完善金磚國家合作平臺(tái)的思路和路徑設(shè)計(jì)

趙春哲

2009年6月，中國、俄羅斯、印度和巴西四國領(lǐng)導(dǎo)人舉行首次會(huì)晤之后，金磚組織正在逐步實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)投資概念向國際合作機(jī)制的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化。目前，金磚國家組織成員增加到5個(gè)，來自亞歐非美四大洲，金磚國家合作已經(jīng)形成以領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤為引領(lǐng)，以安全事務(wù)高級(jí)代表會(huì)議、外長(zhǎng)會(huì)晤等部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議為支撐，在經(jīng)貿(mào)、財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技、文化、禁毒、統(tǒng)計(jì)、旅游、智庫、友城、地方政府合作等數(shù)十個(gè)領(lǐng)域開展務(wù)實(shí)合作的多層次架構(gòu)。與此同時(shí)，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體國家在現(xiàn)有全球治理體系中擁有的制度性權(quán)力，與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)實(shí)貢獻(xiàn)還很不相稱。隨著新興國家的群體性崛起，全球治理體系權(quán)責(zé)不對(duì)稱的現(xiàn)象更加凸顯，國際制度的代表性與有效性日益不足，明顯影響了治理效果。在以往的治理平臺(tái)無法充分適應(yīng)全球治理任務(wù)變化的情況下，以金磚國家為代表的新興國家有必要密切加強(qiáng)合作，建設(shè)新的更為有效的國際治理平臺(tái)。

一、當(dāng)前金磚國家合作主要存在的問題

當(dāng)前，全球性挑戰(zhàn)突出，國際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，不穩(wěn)定因素增加，給金磚國家合作造成了一定的挑戰(zhàn)，金磚國家合作面臨著一些發(fā)展中的問題。金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)開展了很多工作，有了一些成果，但仍處在非常初級(jí)的階段，還存在不少突出問題。

(一)金磚國家合作仍處于非正式階段

金磚國家合作目前仍以論壇形式為主，務(wù)虛成分居多，缺乏穩(wěn)定正式的長(zhǎng)效性機(jī)制，深化相互合作缺乏有效平臺(tái)支撐。比如，僅有領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)等高層會(huì)晤機(jī)制，但沒有設(shè)立秘書處等常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤的成果缺乏足夠的約束力和執(zhí)行力。各領(lǐng)域和各層級(jí)合作平臺(tái)之間缺乏有效整合和協(xié)調(diào)，難以發(fā)揮協(xié)同作用。

一些具體合作平臺(tái)雖然已開始運(yùn)作，但在某些關(guān)鍵問題上仍不成熟。例如，金磚國家新開發(fā)銀行以及應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制的結(jié)算方式、儲(chǔ)備貨幣、匯率政策、組織結(jié)構(gòu)等都還沒有具體的規(guī)定。

作為推動(dòng)金磚國家合作最為積極的國家，中國國內(nèi)目前也存在經(jīng)驗(yàn)不足、人才缺乏、戰(zhàn)略資源有限等問題。中國傳統(tǒng)外交和國際合作以參與原有國際組織、遵守原有國際規(guī)則為主，缺乏主導(dǎo)建立國際合作機(jī)制和規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)。最近10年開始有所嘗試，但還處在探索和積累經(jīng)驗(yàn)階段，實(shí)際能力尚有所欠缺。同時(shí)，無論專業(yè)外交人員、研究力量還是民間力量，合作能力和領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)也都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)金磚國家合作等新興平臺(tái)建設(shè)的需要。此外，在目前的“一帶一路”建設(shè)總體外交布局下，金磚國家合作平臺(tái)所處的位置尚不清晰。在國家總體戰(zhàn)略資源有限的約束下，金磚國家合作平臺(tái)所能得到的份額也受制于大環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)。

(二)金磚國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到困難

在國際金融危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的大背景下，金磚國家部分成員經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較大困境。經(jīng)濟(jì)增速顯著降低，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，金融風(fēng)險(xiǎn)不時(shí)爆發(fā)。特別是俄羅斯和巴西兩個(gè)資源型國家，遇到的困難最為明顯。不僅產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)受到明顯影響，還引發(fā)國際收支危機(jī)和金融匯率危機(jī)，并進(jìn)一步演化為社會(huì)政治危機(jī)。巴西羅塞夫總統(tǒng)遭到彈劾，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)檎挝C(jī)的典型案例。這些因素，都對(duì)金磚國家合作深化形成不利影響。

