高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的政策變遷過(guò)程
——一個(gè)多源流的解釋性框架

羅紅艷，吳 丹

(河南師范大學(xué) 教育學(xué)部，河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、問(wèn)題提出

作為服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方式，高校教師離崗創(chuàng)業(yè)是大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、縱深推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的重要舉措，對(duì)發(fā)揮高校寶貴的知識(shí)和人才優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型具有重要意義。高校教師離崗創(chuàng)業(yè)不僅具有學(xué)術(shù)資本轉(zhuǎn)化上的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，更具有教育學(xué)上的價(jià)值，對(duì)促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)形成了示范效應(yīng)，通過(guò)搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的實(shí)踐平臺(tái)，打通了創(chuàng)業(yè)教育師資的成長(zhǎng)空間，為大學(xué)生畢業(yè)生提供了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)，提高了高校創(chuàng)業(yè)教育的質(zhì)量。

回顧高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策近十年的發(fā)展歷程，2017年出臺(tái)的《人社部關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱人社部規(guī)〔2017〕4號(hào))是一個(gè)關(guān)鍵的政策節(jié)點(diǎn)。該意見首次明確事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員可以帶著科研項(xiàng)目和成果離崗創(chuàng)辦科技型企業(yè)或者到企業(yè)開展創(chuàng)新工作，并就支持和鼓勵(lì)科研人員離崗創(chuàng)辦企業(yè)政策的實(shí)施進(jìn)行了細(xì)化。這也是國(guó)家首次以“專項(xiàng)政策”而非“政策條款”的形式，從制度層面對(duì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員的高校教師“離崗創(chuàng)業(yè)者”的身份及待遇的合法性的正式確立(1)人社部：《關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》,http://www.gov.cn/xinwen /2017-03/22/content_5179589.htm.。該意見的出臺(tái)，催生并推動(dòng)了一大批鼓勵(lì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的國(guó)家和地方政策密集出臺(tái)，促使高校教師離崗創(chuàng)業(yè)成為國(guó)家行動(dòng)。2020年人社部最新頒布的文件，將離崗創(chuàng)業(yè)放在最醒目的第一條，離崗年限從3年提高到 6年，這意味著國(guó)家愈來(lái)愈鼓勵(lì)高校教師“離崗創(chuàng)業(yè)”(2)趙慶年,宋瀟:《高校教師創(chuàng)業(yè)政策：經(jīng)濟(jì)價(jià)值和教育價(jià)值的沖突與整合》,《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2021年第12期。。從大環(huán)境看，國(guó)家支持和鼓勵(lì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的政策一直在加碼。然而，就目前實(shí)踐來(lái)看，高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的政策感知度和比例偏低卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，其背后原因值得深究。一項(xiàng)政策之所以能夠演變至今并納入國(guó)家政策議程，無(wú)疑具有歷史必然性。那么，其政策變遷的內(nèi)在邏輯和機(jī)理是什么？究竟是哪些力量推動(dòng)其政策最終生成的呢? 造成現(xiàn)階段政策效度偏低的制度困境又是什么？未來(lái)的發(fā)展路向又該如何演變？為解答上述問(wèn)題，運(yùn)用多源流理論，分析了高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策的變遷邏輯、政策和政治源流以及“政策之窗”開啟的時(shí)機(jī)，揭示了高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策的演變過(guò)程，為推動(dòng)后續(xù)政策的制定、執(zhí)行及完善提供借鑒和參考。

二、多源流理論:一個(gè)公共政策議題的解釋性框架

多源流理論是約翰·W.金登在1984年首次提出。金登通過(guò)歷時(shí)四年的廣泛訪談、案例研究，圍繞“議程建立和政策形成”這一核心問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)探討，開創(chuàng)性、系統(tǒng)性地分析和回答了“問(wèn)題是如何引起政府官員關(guān)注的，備選方案是怎樣產(chǎn)生的，政府議程是如何建立的，為什么一種思想會(huì)適時(shí)出現(xiàn)”這樣一些被人們長(zhǎng)期忽視的重要問(wèn)題(3)約翰·W.金登:《議程、備選方案與公共政策》,丁煌,方興譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年,第2頁(yè)。。

