政府與社會組織互動的雙重行動邏輯

王擴(kuò)建

（南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211815）

一、問題提出

始于20世紀(jì)70年代末的改革，以“放權(quán)讓利”為主導(dǎo)，推動政企分開、政事分開和政社分開，打破了之前的總體性社會結(jié)構(gòu)，引致了一場“總體性的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型或結(jié)構(gòu)變遷”［1］。特別是在社會領(lǐng)域，面對日益多元的社會需求，政府逐步向社會轉(zhuǎn)移一些管理服務(wù)社會職能，釋放出一些“自由流動資源”和“自由活動空間”，社會組織由此得以重生，并迅速發(fā)展成為遍及社會生活各個方面、層次和領(lǐng)域的一種普遍的社會現(xiàn)象和力量。

黨的十九大報(bào)告更是將創(chuàng)新社會治理和轉(zhuǎn)變政府職能放在更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”［2］。政府與社會組織作為國家治理體系中的兩個重要主體，具有不同的政治與社會屬性，這就決定了其不同的行動邏輯。政府與社會組織在各自行動邏輯碰撞下的理性選擇與動態(tài)關(guān)系的建立，直接關(guān)系了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，不少地方政府都在探索如何有效地與社會組織互動，這些實(shí)踐在展現(xiàn)政府與社會組織互動多樣、復(fù)雜性的同時，給學(xué)者提供了豐富的素材，引起了學(xué)界廣泛的關(guān)注。一些學(xué)者指出，隨著國家逐漸退出對社會生活的全面控制，政府對社會組織的控制方式也發(fā)生了變化，由行政化控制方式，逐步轉(zhuǎn)為隱性控制，政府通過搭建合作制度框架，培育社會組織，并對其加以引導(dǎo)和監(jiān)督，推行調(diào)適性合作，逐步形成了國家與社會組織互動協(xié)商、雙向合作、民主多元的社會治理機(jī)制［3］。也有一些學(xué)者指出，社會組織在與政府互動的過程中采取的行動策略是做實(shí)事、平民化、扎根基層、不涉及政治以及實(shí)現(xiàn)低成本操作等，在政策制定過程中受到政府的支持與影響［4］。

由此可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對政府與社會組織互動關(guān)系的研究主要聚焦于政府對社會的控制、吸納，以及社會組織對政府行動的回應(yīng)等方面?，F(xiàn)有文獻(xiàn)也有一些研究關(guān)注到政府與社會組織間的“雙向嵌入”“控制與賦權(quán)”等，但是對政府與社會組織互動的行動邏輯及其背后的原因研究不足。因此，本文將以國家政策文本及地方政府的實(shí)踐為依據(jù)，分析當(dāng)前政府與社會組織間雙向互動的行動邏輯，并試圖揭示其本質(zhì)。

二、政府與社會組織互動的行動邏輯：管控與培育

作為具有政治統(tǒng)治和社會治理雙重職能屬性的綜合體，政府在與社會組織互動過程中圍繞不同的目標(biāo)，采取不同的行動，展現(xiàn)不同的策略（見圖1）。

圖1 政府與社會組織互動行動邏輯模型

（一）管控的邏輯

社會組織是國家對社會不斷滲透和控制的產(chǎn)物。政府統(tǒng)治職能的實(shí)現(xiàn)以控制和服從為基礎(chǔ)，以維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)。政府行使統(tǒng)治職能就是要維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，即社會組織不可以對政權(quán)穩(wěn)定形成挑戰(zhàn)。因此，為維護(hù)統(tǒng)治職能，政府需要對社會組織進(jìn)行有效控制，主要策略是通過對社會組織合法性的掌控，最終形成以打擊和取締非法組織、準(zhǔn)入控制、分類控制等為主要策略的雙重管理體制。雖然改革開放以來，我國對社會組織已逐步放松管控，但是對于“政治領(lǐng)域”或“公共領(lǐng)域”，國家依然保持較強(qiáng)的控制意識，大量的社會組織無法獲得合法性，客觀上抑制了社會活力。

隨著社會組織的發(fā)展，特別是中央執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變①，這種管理體制逐步松動。一些地方政府開始探索新的管理模式，如北京市、上海市、深圳市在2005年就開始探索“備案”制度，幫助一些活躍于基層的社區(qū)社會組織獲得合法性。蘇州市在2011年就開始對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織試行直接登記，并實(shí)行“一級登記二級備案三級管理”的制度。

