政府在履行國家職能的權力是廣泛而集中的，權力運作外圍的公民不僅無法參與政權，甚至不了解政策制定過程。政府權力集中加上個體能力微小，無法很好地抑制政府濫用數(shù)據(jù)等不合理行為，需要在立法中組成專門機構監(jiān)督政府的數(shù)據(jù)開放行為。監(jiān)督機構至少應建立評估機制，定期對政府的數(shù)據(jù)開放進行評估并發(fā)布結果，調(diào)動全社會的力量推進政府數(shù)據(jù)開放的良性發(fā)展。

4.4 完善個人信息保護制度

大數(shù)據(jù)時代，個人數(shù)據(jù)因具備商業(yè)利潤而備受青睞，政府收集的數(shù)據(jù)中含有大量的個人信息，而我國零散且缺乏操作性的法律不能夠為信息提供充分保護。社會利益和個人利益看似對立本質(zhì)上卻具有一致性，正如密爾所說，“公眾的永久利益是同個人權利結合在一起的”[11]。這種一致性體現(xiàn)的是長期效果而不單是眼前，實踐中不乏政府與企業(yè)、個人之間的沖突與對立，例如棱鏡門事件引發(fā)的一系列監(jiān)控丑聞，為了追捕犯罪搜索嫌疑人通信記錄，公民言論自由與信息內(nèi)容審查制度的法律沖突等。政府數(shù)據(jù)開放過程中蘊含的個人信息安全風險注定兩者之間會存在暫時的利益沖突，為平衡利益關系，應該對行政機關采集、保存和使用信息進行限制。

5 結 語

美國聯(lián)邦政府第一任首席信息官2010年稱，“政府數(shù)據(jù)作為一項公共資源，應該像天氣預報、體育賽事和股票信息一樣實時公開。通過把信息的力量放到民眾的手中，可以增加公民對公共事務的參與、對政府的監(jiān)督”[12]政府數(shù)據(jù)涵蓋地理、交通、醫(yī)療、能源等諸多方面，若全部開放對國家安全、企業(yè)利益及個人隱私帶來的危害不言而喻。從社會進步和法律發(fā)展的視角看，這些沖突反映了公民維權意識的不斷變化，將政治文明和經(jīng)濟繁榮推向新的高度。對于政府數(shù)據(jù)開放過

程中的安全威脅，基于利益平衡和風險管理理念的法律制度構建是必要的治理手段。隨著大數(shù)據(jù)技術對社會生活的滲透影響及民主意識的普遍形成，政府開放數(shù)據(jù)的需求更加迫切，相關部門應該盡快推動各項法律制度的建立或調(diào)整，增強法律的可操作性，規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放行為。

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