表1 2008—2018年金磚五國各經(jīng)濟(jì)體GDP增長(zhǎng)率

金磚國家的崛起與全球化密不可分，是經(jīng)濟(jì)全球化的直接受益者。當(dāng)前國際上逆全球化潮流方興未艾，在全球化遭遇挫折情況下，金磚國家合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也在削弱。世界各國特別是發(fā)達(dá)國家正在競(jìng)相吸引外國投資，試圖引導(dǎo)制造業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)回流。美國大幅放松了對(duì)傳統(tǒng)化石燃料開采的限制，給俄羅斯的油氣產(chǎn)業(yè)帶來巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力。這些都弱化了金磚國家原有的國際競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)，對(duì)其發(fā)展國際合作形成制約。

與此同時(shí)，新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命正在快速進(jìn)行，發(fā)達(dá)國家憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)仍處在領(lǐng)先位置，而包括金磚國家在內(nèi)的新興市場(chǎng)國家總體不占優(yōu)勢(shì)，存在再次落后的可能。在新的技術(shù)條件下，全球分工和貿(mào)易體系可能重構(gòu)，原有的原材料、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素稟賦和價(jià)格優(yōu)勢(shì)可能不再有經(jīng)濟(jì)意義，金磚國家的經(jīng)濟(jì)地位和發(fā)展?jié)摿Υ嬖诤艽蟛淮_定性。

(三)金磚國家之間合作基礎(chǔ)不穩(wěn)固

盡管金磚國家合作具有戰(zhàn)略意義，但由于諸多因素的存在，金磚國家內(nèi)部合作的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，合作平臺(tái)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。以下幾個(gè)方面的問題仍有待解決。

1．金磚各國合作所依賴的經(jīng)濟(jì)一體化基礎(chǔ)比較脆弱

歐盟國家的經(jīng)驗(yàn)證明，地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的程度決定了區(qū)域合作的程度。而金磚國家從地理空間上看，分布在亞、非、拉美、歐四大洲，一體化程度不可能像歐盟那樣緊密。而且，各國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式主要還是外延型的，而不是內(nèi)涵式的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理狀況比較突出，缺乏可持續(xù)性動(dòng)力。

由于各國處于相似的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在合作的互補(bǔ)性方面還存在一定局限。金磚國家的發(fā)展方式相似，經(jīng)濟(jì)對(duì)外依賴性強(qiáng)，同處于國際產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的中低端，面對(duì)著相同的發(fā)展訴求，利益爭(zhēng)端也屢見不鮮。例如，中國勞動(dòng)力價(jià)格和勞動(dòng)生產(chǎn)效率的優(yōu)勢(shì)，使中國產(chǎn)品在巴西市場(chǎng)上屢屢遭到巴西的反傾銷調(diào)查。另外，金磚國家在石油、鐵礦石等大宗商品的定價(jià)權(quán)上也爭(zhēng)議不斷。比如中國和巴西進(jìn)行的鐵礦石價(jià)格談判、中國和俄羅斯就石油和天然氣價(jià)格的談判過程相當(dāng)艱難。

2．內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

一個(gè)組織的發(fā)展依賴于其穩(wěn)固的基礎(chǔ)，而穩(wěn)固的基礎(chǔ)要求成員間地位基本平等。但在金磚五國中，存在多方面的不均衡、不平等。從經(jīng)濟(jì)總量看，中國一家獨(dú)大，這也使得各國對(duì)中國始終抱有戒心。從人口看，中印最大且規(guī)模相當(dāng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他三國。從國際影響力看，俄羅斯在政治領(lǐng)域仍是全球大國，中國在上升但實(shí)際影響力有限。從人均收入和發(fā)展水平看，巴西是介于中等收入和高收入水平之間的國家，且進(jìn)入中等收入水平已有很多年；俄羅斯是從高收入國家滑落到中等收入水平的國家，很多方面保持著高收入國家的水準(zhǔn)；中國是進(jìn)入中等收入水平不久的國家，正在努力克服中等收入陷阱；印度則處在從低收入國家向中等收入國家攀登的階段。