但是我們在調(diào)查中也看到，雖然地方政府對社會組織不斷放開制度空間，減小管制力度，但其對社會組織的控制依然較緊，只不過采取的是新的、更精細(xì)化的控制方式，由傳統(tǒng)的顯性控制（如設(shè)置較高的注冊門檻、嚴(yán)格的年檢等）轉(zhuǎn)為更隱性的手段。這主要表現(xiàn)為：一是選擇政府合意人，主要包括政府退休官員、居委會干部、社會熱心人士甚至政府公共管理人員作為社會組織法定代表人，這點(diǎn)在行業(yè)協(xié)會商會中表現(xiàn)較為明顯。目前，各地都已出臺行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)方案。然而，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些宣稱已經(jīng)完全脫鉤的行業(yè)協(xié)會商會中，政府的控制力依然很強(qiáng)，實(shí)際事務(wù)依然由政府工作人員具體推動，實(shí)際的控制權(quán)依然在政府手中。二是加強(qiáng)社會組織黨組織建設(shè)。社會組織的黨建工作也具有政府對社會組織政治方向進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督的作用。黨的十八大提出加大“社會組織黨建工作力度”。2015年中央辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會組織黨的建工作的意見（試行）》明確提出社會組織中黨組織的首要職責(zé)是“保證政治方向”。黨的十九大提出新時代黨的建設(shè)總要求是“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，把社會組織等基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘。各地方政府也一直高度重視社會組織黨建工作，據(jù)報(bào)道，江蘇省專門成立了“江蘇省社會組織綜合黨委”，對部分社會組織黨建工作實(shí)行托底管理，并在登記、評估中提高黨建工作分值比重，未建立黨組織的一律不得評為4A以上等級［5］。三是在購買政府公共服務(wù)過程中，通過項(xiàng)目需求有針對性設(shè)定及項(xiàng)目管理模糊性等方式進(jìn)行引導(dǎo)和管控。一些地方政府在設(shè)立公共服務(wù)購買項(xiàng)目時，往往預(yù)先了解有合作關(guān)系的社會組織的需求，具有服務(wù)需求設(shè)定上的高度針對性［6］，這也是當(dāng)前政府購買公共服務(wù)中普遍存在的一重隱蔽邏輯——“圈內(nèi)”購買。特別是在地方政府的行政發(fā)包制下，政府大多傾向于通過購買“圈內(nèi)”社會組織服務(wù)來解決行政體系靈活性不足的問題。有研究發(fā)現(xiàn)，在2011年上海市某區(qū)政府購買服務(wù)中標(biāo)的12家社會組織中，有11家是在政府主導(dǎo)下成立的，且這11家社會組織的各項(xiàng)資源主要來源于政府［7］。

（二）培育的邏輯

政府對社會組織進(jìn)行培育的目標(biāo)是為了維護(hù)社會穩(wěn)定，推動社會發(fā)展，構(gòu)建美好社會，最終實(shí)現(xiàn)善治。所謂善治就是使公共利益最大化的社會治理過程，要求政府還政于民，引導(dǎo)公民自愿參與、積極合作。善治就其主體而言，要求政府、社會組織或者企業(yè)都具有合法性；就其目的而言，是讓公眾享有更充分的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會公共福利的最大化；就其方式而言，不是政府包攬一切，更不是權(quán)力壓制、單向施恩，而是建立在契約基礎(chǔ)上的合作，是多中心良性互動的過程，是政府不斷回應(yīng)公眾需求的過程；就其結(jié)果而言，是實(shí)現(xiàn)一種多元、和諧的社會形態(tài)，雖矛盾和沖突仍會頻繁出現(xiàn)，但卻能最大限度地被社會包容、被制度所接受、被機(jī)制化解［8］。

基于善治的目標(biāo)，政府囿于內(nèi)部自我改革的壓力和社會日益多元的公共服務(wù)需求，培育社會組織，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移，以化解社會矛盾，因此，促進(jìn)社會和諧，就成為必然的選擇。如蘇州市先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市社會組織建設(shè)的意見》等10余個文件，科學(xué)規(guī)劃了社會組織發(fā)展，即建立部分社會組織直接登記制度、規(guī)范社區(qū)社會組織備案制度。同時，加大投入，積極培育社會組織，以“福彩公益金”作為種子基金，開展公益創(chuàng)投活動。2012年以來，蘇州市累計(jì)投入超過1億元，共有500余家社會組織實(shí)施近900個民生類社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目。