該理論是在全面理性決策和漸進(jìn)主義基礎(chǔ)上，對(duì)科恩等人提出的“垃圾桶模型”的修正。金登認(rèn)為，聯(lián)邦政府是一種“有組織的無(wú)序”。政府議程建立過(guò)程的三個(gè)主要過(guò)程溪流(源流)是：?jiǎn)栴}識(shí)別、政策建議的闡明、政治活動(dòng)。首先，各種問(wèn)題開始引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注。其次，產(chǎn)生政策建議的政策共同體，政策主體提出并四處散發(fā)自己的思想或政策建議(4)約翰·W.金登:《議程、備選方案與公共政策》,丁煌,方興譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年,第82頁(yè)。。最后，是獨(dú)立于問(wèn)題溪流和政策溪流的政治溪流，具體包括諸如國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、行政當(dāng)局的變更、政黨或者意識(shí)形態(tài)的改變以及利益集團(tuán)的影響等因素。三條溪流的發(fā)展和運(yùn)作是相互分離的，且受不同的力量和不同的風(fēng)格主所支配。三條溪流在一些關(guān)鍵的時(shí)候匯合在一起，金登把這一關(guān)鍵時(shí)機(jī)稱為“政策之窗”(5)約翰·W.金登:《議程、備選方案與公共政策》,丁煌,方興譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年,第83頁(yè)。。政策企業(yè)家抓住并利用政策之窗開啟的機(jī)會(huì)促使三個(gè)源流匯合，策略性地運(yùn)用掌握的資源和優(yōu)勢(shì)推動(dòng)自己所倡導(dǎo)的政策建議進(jìn)入決策者的視野(6)李燕,蘇一丹:《多源流理論在中國(guó):基于期刊論文(2005～2018)的文獻(xiàn)計(jì)量評(píng)估》,《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》,2019年第5期。。多源流理論的最大貢獻(xiàn)是揭示了政策過(guò)程形成的實(shí)質(zhì)，被視為公共政策研究領(lǐng)域的有效分析工具，揭示政策過(guò)程“黑箱”的經(jīng)典模型(見圖1)。

多源流理論是金登基于20世紀(jì)80年代美國(guó)社會(huì)背景下提出的。中國(guó)的政治體制、社會(huì)發(fā)展階段及歷史文化傳統(tǒng)與美國(guó)不同，因此，運(yùn)用多源流理論對(duì)中國(guó)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策變遷進(jìn)行分析時(shí)，還需注意適切性問(wèn)題。 多源流理論作為一種非線性的公共政策分析框架，拓展了“垃圾桶模型”的應(yīng)用范圍，通過(guò)廣泛的訪談和案例研究，展示了真實(shí)情景下政策的生成過(guò)程、變遷脈絡(luò)(7)保羅·A·薩巴蒂爾:《政策過(guò)程理論》,彭宗超譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年。。而且，隨著近年來(lái)公共政策研究的深入，國(guó)內(nèi)學(xué)者在多源流理論的研究探索和實(shí)踐應(yīng)用中，不斷進(jìn)行拓展和優(yōu)化，諸多學(xué)者運(yùn)用多源流理論分析我國(guó)教育領(lǐng)域的政策變遷過(guò)程(8)王剛,唐曼:《理論驗(yàn)證與適用場(chǎng)域:多源流框架的理論分析：基于14個(gè)案例的檢驗(yàn)分析》,《公共行政評(píng)論》,2019年第5期。(9)宗鈺，蔣艷:《新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革緣何成為國(guó)家行動(dòng)：基于多源流理論的政策過(guò)程研究》,《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2019年第4期。(10)霍麗娟:《深化產(chǎn)教融合政策的多源流分析:匹配、耦合和發(fā)展》,《職業(yè)技術(shù)教育》，2018年第2期。(11)王文龍，崔佳琦等:《多源流理論視域下我國(guó)體教融合政策的變遷動(dòng)力與優(yōu)化路徑》,《體育學(xué)研究》, 2021年第7期。。 高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策的變遷，既是歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的產(chǎn)物，又是問(wèn)題、政策以及政治因素的影響和作用的結(jié)果，這與金登在多源流理論中對(duì)三大源流作用機(jī)制的描述分析具有相似性。因此，運(yùn)用多源流理論分析我國(guó)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策是如何進(jìn)入決策者視線并被納入議程的內(nèi)在邏輯，是比較適切的。但考慮到政策生成的情境性不同，還要立足中國(guó)本土化語(yǔ)境做具體化分析。