圖1 2006—2017年金磚國家GDP規(guī)模走勢(shì)數(shù)據(jù)來源：國際貨幣基金組織(IMF)網(wǎng)站。

此外，金磚五國雖然都稱為新興市場(chǎng)國家，但從二戰(zhàn)以來的中長(zhǎng)時(shí)間段看，其實(shí)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面，中國和印度是上升型國家，俄羅斯和南非是衰落型國家，巴西是相對(duì)停滯型國家。不同的歷史背景和發(fā)展態(tài)勢(shì)，使得各國的國情、心態(tài)和政策存在較大差異，都給金磚國家合作增添了難度。

3．內(nèi)部政治關(guān)系復(fù)雜制約合作機(jī)制的完善

有別于以經(jīng)濟(jì)共同體形式出現(xiàn)的歐盟，和以政治聯(lián)盟為目的的北約，金磚五國雖然有能力有意愿通過經(jīng)濟(jì)力量的聯(lián)合，促進(jìn)國際政治話語權(quán)的提升，但成員間的利益分歧會(huì)嚴(yán)重制約金磚國家未來的發(fā)展。尤其是中國與俄羅斯、中國與印度之間長(zhǎng)期以來存在地緣政治上的分歧，近期內(nèi)也有事件發(fā)酵，目前看金磚國家在國際舞臺(tái)上還難以形成合力。例如，2017年6月18日，印度邊防人員在中印邊界錫金段越過邊界線進(jìn)入中國西藏自治區(qū)的洞朗地區(qū)，阻撓中國邊防部隊(duì)在該地區(qū)的正?；顒?dòng)，直至8月28日印方將越界人員和設(shè)備全部撤回，洞朗事件持續(xù)兩個(gè)多月。目前中印之間的利益矛盾和政治互信基礎(chǔ)薄弱，是制約金磚國家合作發(fā)展的最重要因素。中俄目前關(guān)系較好，但由于歷史和地緣政治因素，也存在一些潛在矛盾。

各國對(duì)金磚國家概念和合作前景的認(rèn)同度并不是特別高，投入的誠意不足。金磚國家間這些錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，使得相關(guān)合作平臺(tái)不得不按照成分照顧各方利益和考慮方式進(jìn)行，在制度建設(shè)上存在一定的先天不足。例如，為各國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)是金磚國家新開發(fā)銀行成立的直接動(dòng)因。世界銀行自成立以來，其話語權(quán)由西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體操控，以金磚國家為代表的新興市場(chǎng)正值基礎(chǔ)設(shè)施密集投資的發(fā)展階段，但難以從世界銀行直接獲取資金。金磚國家期待更多樣化和有效的金融支持政策，這催生了金磚國家新開發(fā)銀行的設(shè)立，為金磚各國大興土木提供貸款。但在隨后長(zhǎng)達(dá)兩年的談判中，金磚各國的出資額及股權(quán)比例一直懸而未決。有美國在世界銀行主導(dǎo)國際金融秩序的前車之鑒，有的金磚國家擔(dān)心中國資金實(shí)力一家獨(dú)大而主導(dǎo)金磚銀行，各國都希望建立一個(gè)擁有平等公平話語權(quán)、開放包容機(jī)制的新金融平臺(tái)。最終金磚銀行的出資額、股比、總部地點(diǎn)和人事安排是各方妥協(xié)下的一個(gè)產(chǎn)物，例如總部設(shè)在中國上海，各國等額出資、均等享有話語權(quán)等形式。但是這種按照國別平均分配的平等合作方式也損失了一部分效率，即平等與效率無法兼顧。在缺乏主導(dǎo)者的情況下，如何維持金磚銀行高效運(yùn)作將是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

(四)金磚國家合作面臨嚴(yán)峻外部挑戰(zhàn)

