地方政府債券與國庫現(xiàn)金管理的協(xié)同路徑

馬月勤 馬云鵬

摘要：地方政府債務(wù)是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的重要工具之一，為我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展及社會的穩(wěn)定做出了突出的貢獻(xiàn)。與此同時，由于我國地方政府發(fā)行管理經(jīng)驗不足，地方債券籌集的資金長期存放于國庫，資金未能得到高效利用，嚴(yán)重制約了債券市場作用的發(fā)揮，引起了相關(guān)政府的高度重視，這也就對國庫現(xiàn)金管理提出了更高的要求。

關(guān)鍵詞：債券發(fā)行；國庫現(xiàn)金管理；債券市場

一、地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金管理協(xié)同的重要性

（一）緩解地方政府的償債壓力，完善地方政府融資機制

地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金管理協(xié)同有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的地方政府融資機制。一方面，地方政府債券發(fā)行換優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低了地方政府的財政付息壓力，緩解了資金流動性緊張問題，也避免了地方政府出現(xiàn)大范圍債務(wù)違約風(fēng)險發(fā)生的概率。另一方面，通過實行地方政府債券發(fā)行，政府不再需要為平臺企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保和兜底，平臺企業(yè)產(chǎn)生的資金借貸由其經(jīng)營性收入進(jìn)行還本付息，而地方政府則通過債券市場為其融資，從而理清了銀行、政府和平臺企業(yè)及投資者之間的關(guān)系，使市場真正發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)作用。

（二）優(yōu)化商業(yè)銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低金融機構(gòu)資金風(fēng)險

地方政府債券發(fā)行能有效的調(diào)整金融機構(gòu)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。一方面，地方政府債券發(fā)行使得金融機構(gòu)低風(fēng)險低利率的資產(chǎn)增多，高風(fēng)險高利率的資產(chǎn)減少，降低了銀行等金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)數(shù)量。另一方面，商業(yè)銀行可用地方政府債券作為抵押，直接從財政部或者央行等機構(gòu)取得貸款資金，此種方式不僅降低了商業(yè)銀行的貸款成本，而且也加大了地方政府債券的流動性，還能避免商業(yè)銀行因占用現(xiàn)金頭寸而對其他融資主體而產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。

二、地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金管理存在的問題

（一）債券發(fā)行與現(xiàn)金管理協(xié)調(diào)難度較大

地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金管理協(xié)同發(fā)揮作用需要多部門的協(xié)調(diào)，但調(diào)成本都較大。一是地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金管理監(jiān)管主體不統(tǒng)一。二是地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金管理的協(xié)調(diào)配合作用缺乏制度保障，有關(guān)地方政府債券管理與國庫現(xiàn)金管理法律法規(guī)沒有形成完整體系，實際工作中相關(guān)主體各自為政。

（二）地方政府債券發(fā)行管理不完善

地方政府的信息披露機制不完善，無法實現(xiàn)信息及時共享，一是地方財政的透明度較低，財政中還存在一定的預(yù)算軟約束問題。地方政府債券發(fā)行進(jìn)展情況未能向人民銀行、銀監(jiān)會、相關(guān)金融機構(gòu)及公眾及時、準(zhǔn)確完整地進(jìn)行披露，導(dǎo)致債券資金使用缺乏有效的監(jiān)督。二是財稅庫銀缺乏有效的溝通交流機制。地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金流量管理涉及相關(guān)主體廣泛，缺乏有效的溝通聯(lián)系機制，致使地方債券管理缺乏全面管理。

（三）國庫現(xiàn)金流量管理水平有待提高

一是地方國庫資金不集中，影響預(yù)測的完整性。地方政府的資金分散于各市、區(qū)、縣級國庫，各級國庫資金又分屬于各級別財政機構(gòu)支配。國庫資金使用的不集中導(dǎo)致了地方國庫機構(gòu)資金規(guī)模受到限制，地方國庫收支現(xiàn)狀不能完整反映，地方政府的宏觀調(diào)控效力削弱，影響了現(xiàn)金流預(yù)測的整體效應(yīng)。二是國庫與財政、稅務(wù)等相關(guān)部門缺乏完整有效的溝通機制，由于國庫掌握的信息資料不夠全面，導(dǎo)致對用款計劃、財政預(yù)算進(jìn)度、稅收等方面缺乏足夠準(zhǔn)確的信息，直接影響預(yù)測的準(zhǔn)確度。