20世紀(jì)70年代以來，新公共管理理論勃興，購買服務(wù)成為西方國家提供公共服務(wù)的主要形式。公共服務(wù)體系中政府扮演出資者和監(jiān)管者的角色，而不是公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體生成和提供者，具體服務(wù)由第三方機(jī)構(gòu)提供，特別是非營利部門［9］。面對傳統(tǒng)體制下政府一元化管理與市場經(jīng)濟(jì)條件下的多元化矛盾、重要公共服務(wù)責(zé)任與相對匱乏的行政資源之間的矛盾、嚴(yán)格的政府績效考核與有限的地方財(cái)政能力之間的矛盾，購買公共服務(wù)成為國內(nèi)的眾多地方政府的一個重要選項(xiàng)，特別是在我國2013年頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》后，蘇州等地都進(jìn)行了政府購買公共服務(wù)的探索。如蘇州市太倉市城廂鎮(zhèn)以“政府立項(xiàng)—社區(qū)申報(bào)—績效評估—費(fèi)用支付”的方式支付了50萬元來購買社區(qū)服務(wù)，完成了殘疾人資料普查和第六次全國人口普查工作［10］。

政府購買公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)移，下放了權(quán)力；社會組織通過向政府提供公共服務(wù)，不僅可以實(shí)現(xiàn)一直追求的合法性，承接政府向社會轉(zhuǎn)移的部分職能，還獲得了隨之而來的資源，如資金、場地、人員等。當(dāng)前，政府培育社會組織發(fā)展的主要手段，或者政社互動的主要方式，就是向社會組織購買公共服務(wù)。但是我們也注意到，有些社會組織在資源上對政府過度依賴，甚至達(dá)到了單一的程度?？梢哉f，政府的支持是這些社會組織能夠存在，并承接政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的關(guān)鍵，但這種過于單一的資源依賴也嚴(yán)重影響了社會組織的獨(dú)立性。

因此，在政社互動過程中，就展現(xiàn)出政府的兩種行動邏輯——既要發(fā)揮其在提升地方治理績效方面積極作用，又要對社會組織進(jìn)行有效控制。政社互動邏輯源于兩種邏輯的角力。

三、社會組織與政府互動的行動邏輯：依附與拓展

社會組織作為社會自治力量，適當(dāng)彌補(bǔ)政府公共治理事務(wù)的不足，成為公共事務(wù)治理領(lǐng)域中的“關(guān)鍵加入者”。同時，作為社會治理多元主體中的重要組成部分，社會組織是一個人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)。它具有雙重屬性，即維護(hù)公益價值的社會屬性和保障組織自身利益的個體屬性，并由此決定了其不同的目標(biāo)、行動和策略（見圖2）。

圖2 社會組織與政府互動的邏輯

（一）依附的邏輯

根據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織最重要的是生存；為了生存，組織需要資源，而組織自己通常不能生產(chǎn)這些資源；組織必須與它所依賴環(huán)境中的因素互動；組織生存建立在一個控制它與其他組織關(guān)系的能力基礎(chǔ)之上［11］。作為一項(xiàng)重要的組織資源，合法性是社會組織開展活動的前置條件。西方社會組織源于社會內(nèi)生，社會組織的合法性更多的是來自社會的認(rèn)可，故而西方國家對社會組織進(jìn)行合規(guī)的程序性登記并加以公示。我國是一個剛剛從總體性社會轉(zhuǎn)型過來的國家，社會中大量的資源仍然不規(guī)范地、非正式地依附在政治框架之下［12］，如果沒有政府的積極扶持與強(qiáng)勢推動，是難以獲取官方及民間合法性的，即要在政治上達(dá)標(biāo)，就必須或依靠行政上掛靠，或得到社會支持，進(jìn)而符合法律程序的要求［13］。因此，社會組織面對擁有強(qiáng)制性權(quán)力及規(guī)則制定權(quán)的政府，為了獲取合法性及其他資源，只能依附于政府。近年來，鼓勵社會組織發(fā)展、發(fā)揮社會組織在社會治理中的積極作用已成為我國最高政策文本中的重要元素。在各級政府的大力支持下，社會組織在數(shù)量和規(guī)模上得到擴(kuò)張，但在現(xiàn)有體制下，政府仍然十分重視控制重要的社會資源，如合法性。在這樣的背景下，依附于政府依然是社會組織普遍的行動選擇。