1．發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

金磚國家代表的新興市場(chǎng)國家在過去10年的興起，與發(fā)達(dá)國家的相對(duì)衰落形成鮮明對(duì)比，也是其影響力持續(xù)上升的重要原因。但在國際金融危機(jī)10周年即將到來之際，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正在加速發(fā)生變化。經(jīng)歷了危機(jī)后的漫長(zhǎng)衰退和調(diào)整，美國為代表的發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)正在出現(xiàn)明顯復(fù)蘇跡象。而且由于發(fā)達(dá)國家過去幾年市場(chǎng)出清和結(jié)構(gòu)調(diào)整更為徹底，在新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命大潮中仍占據(jù)領(lǐng)先地位。在這一背景下，發(fā)達(dá)國家開始試圖奪回全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。一個(gè)典型的現(xiàn)象是，作為國際金融危機(jī)后發(fā)達(dá)國家與新興市場(chǎng)國家合作應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的平臺(tái)，二十國集團(tuán)(G20)的影響力開始顯著下降，發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)合作平臺(tái)七國集團(tuán)(G7)的影響力則在快速恢復(fù)。由于發(fā)達(dá)國家全球治理合作有著悠久的歷史經(jīng)驗(yàn)和成熟的機(jī)制，相對(duì)于新興市場(chǎng)國家具有明顯優(yōu)勢(shì)。金磚國家合作機(jī)制等新興國際治理機(jī)制，很難與傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家合作機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)。

此外，金磚國家為代表的新興市場(chǎng)國家有一個(gè)明顯的弱點(diǎn)，這就是金融體系相對(duì)不發(fā)達(dá)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。在美元主導(dǎo)的國際金融體系下，隨著發(fā)達(dá)國家特別是美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，美元已逐步進(jìn)入加息周期。這不可避免地導(dǎo)致全球貨幣環(huán)境趨于緊縮，從而容易在新興市場(chǎng)國家引發(fā)因資本回流發(fā)達(dá)國家而形成系統(tǒng)性的金融危機(jī)，金磚五國也不例外。如果出現(xiàn)這種局面，將對(duì)金磚國家新開發(fā)銀行和外匯應(yīng)急基金等合作機(jī)制形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

表2 2008—2017年金磚國家貨幣與美元的年末兌換匯率

2．新的國際政治格局

隨著中國經(jīng)濟(jì)保持快速穩(wěn)定發(fā)展，中國的綜合國力正在顯著上升。中美日益成為決定全球治理格局的主要國家，全球治理格局正在從美國一家獨(dú)大，向中美共治的G2方向發(fā)展。由于美國不愿意退出其全球領(lǐng)導(dǎo)者地位，而中國在國際舞臺(tái)上又日益積極主動(dòng)，雙方的復(fù)雜博弈將對(duì)金磚國家合作等新興治理平臺(tái)帶來很多不確定因素。

例如，美國對(duì)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施銀行的成立始終采取消極態(tài)度，試圖阻止其盟友加入，直到最近才略有改觀，但仍很難放棄遏制立場(chǎng)。在歷史上，英美等發(fā)達(dá)國家歷來擅長(zhǎng)“分而治之”的統(tǒng)治策略，一貫對(duì)發(fā)展中國家采取分化離間、制造矛盾的遏制措施，防止其團(tuán)結(jié)起來形成統(tǒng)一的國際力量。因此，金磚國家為代表的新興市場(chǎng)國家合作，未來也可能面臨類似的阻礙和挑戰(zhàn)。

二、金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)總體思路

(一)背景和出發(fā)點(diǎn)

金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)的總體思路，應(yīng)從兩個(gè)角度加以考慮。

一是從全球?qū)嵙?duì)比變化和治理體系改革的角度。金磚國家的人口總數(shù)占全球總?cè)丝诮?0%，外匯儲(chǔ)備占到全球的2/5，經(jīng)濟(jì)總量占到全球的1/5，而金磚國家在國際治理體系中享有的投票額、話語權(quán)卻極其不對(duì)稱。雖然金磚五國普遍面臨各種挑戰(zhàn)和不確定因素，但各國對(duì)合作的前景抱有充分的信心，并且積極共同尋求合作中分歧的解決之道。金磚國家機(jī)制不會(huì)走向衰落，仍然具有強(qiáng)大號(hào)召力和生命力。做專、做優(yōu)、做強(qiáng)合作機(jī)制是金磚五國共同的意愿。金磚國家應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新合作方式，豐富合作的內(nèi)涵，為各國人民帶來更多切實(shí)的福利。合作機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵在于探索新興市場(chǎng)國家間戰(zhàn)略合作互動(dòng)，在合作機(jī)制建設(shè)中順勢(shì)而為、乘勢(shì)而上，在國際舞臺(tái)上凝聚聲音提高話語權(quán)。

