棗莊市現(xiàn)行河長制管理制度分析

(棗莊市水利勘測設(shè)計院，山東 棗莊 277899)

棗莊市屬淮河流域南四湖水系，境內(nèi)除韓莊運河為大型河道外，其余均為中小型河道，流域面積在200km2以上的河流有13條，在50～200km2的有31條。其中56.8%的河流流入南四湖，40.2%的河流流入韓莊運河，其余流入蒼山境內(nèi)的西泇河。全市人均水資源占有量僅320m3，約為全國的1/10，水資源非常短缺，在追求經(jīng)濟發(fā)展的過程中，棗莊市境內(nèi)在水環(huán)境污染、河道斷流、侵占河道、亂采河沙等方面出現(xiàn)一些問題。為有效解決上述問題，并結(jié)合國家層面發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》及省級層面發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<山東省全面實行河長制工作方案>的通知》，棗莊市制訂了《棗莊市全面實行河長制工作方案》。全市河庫已經(jīng)基本實現(xiàn)全面建立河長制的目標。

1 現(xiàn)狀組織形式

為更好地協(xié)調(diào)河湖管理中跨行政區(qū)、跨部門的問題，棗莊市設(shè)立總河長及副總河長。結(jié)合行政體系，全市建立市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街)、村(居)4級河長體系，鼓勵設(shè)立民間河長。全市設(shè)立總河長，在19條重要市級河湖設(shè)立市級河長，在各區(qū)(市)及棗莊高新區(qū)本行政區(qū)內(nèi)設(shè)立總河長，在河湖所在的各鎮(zhèn)(街)、村(居)均分級、分段設(shè)立河長，各級河長均由同級的黨政領(lǐng)導(dǎo)擔任。其具體組織形式見圖1。

圖1 棗莊市現(xiàn)狀河長制管理組織形式

2 現(xiàn)狀河長制辦公室的機構(gòu)設(shè)置及相應(yīng)職責

明確的工作機構(gòu)是保障河長制工作實現(xiàn)從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變的必要條件。2017年5月18日，在棗莊市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于印發(fā)《棗莊市全面實行河長制工作方案》的通知中，規(guī)定了市河長制辦公室的設(shè)置方式、成員單位及工作職責。

2.1 設(shè)置方式

市河長制辦公室主任由分管副市長兼任，市政府分管副秘書長，市水利和漁業(yè)局、市環(huán)保局、市國土資源局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、市城市管理局主要負責人兼任副主任。市河長制辦公室設(shè)在水利和漁業(yè)局，設(shè)專職副主任1名，內(nèi)設(shè)河長信息中心、河湖規(guī)劃科、督導(dǎo)考核科、綜合科4個科室，負責處理市河長制辦公室的日常事務(wù)。

2.2 成員單位

成員單位由市委組織部、市委宣傳部、市委農(nóng)工辦、市編辦、市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟和信息化委、市科技局、市公安局、市財政局、市人力資源社會保障局、市國土資源局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、市交通運輸局、市水利和漁業(yè)局、市農(nóng)業(yè)局、市林業(yè)局、市衛(wèi)生計生委、市審計局、市環(huán)保局、市旅游和服務(wù)業(yè)發(fā)展委、市法制辦、市畜牧獸醫(yī)局、淮委南四湖水利管理局、棗莊水文局、市規(guī)劃局、市城市管理局、市港行管理等27個部門組成。

2.3 工作職責

市河長辦主要承擔組織實施河長制具體工作，落實河長確定的事項；負責河長制實施中的組織協(xié)調(diào)、調(diào)度督導(dǎo)、檢查考核等具體工作；協(xié)調(diào)有關(guān)部門、單位按照職責分工落實責任，監(jiān)督指導(dǎo)下級河長制辦事機構(gòu)完成任務(wù)，總體推薦河湖管理保護工作。

各區(qū)(市)、棗莊高新區(qū)、鎮(zhèn)(街)參照市河長制辦公室的設(shè)置模式結(jié)合當?shù)貙嶋H，明確河長制工作機構(gòu)及具體工作職責。棗莊市河長制管理框架見圖2。

3 河長制管理制度分析

3.1 河長制管理制度建設(shè)卓有成效

從現(xiàn)有的河長制管理組織形式及管理框架來看，棗莊市已經(jīng)建立起4級河長制管理體系，且已經(jīng)形成圍繞河湖水資源保護、水域岸線管理、水環(huán)境及水生態(tài)治理方面的管理體系。

a.管理制度較為全面。涉及河湖水資源保護方面的制度主要為最嚴格的水資源管理制度，包括用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任與考核4項制度。水域岸線管理方面的制度為河湖管理范圍及保護范圍設(shè)碑立界制度、湖泊岸線區(qū)劃制度、占用水域補償制度及河道采砂管理責任制。水環(huán)境方面的制度包括污染物排放許可制度、湖區(qū)功能區(qū)劃制度、養(yǎng)殖總量控制制度、劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、污水處理設(shè)施三同時制度以及雨污分流制。水生態(tài)方面的制度主要為生態(tài)保護補償機制。在保障各項管理制度落實方面，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度及自然資源資產(chǎn)離任審計制度。

b.探索了河長制辦公室設(shè)置的形式。按照部門分工，棗莊市探索設(shè)置了部門間河長制管理形式，按照河長制管理內(nèi)容及其保障工作，將水資源保護、水域岸線管理、水環(huán)境保護及水生態(tài)治理等資源利用、保護，對河長制工作考核的職能授予相應(yīng)的行政管理部門，界定各部門的管理職責。