三、高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策變遷過(guò)程的多源流闡釋

(一)問(wèn)題源流

問(wèn)題源流一般是指引起政府內(nèi)部及其周圍人們關(guān)注的需要迫切系統(tǒng)解決的問(wèn)題(12)王瑜，葉雨欣：《多源流理論視角下我國(guó)教育扶貧政策的變遷分析》，《當(dāng)代教育論壇》,2020年第6期。。高校離崗創(chuàng)業(yè)政策的演進(jìn)歷程中，一些系統(tǒng)的重要指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、現(xiàn)有政策的反饋等都推動(dòng)了政策的演變。

1.創(chuàng)新動(dòng)能不足

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能、全面塑造中國(guó)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的核心因素。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期依賴要素投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視了創(chuàng)新賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)高校教師創(chuàng)業(yè)，既能發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)和知識(shí)資本優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)知識(shí)增值和學(xué)術(shù)資本轉(zhuǎn)化，為創(chuàng)新發(fā)展注入高質(zhì)量的智力、知識(shí)、技術(shù)動(dòng)力；又能發(fā)揮示范效應(yīng)，活躍社會(huì)的創(chuàng)業(yè)氛圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的反哺，激活創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)能，賦能經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，國(guó)家亟須激發(fā)高新技術(shù)的創(chuàng)新動(dòng)力，故高校教師離崗創(chuàng)業(yè)也逐漸引起關(guān)注，政策支持力度也逐步加大。

2.高校成果轉(zhuǎn)化率低

高校技術(shù)轉(zhuǎn)移在國(guó)家創(chuàng)新體系中占據(jù)重要地位，是國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力之一。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略引領(lǐng)下，中國(guó)科技成果呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，專利申請(qǐng)數(shù)量連續(xù)九年世界第一，科技實(shí)力顯著增強(qiáng)。但與日益增長(zhǎng)的創(chuàng)新成就極不匹配的是，當(dāng)前我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化率總體不高，導(dǎo)致大部分科技成果無(wú)法有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。2019年中國(guó)專利調(diào)查報(bào)告顯示，高校有效專利實(shí)施率為13.8%，產(chǎn)業(yè)化率為3.7%。高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化率低，大量專利處于“鎖在抽屜里”“躺在書架上”的沉睡狀態(tài)，已成為當(dāng)前創(chuàng)新動(dòng)能發(fā)展滯后的核心障礙因素，直接導(dǎo)致了我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后和經(jīng)濟(jì)動(dòng)能不足(13)劉瑞明，金田林.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)要破解科技轉(zhuǎn)化的“卡脖子”難題,https://www.thepaper.cn/news Detail_forward_ 10649777.。為了有效破解科技成果轉(zhuǎn)化滯后的困境，國(guó)家先后出臺(tái)多項(xiàng)法律和政策文件，采用普惠金融、成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)、提高轉(zhuǎn)化收益分配率、專項(xiàng)轉(zhuǎn)化基金、孵化器等多種政策工具，但成果轉(zhuǎn)化率低的問(wèn)題仍然未得到有效解決。黨的十九大以來(lái)，中央頂層設(shè)計(jì)多次強(qiáng)調(diào)，高校技術(shù)轉(zhuǎn)移要克服外部嚴(yán)峻形勢(shì)，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。因此，如何突破關(guān)鍵核心技術(shù)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，提升高?？萍紕?chuàng)新能力，已成為各界普遍關(guān)切的焦點(diǎn)議題。