二是從中國自身完善國家治理體系和提高國際領(lǐng)導(dǎo)力的角度。對(duì)中國來說，加強(qiáng)金磚國家合作將有助于中國進(jìn)一步引領(lǐng)全球治理體系變革的進(jìn)程。首先通過金磚國家平臺(tái)引領(lǐng)新興市場(chǎng)國家的國際治理，然后通過金磚國家推動(dòng)G20在全球治理當(dāng)中的作用，再進(jìn)一步推動(dòng)全球治理，這樣的效果更好。中國通過引領(lǐng)金磚國家制度化建設(shè)在國際規(guī)則制定包括國際標(biāo)準(zhǔn)制定過程當(dāng)中發(fā)揮作用，也是利用這一機(jī)制非常有效的做法。

“一帶一路”建設(shè)是我國目前對(duì)外關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)金磚國家合作要在這個(gè)頂層設(shè)計(jì)之下考慮。目前，金磚國家均參與了“一帶一路”建設(shè)，巴西、俄羅斯、印度、南非都是亞投行創(chuàng)始成員國。但是，這并不意味著“一帶一路”合作機(jī)制可以取代金磚國家合作機(jī)制，后者仍然具有獨(dú)特的戰(zhàn)略價(jià)值?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)涉及的國家主要在歐亞大陸和非洲，既包括大量發(fā)展中國家甚至貧困國家，也包括不少發(fā)達(dá)國家，帶有更多的地緣政治色彩。金磚國家則主要以經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為聚合點(diǎn)，涉及全球主要區(qū)域的新興市場(chǎng)大國。因此，金磚國家合作機(jī)制與“一帶一路”機(jī)制并不完全重合，可以發(fā)揮互補(bǔ)和協(xié)同作用。

另一方面，目前金磚國家合作機(jī)制僅包括5個(gè)國家，相互聯(lián)系較為松散，從國際合作實(shí)力來說也顯得較為單薄。2017年9月3日，習(xí)近平總書記在出席金磚國家工商論壇時(shí)指出：作為具有全球影響力的合作平臺(tái)，金磚合作的意義已超出五國范疇，承載著新興市場(chǎng)國家和發(fā)展中國家乃至整個(gè)國際社會(huì)的期望。金磚國家奉行開放包容的合作理念，高度重視同其他新興市場(chǎng)國家和發(fā)展中國家合作，建立起行之有效的對(duì)話機(jī)制。下一步，如果能擴(kuò)展成員國范圍，將主要新興市場(chǎng)國家都納入，將會(huì)形成一股重要的國際政治經(jīng)濟(jì)力量。目前，全球新興市場(chǎng)國家還缺少自己的共同合作平臺(tái)，還沒有聯(lián)合起來維護(hù)和促進(jìn)自己的利益。金磚五國的合作為新興市場(chǎng)國家合作開了個(gè)好頭，從長(zhǎng)期來看，完全有可能以金磚合作機(jī)制為基礎(chǔ)，拓展為全球新興市場(chǎng)國家合作平臺(tái)，使我國成為全球新興市場(chǎng)國家團(tuán)結(jié)協(xié)作的引領(lǐng)者。

按照上述分析，加強(qiáng)金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)的基本思路應(yīng)該是：在“一帶一路”建設(shè)總體外交布局下，與“一帶一路”和G20等合作機(jī)制相互補(bǔ)充，逐步擴(kuò)大規(guī)模，構(gòu)建常設(shè)機(jī)構(gòu)，豐富合作內(nèi)容，加深合作程度，為建設(shè)全球新興市場(chǎng)國家合作平臺(tái)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)基本目標(biāo)和方向

按照上述基本思路，金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)可以設(shè)定短、中、長(zhǎng)期目標(biāo)序列。其中，短期目標(biāo)應(yīng)該是健全現(xiàn)有金磚國家合作平臺(tái)，增強(qiáng)協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力；中期目標(biāo)應(yīng)該是在現(xiàn)有合作平臺(tái)基礎(chǔ)上拓展和延伸，搭建多層次、多領(lǐng)域的金磚國家多軌合作平臺(tái)架構(gòu)；遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)該是以金磚國家合作平臺(tái)為基礎(chǔ)，形成我國發(fā)起和引領(lǐng)的全球新興市場(chǎng)國家合作平臺(tái)。

