面對美國經(jīng)濟制裁，我們?nèi)绾螒?yīng)對

曹檸

經(jīng)濟制裁是指國家或國際組織使用經(jīng)濟強制手段，包括貿(mào)易禁運、資產(chǎn)凍結(jié)等，對競爭對手或敵人進行報復(fù)、懲罰或遏制，以迫使競爭對手或敵人改變行為、按照其設(shè)想行事。

在美國一強獨大日益衰減的背景下，美國對包括中國企業(yè)在內(nèi)的各國企業(yè)的經(jīng)濟制裁頻頻爆出，呈愈演愈烈之勢，其域外適用對相關(guān)國家企業(yè)和國民產(chǎn)生很大影響。就此，《南風(fēng)窗》記者專訪了國際制裁研究專家、中國社科院金融法律與金融監(jiān)管研究基地特約研究員孫才華，他目前供職于國內(nèi)一家保險集團公司，從2013年開始長期研究美國的經(jīng)濟制裁政策，發(fā)表了多篇相關(guān)的專業(yè)論文和媒體文章。

美國經(jīng)濟制裁的特點

南風(fēng)窗：孟晚舟事件，暴露出美國經(jīng)濟制裁霸道蠻橫的一面，當然也提醒我們，對美國的所謂經(jīng)濟制裁要深入研究，你能否結(jié)合孟晚舟被捕事件解析一下美國經(jīng)濟制裁的特點？

孫才華：實際上競爭制裁的手段有很多，為什么是逮捕？我們討論孟女士為什么會被逮捕的前提是得對美國經(jīng)濟制裁的法律法規(guī)夠了解。美國經(jīng)濟制裁最大的兩個特點：一個就是全面制裁，對部分國家進行全方位的制裁，典型的像朝鮮、伊朗、古巴、敘利亞。美國要迫使全面制裁的國家做出改變，就要對其進行全面封鎖，不留一個缺口。這就引申出另一個特點，也就是經(jīng)常說的域外適用，也可以叫長臂管轄。

域外適用什么意思？國際法有兩個基本原則，要么是屬人管轄，要么是屬地管轄。美國的域外管轄就是對非美國人在美國境外的行為進行一些管轄，為什么美國能做到域外管轄？我一再說這是美國霸權(quán)主義和強權(quán)政治最集中的體現(xiàn)。從另外一個角度來看，也是美國軍事、政治、經(jīng)濟和科技實力的一種體現(xiàn)，因為其他國家離不開美國的市場、技術(shù)或者離不開美元，很多時候不得不依賴這個系統(tǒng)。

南風(fēng)窗：回顧美國以往的經(jīng)濟制裁，本次貿(mào)易摩擦背景下的做法有何特殊性？

孫才華：美國的域外管轄還有個特點是它的執(zhí)行力度是非常強的。我前段時間對一些非美國企業(yè)的處罰情況做過系統(tǒng)梳理，根據(jù)統(tǒng)計，國際監(jiān)管處罰中，90%的經(jīng)濟制裁處罰是美國做出的。而且美國把世界上除了美國和中國的大銀行之外，幾乎所有大銀行罰了個遍。這些銀行主要是歐洲的，法國巴黎銀行罰了89.7億美元，法國興業(yè)銀行也罰了13.4億美元。怎么應(yīng)對美國經(jīng)濟制裁，對于國際化大企業(yè)實際上非常重要，只是目前國內(nèi)可能很多企業(yè)剛走出去，沒有充分意識到問題的嚴重性。

事實上，自2001年至2018年10月10日，已有多達102個中國人和實體先后被美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）納入制裁名單，其中包括38個中國人、63個中國企業(yè)和1個軍事部門，有100個被納入特別指定國民名單（SDN名單），1個被納入外國金融機構(gòu)第561條款名單，還有1個被納入非SDN涉伊朗制裁法案名單（NSISA名單）。

總結(jié)來看，2003年到2017年的美國針對非美國企業(yè)處罰中，最主要的處罰對象是銀行，我當時統(tǒng)計應(yīng)該有37個，其中有19個是銀行。因為銀行是金融體系的核心，一切交易的絕大部分都得通過銀行進行，如果美國把大的銀行給管控了，美國政府可以通過銀行提供的信息按圖索驥來查。但美國對中國不一樣，為什么沒罰中國銀行，而是罰中國的科技公司？這么做不能完全排除是作為壓制中國的戰(zhàn)略性的工具。