3.現(xiàn)有政策的反饋

近年來(lái)，國(guó)家運(yùn)用各種政策工具，有力促進(jìn)了高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及科技成果轉(zhuǎn)化，但目前仍然面臨一些突出難題。首先，國(guó)家層面的政策過(guò)于寬泛，發(fā)布的政策文本中關(guān)于高校教師創(chuàng)業(yè)和科技成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)容單一，缺乏系統(tǒng)性、集成性和可操作性。其次，近年來(lái)，盡管國(guó)家和地方政府出臺(tái)了很多政策，鼓勵(lì)支持高校教師離崗創(chuàng)業(yè)，但是絕大部分高校缺乏響應(yīng)，既未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，又未將國(guó)家的鼓勵(lì)政策轉(zhuǎn)化為教師行動(dòng)，導(dǎo)致出現(xiàn)“國(guó)家雷聲大，高校雨點(diǎn)?。徽叨?，高校政策少；區(qū)域政策研究多，校本政策研究少”的尷尬局面(14)付八軍，王佳桐:《大學(xué)教師學(xué)術(shù)創(chuàng)業(yè)校本政策的頂層設(shè)計(jì)與落地策略》,《高校教育管理》,2020年第6期。。此外，現(xiàn)行的人才評(píng)價(jià)機(jī)制未能體現(xiàn)科研、業(yè)績(jī)成果的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益?？傮w而言，雖然政府層面的政策推動(dòng)力、市場(chǎng)層面的技術(shù)需求拉動(dòng)力等外部動(dòng)力總體狀況良好，但高校組織層面的政策支持及教師自身離崗創(chuàng)業(yè)的內(nèi)部動(dòng)力不足，導(dǎo)致高校政策執(zhí)行效度不高，教師創(chuàng)業(yè)意愿偏低。

(二)政策源流

政策源流一般是指政策共同體圍繞社會(huì)問(wèn)題提出的政策建議和解決方案(15)郭璨，陳恩倫：《我國(guó)網(wǎng)絡(luò)教育政策變遷的多源流理論闡釋》，《教育研究》,2019年第5期。。在中國(guó)的政策系統(tǒng)中，高校離崗創(chuàng)業(yè)政策的政策共同體主要包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、政府官員、高校等管理者、專家學(xué)者和兩會(huì)代表等。