在發(fā)展方向的選擇上，金磚國家合作平臺(tái)可以從聯(lián)合國、歐盟、經(jīng)合組織(OECD)和G7等國際合作平臺(tái)的歷史中吸取經(jīng)驗(yàn)，按照多軌合作的思路，打造綜合性的合作平臺(tái)架構(gòu)，覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等主要領(lǐng)域，為成員國共同發(fā)展提供更有效的國際合作支撐。

美國學(xué)者戴蒙德和麥克唐納在《多軌外交》一書中，以美國國際治理實(shí)踐為基礎(chǔ)，提出了由9個(gè)方面交流合作渠道構(gòu)成的多軌外交體系，即官方正式外交、非政府專業(yè)人士、商業(yè)、平民、研究教育、社會(huì)行動(dòng)、宗教、慈善、傳媒。金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)，可以參考這一體系框架，以現(xiàn)有合作平臺(tái)為基礎(chǔ)加以構(gòu)建。目前，金磚國家“一軌”合作平臺(tái)已初具形態(tài)，下一步需要更加完善和制度化；“二軌”合作平臺(tái)已有智庫理事會(huì)等形式；“三軌”合作平臺(tái)有金磚國家新開發(fā)銀行和工商理事會(huì)，都可以繼續(xù)擴(kuò)充完善；其他6個(gè)軌道的合作平臺(tái)還基本上是空白，未來可逐步構(gòu)建起相關(guān)合作機(jī)制。

金磚國家合作平臺(tái)框架圖：

一軌(官方正式外交)：領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，安全事務(wù)高級(jí)代表會(huì)議、外長(zhǎng)會(huì)晤、宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)話、財(cái)經(jīng)對(duì)話等部級(jí)交流，友城等地方政府合作……

二軌(非政府專業(yè)人士)：智庫理事會(huì)，政府前高官交流，政治、法律、經(jīng)濟(jì)、能源、衛(wèi)生等專家論壇……

三軌(金融商業(yè))：新開發(fā)銀行、應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制等金融機(jī)構(gòu)，工商理事會(huì)、能源資源等商業(yè)合作……

四軌(平民)：非盈利組織合作、志愿者活動(dòng)、平民交流、體育競(jìng)賽、旅游……

五軌(研究教育)：高校合作、留學(xué)生培養(yǎng)、交換生，聯(lián)合科技項(xiàng)目……

六軌(社會(huì)行動(dòng))：人權(quán)和犯罪預(yù)防、反對(duì)種族主義、民族團(tuán)結(jié)、環(huán)境保護(hù)、婦女兒童權(quán)益、養(yǎng)老、禁毒、少數(shù)群體權(quán)益……

七軌(宗教文化)：宗教對(duì)話、跨文化交流與對(duì)話、語言學(xué)習(xí)、藝術(shù)交流、出版合作、博物館圖書館合作……

八軌(慈善)：公益基金會(huì)合作、衛(wèi)生援助、發(fā)展援助、扶貧……

九軌(網(wǎng)絡(luò)和傳媒)：互聯(lián)網(wǎng)治理及技術(shù)合作，新聞合作、新媒體交流……

(三)路徑設(shè)計(jì)

金磚五國的社會(huì)歷史背景不同，地理位置相距遙遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式迥異且存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，合作的道路注定充滿考驗(yàn)。

新型公共產(chǎn)品和新的功能性合作項(xiàng)目應(yīng)是金磚國家開展務(wù)實(shí)合作的重要路徑。金磚國家通過合作提供國際型公共產(chǎn)品，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外對(duì)全球做出更多貢獻(xiàn)，這是國際體系的需求也是金磚未來能夠持續(xù)存活和發(fā)展以及壯大的重要的立身之本。金磚國家之間要形成新的功能性的合作項(xiàng)目，這些項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)金磚國家的共同獲利，解決金磚國家相互之間因各種差異出現(xiàn)的金磚內(nèi)聚力不足的問題。

因此，金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)的基本路徑應(yīng)該是，以目前新興市場(chǎng)國家經(jīng)濟(jì)關(guān)系為依托，從擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)投資合作開始循序漸進(jìn)推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，逐步構(gòu)建多軌合作平臺(tái)，條件成熟時(shí)推動(dòng)設(shè)立秘書處，形成常設(shè)組織，形成更緊密合作關(guān)系，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步擴(kuò)大成員國規(guī)模，將合作平臺(tái)從金磚成員國拓展到全球主要新興市場(chǎng)國家。