所以不能完全把經(jīng)濟制裁看成一個法律問題或者合規(guī)的問題，它實際上可能是跟政治緊密連接在一起的。

南風(fēng)窗：那么，特朗普政府主導(dǎo)的經(jīng)濟制裁策略與過往相比有何不同？

孫才華：特朗普政府對經(jīng)濟制裁的應(yīng)用非常激進，或者說單邊色彩特別濃。至于說華為和中興是不是跟特朗普相關(guān)，這很難說，因為對中興的調(diào)查在奧巴馬時期就開始了。但在特朗普任上，中美的競爭關(guān)系的確在加劇，特朗普希望通過經(jīng)濟制裁爭取到更好的條件，制裁成了他極限測試的手段，一旦他認為這是一個好工具，就會更頻繁地使用。

國際經(jīng)驗及啟示

南風(fēng)窗：你曾著文比較歐盟和瑞士在應(yīng)對美國經(jīng)濟制裁時的策略，面臨美國經(jīng)濟制裁的國家有何種應(yīng)對模式？

孫才華：針對美國經(jīng)濟制裁域外適用，歐盟多措并舉，多管齊下。首先，歐盟針對美國經(jīng)濟制裁域外適用頒布了阻卻法，明確要求歐盟成員國的國民、企業(yè)以及歐盟境內(nèi)的任何人都不得遵守附錄中所列明的外國具有域外管轄權(quán)的法律法規(guī)，明確規(guī)定任何歐盟以外的法院根據(jù)附錄所列明的法律法規(guī)做出的判決不得在歐盟境內(nèi)被承認。其次，歐盟力求通過世貿(mào)組織爭端解決機制來解決美國經(jīng)濟制裁域外適用引發(fā)的爭端。最后，歐盟充分利用美國經(jīng)濟制裁法律中的總統(tǒng)豁免權(quán)為歐盟企業(yè)爭取豁免。

不能完全把經(jīng)濟制裁看成一個法律問題或者合規(guī)的問題，它實際上可能是跟政治緊密連接在一起的。

與歐盟相比，瑞士走了另一條路。瑞士缺乏與美國叫板、談判的實力，但瑞士企業(yè)，尤其是瑞士金融企業(yè)，國際化程度又非常高。所以，瑞士主要通過規(guī)范、約束本國企業(yè)的方式，盡可能減少美國經(jīng)濟制裁域外適用對瑞士企業(yè)的負面影響。

南風(fēng)窗：中國能從中借鑒什么經(jīng)驗？

孫才華：主要有兩點，首先是適時制定針對美國經(jīng)濟政策域外適用的阻卻法。阻卻法可以為我國企業(yè)提供必要的法律保護，使我國企業(yè)在面臨因美國經(jīng)濟制裁而引發(fā)的訴訟時有合理的法律依據(jù)進行抗辯?？紤]到立法需要一個過程，建議盡快組織政界、學(xué)界、企業(yè)界相關(guān)人員進行研究，提出適合我國實際的立法建議，在條件成熟時，啟動立法程序。

其次是明確相關(guān)政府部門的職責(zé)并建立跨部門的協(xié)調(diào)機制。目前，為落實聯(lián)合國的經(jīng)濟制裁政策，我國外交部、央行、商務(wù)部和銀保監(jiān)會對我國企業(yè)進行一定程度的指導(dǎo)和監(jiān)督。然而，對于影響更大的美國經(jīng)濟制裁政策，我國尚無政府部門對我國企業(yè)進行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督。另外，美國經(jīng)濟制裁范圍非常廣泛，應(yīng)對美國經(jīng)濟制裁風(fēng)險超越了單個政府部門的職責(zé)，需要多個政府部門的合作。因此，建議明確相關(guān)政府部門在應(yīng)對美國經(jīng)濟制裁風(fēng)險方面的職責(zé)，并建立跨部門的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)各方面力量，與美國政府進行平等磋商，必要時在世貿(mào)組織提起訴訟，盡可能減少美國經(jīng)濟制裁對我國企業(yè)的影響。

中國政府和企業(yè)的風(fēng)險防范

南風(fēng)窗：有分析指出，在我國面臨的經(jīng)濟制裁風(fēng)險中，涉及俄羅斯部分業(yè)務(wù)的風(fēng)險比較大。在你看來，這方面的風(fēng)險主要體現(xiàn)在哪些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)？

孫才華：中俄是彼此重要的貿(mào)易伙伴，中俄之間經(jīng)貿(mào)往來日益密切，彼此依賴度高。2017年，中俄兩國貿(mào)易額達到840.71億美元，遠高于中國與伊朗、朝鮮、古巴、敘利亞等受美國全面制裁國家間的貿(mào)易額，另外需要注意的是俄羅斯出口到中國的主要是能源、軍工等產(chǎn)品，而這些是美國對俄羅斯制裁的重要領(lǐng)域。此外，俄羅斯還是“一帶一路”建設(shè)沿線重要國家。美國政府可能對非美國人重大投資于俄羅斯特定行業(yè)、領(lǐng)域，包括能源行業(yè)的行為進行次級制裁。