1.政府政策的主導(dǎo)和推動(dòng)作用

高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的“政策源流”，無(wú)論是從“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”還是“科技成果轉(zhuǎn)化”、“產(chǎn)學(xué)研”等政策文本中都有大量相關(guān)的政策話語(yǔ)和政策條款，這與十八大以來(lái)國(guó)家大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的主導(dǎo)和推動(dòng)是分不開的。在2014年，“鼓勵(lì)科研人員創(chuàng)辦企業(yè)”被正式寫入政府工作報(bào)告。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》指出，要探索高校、科研院所等事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員在職創(chuàng)業(yè)、離崗創(chuàng)業(yè)有關(guān)政策。對(duì)于離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)原單位同意，可在3年內(nèi)保留人事關(guān)系，與原單位其他在崗人員同等享有參加職稱評(píng)聘、崗位等級(jí)晉升和社會(huì)保險(xiǎn)等方面的權(quán)利(16)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/01/content_9688.htm.。2016年，《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》再明確“經(jīng)所在單位批準(zhǔn)，教師可以離崗從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)”(17)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》,http:// www. gov.cn/zhengce/2016-11/07/content_5129805.htm.。2017年，國(guó)家層面第一個(gè)專項(xiàng)政策(人社部規(guī)〔2017〕4號(hào)文件)第3條專門對(duì)“高校教師離崗創(chuàng)業(yè)及實(shí)施細(xì)則”予以明確。2020年，人社部最新頒布的文件中將離崗創(chuàng)業(yè)提到了第1條的顯著位置，且將離崗年限延長(zhǎng)到6年，明確了離崗創(chuàng)業(yè)的人事管理、政策扶持等細(xì)則，進(jìn)一步解決了離崗創(chuàng)業(yè)的后顧之憂(18)人力資源和社會(huì)保障部等：《關(guān)于進(jìn)一步支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》,http://www .mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/rcrs/202001/t20200120_356477.html.。與此同時(shí)，部分地方政府先后出臺(tái)了“南京科技九條”“成都十條”“北京十條”“杭州青藍(lán)計(jì)劃”等一大批鼓勵(lì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的地方政策、促進(jìn)條例和辦法。部分高校也相繼跟進(jìn)，如浙江大學(xué)、武漢大學(xué)、東華大學(xué)等均制定了教師離崗創(chuàng)業(yè)校本政策，同時(shí)積極探索創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科研評(píng)價(jià)改革方面的改革和實(shí)踐。經(jīng)過(guò)不斷的探索和實(shí)踐，積累了值得普遍推廣的經(jīng)驗(yàn)舉措，為高校教師離崗創(chuàng)業(yè)提供了制度上的合法性，在一定程度上推動(dòng)了高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策逐步進(jìn)入政策議程。

2.政策提案和學(xué)術(shù)成果的支撐

在中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制下，人大代表和政協(xié)委員在“兩會(huì)”期間的議案、提案和建議極大地推動(dòng)了高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的進(jìn)程。2014年“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)工程院院士鐘志華在《關(guān)于激勵(lì)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的提案》中建議對(duì)科技人員的創(chuàng)新給予個(gè)人所得稅的減免。2016年，教育部官網(wǎng)就“關(guān)于鼓勵(lì)高校教師創(chuàng)業(yè)政策的提案”作公開答復(fù)：“落實(shí)國(guó)家關(guān)于高校教師離崗創(chuàng)業(yè)有關(guān)政策，保障教師在科技成果轉(zhuǎn)化中的合法收益。鼓勵(lì)教師積極參與技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，把科研成果轉(zhuǎn)化作為著力培育大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的新引擎?！?19)教育部：《關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第3937號(hào)(教育類399號(hào))提案答復(fù)的函》,http://www.moe.gov.cn/jybxxgk/xxg kjyta/jyta jiaoshisi/201611/t20161123_289765.html.相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者也從各自的研究角度，結(jié)合高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)現(xiàn)行的高校教師創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行分析與研究，并提出了富有建設(shè)性的政策建議。研究者普遍認(rèn)為，政府層面的創(chuàng)業(yè)制度支持充足、高校執(zhí)行相對(duì)滯后、社會(huì)共識(shí)度不夠充分、高校教師自身的創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力不足等是制約高校教師離崗創(chuàng)業(yè)深入推進(jìn)的核心問(wèn)題(20)魏紅梅:《高校教師創(chuàng)業(yè)制度環(huán)境分析：基于制度環(huán)境三維度框架的視角》,《教育發(fā)展研究》,2015年第17期。(21)付八軍:《大學(xué)教師學(xué)術(shù)創(chuàng)業(yè)：內(nèi)涵、價(jià)值與路徑》,《清華大學(xué)教育研究》,2020年第5期。。這也是我國(guó)公共政策執(zhí)行評(píng)估、高校管理體制、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制等固有的頑疾，實(shí)質(zhì)上也就是政策多方主體協(xié)同攻關(guān)、政府評(píng)估與管理高校的體制、標(biāo)準(zhǔn)乃至手段未能有效跟進(jìn)的結(jié)果。因此應(yīng)當(dāng)從宏觀中觀、微觀層面多管齊下，促進(jìn)政府、高校、個(gè)人的多元協(xié)同發(fā)力，深化教育體制改革，徹底破除阻礙高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的藩籬。這些政策建議和學(xué)術(shù)成果的廣泛傳播，促進(jìn)了高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策的形成。