圖2 河長制管理框架

3.2 管理制度存在的問題及建議

棗莊市雖然已建立4級河長制管理體系、明確的河長制辦公室及職責分工和相關(guān)管理制度，但在實現(xiàn)河長制管理從“有名”到“有實”的轉(zhuǎn)變上還需要解決以下問題。

a.構(gòu)建的組織體系沒有結(jié)合河湖資源特點。目前只在大型河道的干流設(shè)立4級河長，沒有考慮河湖資源的流動性、非排他性、公共性。比如a行政區(qū)在某河道上游支流設(shè)置排污口，流到下游b行政區(qū)，河道監(jiān)測口設(shè)在下游b行政區(qū)，河道的水功能區(qū)目標是確定的，其入河納污能力是一定的，在上游設(shè)置排污口相當于占用部分剩余納污能力指標，會影響下游排污口的設(shè)置，即初始排污權(quán)分配問題。在目前以行政區(qū)設(shè)立起的河長管理體系下，如果各級河長各行其政，很難給市級河長提供有效的建議及意見，總河長也很難制定出河湖管理的有效措施。因此，建議市水利和漁業(yè)局及棗莊水文局牽頭劃定現(xiàn)有19條重要河道及其他直排韓莊運河、南四湖、西迦河的小河的流域范圍，以各流域為單元成立河長制管理機構(gòu)，河流的干支流流經(jīng)的各行政區(qū)及相關(guān)部門為機構(gòu)組成部門。另外，在地表水及地下水水力聯(lián)系密切地段，設(shè)立地下水位及地表水位監(jiān)測點，建議把相關(guān)地下水水文地質(zhì)單元也納入到管理任務(wù)之中，定期核算水資源量及水質(zhì)情況。

b.河長制管理工作的制度設(shè)計不足。盡管從具體管理內(nèi)容及保障方面實施了相應(yīng)的制度，但這些制度的實施都是從單一資源的開發(fā)利用和保護角度，或者是從某一管理部門角度實施的，并沒有從河湖資源的統(tǒng)一管理及保護角度出發(fā)，這就難以避免“頭疼醫(yī)頭”的弊端，難以實現(xiàn)河湖的有效管理。同時，現(xiàn)有的管理制度沒有結(jié)合河道演變特點，尤其是在河道采砂方面，采砂單純由國土資源局管理，忽略了水沙平衡對河道演變的影響，不利于河湖的生態(tài)健康。建議由國土資源局、市水利和漁業(yè)局牽頭制定相應(yīng)河道演變規(guī)律分析，編制河道采砂規(guī)劃，強化河湖采砂監(jiān)管。

c.河長制管理相關(guān)制度難以落實。?在沒有編制自然資源資產(chǎn)負債表[1]的基礎(chǔ)上，很難定性合理地開展自然資源資產(chǎn)離任審計制度。建議在全面開展棗莊市河道岸線確權(quán)定界的基礎(chǔ)上，以流域為單元積極開展河湖資源核算工作，主要進行實物量核算與價值量核算、存量核算與流量核算、分類核算與綜合核算[2]；?閘壩調(diào)度管理制度。在《棗莊市全面實行河長制工作方案》中提到由水文局負責建立閘壩調(diào)度管理制度及保障河湖、水庫、濕地基本生態(tài)用水需求，雖然水文局掌握各河湖閘壩的水位、蒸發(fā)及流量等信息，并根據(jù)已有信息計算生態(tài)用水量，但無閘壩及水庫調(diào)度的管理權(quán)，難以保障河湖的生態(tài)用水。

d.河長制管理協(xié)調(diào)機制及保障機制不足。棗莊市河長制管理與全國湖泊管理類似，也是以區(qū)域管理和條塊管理為主，分級、分部門、分行政區(qū)相結(jié)合[3]，涉及河長制管理的部門有27個。由于信息公開機制尚未完善，在縱橫交錯的管理關(guān)系中，各部門間的信息交換成本較高，容易造成分割管理，難以形成有效的部門聯(lián)動機制。同時，為避免人事調(diào)整對河長制管理工作的影響，探討換人不換崗的機制，即新任領(lǐng)導(dǎo)接替離任領(lǐng)導(dǎo)所擔任的河長，從制度上保障工作的連續(xù)性。

e.河長制管理中缺少公眾參與。河湖資源的多樣性和復(fù)雜性導(dǎo)致單一的產(chǎn)權(quán)主體不能對自然資源進行全面的管理[1]，有效的公眾參與在一定程度上可以提高河湖資源的管理效率。從河長制管理組織體系來看，棗莊市尚未形成公眾參與機制，沒有民間河長的參與。為更好地實現(xiàn)河湖資源的管理及保護，應(yīng)結(jié)合棗莊市河長制管理的現(xiàn)狀，積極探索有效的公眾參與機制。

4 結(jié) 語

從棗莊市河長制管理組織形式、河長制辦公室設(shè)置等方面，理清了棗莊市河長制管理框架及現(xiàn)有的管理制度。結(jié)合河湖資源特有的屬性，分析現(xiàn)有管理制度中存在的問題，并從組織體系、管理制度、協(xié)調(diào)機制等方面提出相應(yīng)的意見，以實現(xiàn)河長制管理從“有名”到“有實”的轉(zhuǎn)變。