三、地方政府債券發(fā)行與國庫現(xiàn)金管理的協(xié)調(diào)路徑

（一）建立健全政府債券的信息披露機制。進(jìn)一步推進(jìn)以地方政府資產(chǎn)負(fù)債綜合財務(wù)報告制度為基礎(chǔ)的政府信息披露制度建設(shè)，提高政府財政預(yù)決算報告、審計報告披露的及時性，加強債券市場的透明度。

（二）建立健全政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)?？茖W(xué)管理地方政府債務(wù)，統(tǒng)一債務(wù)的統(tǒng)計口徑。編制地方政府債務(wù)預(yù)算，實時監(jiān)控地方政府融資平臺的預(yù)算管理。完善地方政府債務(wù)信息的披露制度，建立地方政府債務(wù)信息的專門管理部門，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)的反饋和跟蹤。

（三）建立財稅庫銀信息溝通機制。明晰部門信息報告職責(zé)，建立財政、稅務(wù)、海關(guān)、集中支付代理銀行等大額提前報告制度。加強與各相關(guān)部門的信息交流，盡可能獲取更多現(xiàn)金流信息，如財政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、用款計劃、債務(wù)發(fā)行計劃和債務(wù)償還合同等。

（二）加強機構(gòu)管理，完善法規(guī)體系

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與政府的重要性作用。強化制度約束，適當(dāng)借助中央政府的行政權(quán)力，在短期內(nèi)對地方政府債券發(fā)行和管理行為進(jìn)行適當(dāng)行政干預(yù)和規(guī)范。從長期角度來說，中央政府應(yīng)從根本上解決政府的預(yù)算軟約束問題，為地方政府債券的發(fā)行管理提供穩(wěn)定安全的市場環(huán)境。一是建立健全地方政府債務(wù)管理的法律法規(guī)。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)對地方政府的債務(wù)規(guī)模、舉債方式和范圍進(jìn)行具體規(guī)定，對行政部門的審批和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行界定。二是完善地方財稅體制，加強預(yù)算編制和執(zhí)行管理。

加強預(yù)算編制和執(zhí)行管理建議強化地方部門預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和完整性，建立健全完備、系統(tǒng)的項目庫，同時建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制，嚴(yán)格用款計劃管理，使各級預(yù)算支出執(zhí)行能夠更加均衡，保障國庫現(xiàn)金流預(yù)測的可預(yù)見性和規(guī)律性。

（三）改善地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測工作，提高資金利用效率

1.實現(xiàn)地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的日?；蜐L動化。地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測要不再局限于完成年中和年末的報告，強化國庫現(xiàn)金流量日常監(jiān)測和分析工作，及時獲取每月資金的入庫、出庫情況和庫存余額波動情況要，實現(xiàn)國庫現(xiàn)金流量預(yù)測日常化。每月總結(jié)上月預(yù)測工作開展情況，保持預(yù)測工作的連續(xù)性，不斷總結(jié)預(yù)測工作經(jīng)驗，完善預(yù)測工作方法，形成系統(tǒng)有效的預(yù)測誤差修正機制，不斷提升國庫現(xiàn)金流量預(yù)測水平。

2.進(jìn)一步完善現(xiàn)有國庫信息系統(tǒng)。在現(xiàn)有國庫TCBS、TIPS、TIMS系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建議著力研究開發(fā)國庫現(xiàn)金流量預(yù)測系統(tǒng)，將國庫現(xiàn)金流量產(chǎn)生的歷史數(shù)據(jù)、收支分類計劃、宏觀金融數(shù)據(jù)等信息收集并納入到該系統(tǒng)中來，形成國庫現(xiàn)金流量數(shù)據(jù)庫，能夠使國庫現(xiàn)金流量及其分類流量得到實時監(jiān)測，提高國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的信息化和自動化程度，推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金流量工作的高效性、規(guī)范性建設(shè)。

3.提高地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測人員的專業(yè)化水平。一是選取具備統(tǒng)計專業(yè)能力并且熟悉國庫業(yè)務(wù)工作人員進(jìn)行重點培養(yǎng)，為國庫現(xiàn)金流量預(yù)測崗位組建更加專業(yè)的隊伍；二是建議上級國庫部門對在崗預(yù)測人員加大培訓(xùn)力度，提高其預(yù)測工作的專業(yè)能力，并要充分提供各地方國庫間在崗預(yù)測人員相互學(xué)習(xí)交流的機會，相互吸取經(jīng)驗。