(三)政治源流

政治源流指的是推動(dòng)問(wèn)題解決的政治因素，主要由國(guó)民情緒、政治集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)、政黨的意識(shí)形態(tài)以及政府的需求取向等構(gòu)成，為政策提上議程提供強(qiáng)大的政治勢(shì)能。我國(guó)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策生成過(guò)程中的政治源流主要概括為黨中央治國(guó)理政的理念原則和國(guó)民情緒。

1.黨中央治國(guó)理政的理念原則

政治領(lǐng)袖的執(zhí)政理念及執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)在政治源流中居于核心地位，金登形象地稱之為“政治氣候”。鼓勵(lì)支持高校教師離崗創(chuàng)業(yè)，是政府促進(jìn)高校教師科技創(chuàng)業(yè)的重要制度安排，也是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，曾經(jīng)作出系列重要指示批示。

十八大以來(lái)，“創(chuàng)新”一詞在習(xí)近平總書記的公開講話和報(bào)道中出現(xiàn)超過(guò)上千次。2020年，兩個(gè)月內(nèi)習(xí)近平總書記先后召開了七場(chǎng)座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是第一動(dòng)力”“賦予高校更大自主權(quán)，最大限度調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，加強(qiáng)高校科技創(chuàng)新工作，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化，提升教育服務(wù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略水平”(22)李艷玲,趙雁:《七場(chǎng)座談會(huì)，總書記都談到這一問(wèn)題》,http://www.qs theo ry.cn /laigao/y cjx/ 2020-09/25/c1126535505.htm.。可見，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念以及系列重要指示批示，引起社會(huì)公眾對(duì)高校教師創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的關(guān)注和重視，是推動(dòng)政策出臺(tái)的重要政治勢(shì)能。

2.國(guó)民情緒

自媒體時(shí)代，國(guó)民情緒及輿論導(dǎo)向是反映社會(huì)價(jià)值取向和公眾利益訴求的“風(fēng)向標(biāo)”。近年來(lái)，高校教師離崗創(chuàng)業(yè)一直是全社會(huì)高度關(guān)注的話題，社會(huì)公眾通過(guò)新聞媒體、日常交流以及學(xué)術(shù)成果等不同途徑發(fā)聲，表達(dá)對(duì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的看法，具體表現(xiàn)為: 一是與在崗創(chuàng)業(yè)相比較，高校教師“離崗創(chuàng)業(yè)”模式具有利益糾葛小、成功率高，沒有身份后顧之憂等優(yōu)勢(shì)而值得鼓勵(lì)(23)顧訓(xùn)明,徐紅梅:《高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的制度性困境及其超越》,《創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)教育》,2016年第5期。。二是對(duì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)持質(zhì)疑態(tài)度，其原因包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)高、創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯、對(duì)教學(xué)科研影響大，離崗創(chuàng)業(yè)蔚然成風(fēng)不符合科技創(chuàng)新的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益(24)陳柏強(qiáng),王偉,盛瓊:《論正確處理高校教師離崗創(chuàng)業(yè)和科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)系》,《研究與發(fā)展管理》,2016年第5期。。三是網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的政策認(rèn)知及態(tài)度傾向呈現(xiàn)“V”形結(jié)構(gòu)。如何正確處理“教書”“育人”“科研”“創(chuàng)業(yè)”四者關(guān)系,是民眾對(duì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策關(guān)切的核心問(wèn)題(25)顧訓(xùn)明:《網(wǎng)民對(duì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的政策認(rèn)知與態(tài)度傾向：基于424條網(wǎng)絡(luò)帖子的內(nèi)容分析》,《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2016年第9期。。這些公眾輿論推動(dòng)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的問(wèn)題源流不斷發(fā)酵，進(jìn)而加速政治氣候的形成。