依附于政府是社會組織對當(dāng)前政府和社會組織間的資源存在嚴(yán)重不對稱的條件的回應(yīng)，其具體行動策略就是服務(wù)于政府，即為政府提供公共服務(wù)。發(fā)達(dá)國家的社會組織也主要是為政府提供服務(wù)，薩拉蒙對世界各國非營利組織的調(diào)查顯示，政府資助才是非營利組織收入的主要來源，甚至是第一來源［14］。然而值得注意的是，在我國政府購買公共服務(wù)的過程中，政府和社會組織簽訂合同，建立了契約制的合作關(guān)系，表面上看，好像雙方處于平等地位，但從政府購買公共服務(wù)的整個流程看，政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)和社會組織的依附遵從都是顯而易見的。因?yàn)檎徺I公共服務(wù)的項(xiàng)目是政府設(shè)定的，項(xiàng)目的評審是政府召集相關(guān)人員開展的，評審和評估的標(biāo)準(zhǔn)也是政府制定的，社會組織基本沒有話語權(quán)。當(dāng)然，社會組織在執(zhí)行項(xiàng)目的過程中，也會向政府進(jìn)行反饋，但是在現(xiàn)有模式下，這些行動基本都是為項(xiàng)目執(zhí)行提供幫助和支持，幾乎沒有為了社會利益而采取措施來制約政府的行為。因此，服務(wù)政府、低調(diào)做事是社會組織當(dāng)前普遍采取的策略。

（二）拓展的邏輯

就社會組織的組織屬性而言，獨(dú)立性是組織賴以存在的前提條件，它涉及組織外部的法律、政治層面，包括制度基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。而自主性強(qiáng)調(diào)的是按照自己的目標(biāo)行事，這與組織的意志有關(guān)，主要體現(xiàn)組織是否能夠?qū)嵭凶晕夜芾?、自我治理，關(guān)鍵是組織是否能夠?qū)崿F(xiàn)自己的使命、把握組織的主導(dǎo)權(quán)。因此，組織獨(dú)立性是指組織在生存、發(fā)展的基本條件方面（尤其是在合法性層面）主要依靠自身資源，它意味著組織可以按照自己的目標(biāo)行事（前提是組織有自我管理的能力），其目標(biāo)設(shè)定及自身運(yùn)作過程中的決策方式都是自行確定的［15］。

對于社會組織來說，囿于社會環(huán)境，獨(dú)立性很難一時得以實(shí)現(xiàn)，但是自主性卻是可以爭取的。從實(shí)際來說，我國社會組織的發(fā)展本身就是其主動合作、協(xié)調(diào)和把握的結(jié)果。社會組織通過與政府相關(guān)部門進(jìn)行信息溝通、構(gòu)建良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、形成戰(zhàn)略聯(lián)盟等影響政府政策［16］，增強(qiáng)自身發(fā)展能力。同時，社會組織還可以通過拓展自身專業(yè)性和資源來源渠道、加強(qiáng)人員能力，減少對政府的過度依賴，為持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。如溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會利用自身的行業(yè)專業(yè)性，草擬《溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會創(chuàng)新發(fā)展方案》，經(jīng)過反復(fù)討論、協(xié)商，溫州市經(jīng)信委等6個部門將其所承擔(dān)的“行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析及預(yù)測”“職稱資格申報(bào)材料的初審和專業(yè)知識培訓(xùn)、考試及評審的組織”“反傾銷、反補(bǔ)貼、反保障措施（含特保），國際貿(mào)易壁壘和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害信息的收集和調(diào)查”等8項(xiàng)職能都轉(zhuǎn)移給了溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會。

上述研究表明，無論政府還是社會組織，都具有雙重行動邏輯。當(dāng)前政府與社會組織的互動，始終是在政府掌控下進(jìn)行的，社會組織在受到政府資源和制度體系約束的同時，也獲得一定的發(fā)展空間。當(dāng)然，隨著政府理念的轉(zhuǎn)變，特別是法治化進(jìn)程的加快，社會組織無疑將獲得更廣闊的發(fā)展空間。

四、討論及結(jié)論

在政府與社會組織的互動關(guān)系中，政府通過購買公共服務(wù)支持社會組織參與社會管理，同時也通過各種方式進(jìn)行控制，以實(shí)現(xiàn)對社會組織的掌控。社會組織在服務(wù)政府的過程中，嘗試擺脫資源依賴不對稱的現(xiàn)狀，因此在服務(wù)政府的同時擴(kuò)展專業(yè)性，努力實(shí)現(xiàn)自主性。那么，當(dāng)前的政府和社會組織之間的互動關(guān)系是已經(jīng)形成了一套制度化的體系，還是只是一時的策略性選擇？