同時，還要考慮到俄羅斯企業(yè)希望從中國獲取更多的融資。不同于伊朗、朝鮮等國，俄羅斯企業(yè)嚴重依賴國際金融市場，例如2018年4月6日新被納入SDN名單的俄羅斯鋁業(yè)在中國香港上市、在上交所發(fā)行熊貓債券，EN+ Group在英國倫敦上市。美國政府注意到俄羅斯企業(yè)對國際金融市場的依賴，針對俄羅斯企業(yè)新設(shè)了行業(yè)制裁識別名單（SSI名單），禁止美國人為被納入SSI名單中的俄羅斯企業(yè)提供超過一定期限的融資，同時，被納入SDN名單或被視為在SDN名單的俄羅斯企業(yè)越來越多，也進一步限制了俄羅斯企業(yè)從境外獲得融資。除美國之外，歐盟、日本等也對俄羅斯進行經(jīng)濟制裁，在此背景下，俄羅斯企業(yè)境外資金來源非常有限，中國可能是其最好的選擇。

需要特別提醒的是，因很多俄羅斯企業(yè)在俄羅斯以外的發(fā)達金融市場融資，我國投資機構(gòu)存在在發(fā)達金融市場購買俄羅斯企業(yè)發(fā)行的股票和債券的可能。如果我國投資機構(gòu)在2018年4月6日之前在香港市場購買了俄羅斯鋁業(yè)的股票，將會遭受重大損失，俄羅斯鋁業(yè)的股票價格已從2018年4月6日收盤時的4.64港元/股跌至4月20日收盤時的1.66港元/股，跌幅超過了64%。因此，我國企業(yè)在投資時，如涉及俄羅斯企業(yè)，需要考慮到經(jīng)濟制裁的影響。當然，風(fēng)險存在，并不是代表上述業(yè)務(wù)都不能做，如能夠采取有效的控制措施，開展絕大部分涉俄羅斯業(yè)務(wù)并不違反美國經(jīng)濟制裁政策。

南風(fēng)窗：美國經(jīng)濟制裁風(fēng)險是客觀存在，且有愈演愈烈之勢，在你看來，中國政府和企業(yè)應(yīng)當怎么應(yīng)對？

孫才華：美國經(jīng)濟制裁的域外適用客觀上是違反了國際法的，很多國家都反對。但也是因為美國在科技、軍事、金融上巨大的影響力，很少有國家能置身事外。比如，只要不用美國的技術(shù)，美國也規(guī)定他國可以賣通訊設(shè)備到伊朗，但如果超過一定比例的元器件或者技術(shù)是跟美國相關(guān)的，那這個產(chǎn)品就屬于美國管轄的范疇。在我們沒法完全脫離美國而存在的情況下，我們可能更多要去熟悉、了解美國的政策，才能更好地應(yīng)對，降低對我們的不利影響。真正的風(fēng)險防范不是在出了事后把問題解決，而是防患于未然，將隱患消除在萌芽狀態(tài)。

美國經(jīng)濟制裁的域外適用客觀上是違反了國際法的，很多國家都反對。但也是因為美國在科技、軍事、金融上巨大的影響力，很少有國家能置身事外。

美國經(jīng)濟制裁政策體系非常龐雜，且在不斷的變動之中，熟悉并理解美國經(jīng)濟制裁政策需要長期的跟蹤和研究，并非一朝一夕之功。實際操作中，每一筆業(yè)務(wù)、每一個案例都有其不同的地方，需要具體問題具體分析。另外，針對具體的違規(guī)事件，美國經(jīng)濟制裁政策執(zhí)行機構(gòu)的尺度也可能存在很大差別。

應(yīng)對經(jīng)濟制裁風(fēng)險絕不僅僅是企業(yè)層面的事，更需要政府層面的溝通和協(xié)調(diào)。目前我國在立法層面的確沒有制定保護我國企業(yè)免受美國經(jīng)濟制裁域外適用影響的法律，政府層面也未建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，更多的是依靠企業(yè)自律，自主決定是否按照美國經(jīng)濟制裁政策行事。這導(dǎo)致了部分企業(yè)在開展國際業(yè)務(wù)時，對美國經(jīng)濟制裁風(fēng)險缺乏足夠的重視，出了問題只能求助于中央政府。隨著我國企業(yè)國際化程度越來越高，越來越多的企業(yè)走出去，而美國政府又在不斷加大對我國企業(yè)和國民的制裁、處罰力度，我國政府迫切需要針對美國經(jīng)濟制裁風(fēng)險建立一套成熟的應(yīng)對機制，否則將應(yīng)接不暇、顧此失彼。

一般情況下，美國經(jīng)濟制裁相關(guān)法律會給予美國政府一定的自由裁量權(quán)，也就是說美國政府可以給與特定國家的企業(yè)一定程度的豁免，以獲取相關(guān)國家對美國經(jīng)濟制裁政策的支持。