(四)三流匯聚開啟“政策之窗”

問(wèn)題源流、政策源流、政治源流在某些關(guān)鍵的時(shí)刻匯聚耦合，這一恰當(dāng)時(shí)機(jī)被金登定義為“政策之窗”，即“政策建議倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)”(26)約翰·W.金登:《議程、備選方案與公共政策》,丁煌,方興譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年,第2頁(yè)。。政策之窗的開啟，意味著問(wèn)題被識(shí)別，政策共同體提出的解決辦法被采納，一次政治變革促其成為政策變革的恰當(dāng)時(shí)機(jī)?！吧鐣?huì)狀況—社會(huì)問(wèn)題—政策議程”的轉(zhuǎn)化過(guò)程被啟動(dòng)，議程設(shè)置成功的可能性大大提高(27)文宏,崔鐵:《中國(guó)決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究》,《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版),2014年第5期。。

“政策之窗”打開的時(shí)機(jī)，是多源流分析的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高校教師離崗創(chuàng)業(yè)，是涉及多要素的復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，其“政策之窗”的開啟也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的迂回過(guò)程，要充分考慮分析問(wèn)題和解決辦法的匹配、利益相關(guān)群體的推動(dòng)，把握好關(guān)鍵時(shí)機(jī)。在高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策生成的現(xiàn)實(shí)情境中，國(guó)家、產(chǎn)業(yè)、高校等相關(guān)利益主體都面臨創(chuàng)新動(dòng)能不足的掣肘，政府官員、專家學(xué)者、兩會(huì)代表等“政策企業(yè)家”基于各自利益立場(chǎng)提出了豐碩的意見和建議。政治源流是促使問(wèn)題源流、政策源流形成并最終引起決策層關(guān)注的核心動(dòng)力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)以及教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃及實(shí)施政府工作報(bào)告等關(guān)鍵時(shí)機(jī)，不斷推動(dòng)三大源流在內(nèi)外部行動(dòng)者的影響下相互作用，不斷累積、醞釀，最終實(shí)現(xiàn)三源匯聚耦合，開啟高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的“政策之窗”。

四、結(jié)論

按照多源流框架的解釋，任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)皆受特定目標(biāo)議題、政治環(huán)境和政策意見三因素影響。本文嘗試構(gòu)建出我國(guó)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策的多源流分析模型。在創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動(dòng)背景下，創(chuàng)新動(dòng)能不足、科技成果轉(zhuǎn)化率低等問(wèn)題源流促使高校教師離崗創(chuàng)業(yè)得到?jīng)Q策者關(guān)注；在政府的政策主導(dǎo)和推動(dòng)下，兩會(huì)代表的政策議案、提案、建議和學(xué)術(shù)界的研究成果支撐形成“政策源流”，為促進(jìn)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)提供備選方案；由黨中央治國(guó)理政的理念原則和國(guó)民情緒的輿論導(dǎo)向等形成的“政治源流”，直接推動(dòng)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)上升至國(guó)家行動(dòng)，創(chuàng)新型國(guó)家、“大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”等國(guó)家重大戰(zhàn)略的深入推進(jìn)勢(shì)必有效促進(jìn)三大源流快速匯合，從而真正開啟高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的“政策之窗”(見圖2)。

我國(guó)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策的發(fā)展演變深深地植根于富有中國(guó)特色的政治、經(jīng)濟(jì)和文化土壤中。因此，在我國(guó)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策完善及相關(guān)政策制定過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步明晰中國(guó)語(yǔ)境中的本土化實(shí)踐路向。