根據(jù)新制度主義者的闡釋，“制度乃是組織中的行為規(guī)則、常規(guī)和全部程序”［17］，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”［18］。一般而言，制度具有如下特征：一是權(quán)威性，即制度對于特定執(zhí)行者和制度對象具有強(qiáng)烈的約束力，不管特定執(zhí)行者和制度對象是否愿意，都必須執(zhí)行，而不能任意違反；二是連續(xù)穩(wěn)定性，即制度不是脆弱多變的，在相對運(yùn)動中保持著連續(xù)性和穩(wěn)定性；三是公平性，即除特殊情況外，制度不應(yīng)有區(qū)別對待的現(xiàn)象，沒有人能凌駕于制度之上，每個人在制度面前都是平等的；四是確定性，即必須是可知的、透明的，必須能夠?qū)ξ磥硖峁┲笇?dǎo)。

從這個研究視角而言，當(dāng)前許多地方政府為轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會組織、促進(jìn)政社互動，出臺了一系列的規(guī)章制度。從表面上看，這些措施應(yīng)該是為政府和社會組織的互動搭建了一個制度架構(gòu)。但仔細(xì)研究就會發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的國家政治體制和政策法律架構(gòu)下，政府與社會組織之間的關(guān)系是基于資源依賴的依附關(guān)系，政府占支配地位。社會組織發(fā)展所需的絕大部分資源都掌握在政府手中，而社會組織又不得不去使用和依賴這些資源；反之，社會組織并不能為政府提供不可替代或者說必須使用的資源。社會組織行動能力不足和自身能力不夠，使行政力量可以直接對社會組織的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行干預(yù)。國家力量的強(qiáng)大及政府對資源的掌控，使政府在雙方合作中占據(jù)絕對優(yōu)勢地位和話語權(quán)，并且不可替代。而社會組織由于自身發(fā)展時間不夠、經(jīng)驗(yàn)不足、整合資源能力不強(qiáng)、可替代性較高，而在同政府的互動中處于從屬地位。這就導(dǎo)致雙方之間關(guān)系具有極大的不穩(wěn)定性。特別是政府通過購買服務(wù)等方式與社會組織所進(jìn)行的合作，是一種基于當(dāng)前社會環(huán)境的策略選擇，是一種授權(quán)，是不穩(wěn)定的、可隨時收回的。此外，相對于西方國家社會組織內(nèi)生于社會，我國的社會組織是內(nèi)生于國家的，其培育特性決定了社會組織無法擺脫政府的影響和管控，強(qiáng)政府弱社會的格局沒有發(fā)生根本變化。

值得注意的是，政府在鼓勵社會組織發(fā)展的同時，并沒有從社會領(lǐng)域退卻，沒有削減政府的權(quán)力，只是希望借助相關(guān)制度建構(gòu)介入社會肌體，進(jìn)而提高對社會的掌控能力，使政府的權(quán)力滲透到社會更深層次的細(xì)胞中，促使國家權(quán)力的再生產(chǎn)。國家加強(qiáng)了對社會的控制，只是方式發(fā)生了變更，變得更為隱性。社會組織雖然獲得了一定的發(fā)展，但只是在量上得到積累，卻沒有發(fā)生本質(zhì)的變化。

綜上所述，在當(dāng)前政府與社會組織的互動中，政府由于強(qiáng)大的體制優(yōu)勢，很難受到社會組織的約束，而雙方的互動也不夠穩(wěn)定、規(guī)范。因此，政府與社會組織之間互動的關(guān)系，只是一種策略的選擇，并沒有形成一種制度化的建構(gòu)，充其量只是為制度化建構(gòu)做了一些鋪墊。當(dāng)然，我們也應(yīng)看到，政府與社會組織的互動才剛剛興起，互動關(guān)系也是多樣的、復(fù)雜的，甚至多變的、動態(tài)的，因此，當(dāng)前的策略性選擇是否會過渡到制度化建構(gòu)，有待于進(jìn)一步的觀察和研究。

注釋：

①黨的十七大報(bào)告指出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，黨的十八大報(bào)告指出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，黨的十八屆三中全會提出“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，黨的十九大報(bào)告指出要“發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。