其一，進(jìn)一步聚焦問(wèn)題源流，不斷疏解國(guó)家創(chuàng)新建設(shè)中要素驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)、高?？萍汲晒D(zhuǎn)化等現(xiàn)實(shí)壓力。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是突破發(fā)展瓶頸、解決深層次矛盾和問(wèn)題的根本出路。作為國(guó)家創(chuàng)新體系的重要構(gòu)成要素，高校具有知識(shí)和人才優(yōu)勢(shì)。因此，高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策價(jià)值不僅體現(xiàn)在知識(shí)技術(shù)驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上，還體現(xiàn)在其對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育有多元反哺作用的教育價(jià)值。但是，受高校管理體制、組織文化等因素制約，高校組織層面的動(dòng)力支撐和教師自身的創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待破解。因此，要進(jìn)一步明確政策目標(biāo)所亟待解決的問(wèn)題，才能確保高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策不會(huì)成為“一紙空文”。

其二，持續(xù)優(yōu)化政策源流，暢通多元參與互動(dòng)的利益表達(dá)渠道。高校教師離崗創(chuàng)業(yè)是社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話題，且涉及政府、市場(chǎng)、高校、教師等不同的相關(guān)利益主體。因此，需要協(xié)調(diào)好各主體關(guān)系，傾聽各利益相關(guān)者的批評(píng)性與建設(shè)性話語(yǔ)，建立有政策對(duì)話意義的表達(dá)機(jī)制，廣泛吸納意見和建議，才能減少政策實(shí)施過(guò)程中的障礙與阻力，全面推進(jìn)中國(guó)特色國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)(28)朱英:《產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策議程研究：多源流理論視角》,《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2021年第5期。。如針對(duì)飽受詬病的“國(guó)家政策雷聲大、高校政策雨點(diǎn)小、教師回應(yīng)度不高”的現(xiàn)實(shí)困境，后續(xù)政策體系完善和制定中應(yīng)聚焦于兩個(gè)重要議題：高校作為這一公共政策的最基層執(zhí)行者和組織制度構(gòu)建者，是連接政策部門與教師的唯一紐帶，如何確保所有政策內(nèi)化為高校組織視角的歸化激勵(lì)機(jī)制？此外，高校教師作為唯一的政策目標(biāo)群體，如何確保所有政策內(nèi)化為高校教師創(chuàng)業(yè)意愿激發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力？

其三，充分利用政治源流，加速問(wèn)題源流和政策源流的交匯。我國(guó)政治體制的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念以及系列重要指示批示引起社會(huì)對(duì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的關(guān)注和重視，是推動(dòng)政策出臺(tái)的重要政治動(dòng)力。隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的普及，公民的政治參與意識(shí)和能力日益增強(qiáng)，應(yīng)積極探索具有中國(guó)特色的多元共治參與模式，加強(qiáng)新媒體運(yùn)用，培育成熟的創(chuàng)業(yè)文化，凝聚廣泛的社會(huì)共識(shí)，激發(fā)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，提升高校教師的創(chuàng)業(yè)能力和素養(yǎng)。

其四，建立利益整合機(jī)制，把握“政策之窗”開啟的關(guān)鍵時(shí)機(jī)。高校教師離崗創(chuàng)業(yè)政策涉及宏觀、中觀、微觀等多層面、多要素資源整合，其實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、高校等相關(guān)主體利益整合的過(guò)程。各利益主體基于各自的價(jià)值立場(chǎng)，有著不同的利益訴求。這需要深入貫徹落實(shí)黨的執(zhí)政理念，適應(yīng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)需要，同時(shí)綜合考慮相關(guān)利益主體和公眾輿論關(guān)注關(guān)切，教育、科技、人力、財(cái)政等多部門要協(xié)同聯(lián)動(dòng)推進(jìn)政策順利落地，出臺(tái)相應(yīng)的配套激勵(lì)政策及實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)形成“多元參與、開放吸納、協(xié)同高效”的政策議程設(shè)置現(xiàn)代化路徑。