金磚國家建設(shè)合作平臺(tái)的路徑，可以學(xué)習(xí)借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)。歐洲的一體化進(jìn)程開始于法、德等歐洲大國的合作，最初的合作局限在煤鋼聯(lián)盟等具體經(jīng)濟(jì)層次，然后逐步拓展，覆蓋歐洲主要國家和主要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，再拓展到社會(huì)、政治等合作，最后推動(dòng)全面的一體化建設(shè)。金磚國家雖然屬于跨地區(qū)合作，與歐盟的區(qū)域合作存在較大差別，但基本的邏輯可以參考。可以借鑒歐盟、上合組織、OECD等國際組織的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立不同層次的成員國資格結(jié)構(gòu)，通過伙伴國、觀察員等形式將新成員納入合作范圍。待條件成熟、原有成員國取得一致意見后，再將其正式納入合作平臺(tái)。

三、推進(jìn)金磚國家合作平臺(tái)建設(shè)的若干建議

(一)穩(wěn)步構(gòu)建多層次成員國體系

金磚合作機(jī)制始終秉持自愿協(xié)商、開放包容的合作精神。對(duì)于有意加入的國家，可以按照伙伴國、觀察員的方式，與金磚組織建立先期聯(lián)系。在條件成熟的基礎(chǔ)上完善相應(yīng)的體制，按照制度和標(biāo)準(zhǔn)吸納新的成員。首先可以考慮把G20內(nèi)所有發(fā)展中國家發(fā)展為對(duì)話伙伴國或觀察員，特別是應(yīng)盡快吸收墨西哥、印度尼西亞等中等強(qiáng)國參與金磚國家合作平臺(tái)活動(dòng)，逐步構(gòu)建多層次的成員國體系。

(二)循序漸進(jìn)推動(dòng)設(shè)立金磚國家秘書處

金磚國家合作機(jī)制建立以來，對(duì)是否應(yīng)該設(shè)立秘書處一直有爭(zhēng)議。目前，金磚國家合作主要還是非正式的，以論壇為主要形式，各國輪流擔(dān)任主席國。未來金磚國家合作機(jī)制應(yīng)向更緊密的工作組織“進(jìn)化”，我國應(yīng)循序漸進(jìn)推動(dòng)金磚國家合作機(jī)制建設(shè)，常設(shè)秘書處可作為未來遠(yuǎn)期目標(biāo)，中期通過經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制化加強(qiáng)平臺(tái)基礎(chǔ)建設(shè)，短期內(nèi)保留論壇式運(yùn)作方式。

短期內(nèi)(2～3年)，金磚組織的論壇形式更有利于我國在全球治理體系中發(fā)揮作用。盡管我國與金磚各國有較多共同主張，但也存在不少矛盾分歧。相較于G7，金磚國家內(nèi)部在歷史淵源、政治經(jīng)濟(jì)制度、意識(shí)形態(tài)和信仰方面的相似性和協(xié)同度都更低，內(nèi)設(shè)永久機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)難度也更大。短期內(nèi)采取靈活機(jī)動(dòng)的運(yùn)作方式有助于加強(qiáng)國家間溝通，能夠?qū)嵸|(zhì)推動(dòng)我國與相關(guān)國家的合作與發(fā)展。

在中期(3～5年)，應(yīng)該推動(dòng)金磚國家向經(jīng)濟(jì)合作共同體機(jī)制演化，依據(jù)以領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)為重點(diǎn)，以部長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤和專門高官會(huì)為抓手，智庫年會(huì)等民間渠道為輔助的框架設(shè)計(jì)，凝心聚力找準(zhǔn)利益契合點(diǎn)、高舉戰(zhàn)略共同點(diǎn)來推進(jìn)務(wù)實(shí)合作，使合作平臺(tái)進(jìn)一步機(jī)制化和發(fā)展壯大。在這個(gè)過場(chǎng)中，可在經(jīng)濟(jì)合作基礎(chǔ)上，在金磚國家財(cái)金秘書處設(shè)執(zhí)行委員會(huì)“嘗試落地”，主任負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)，副主任由成員國財(cái)政金融部門的副手擔(dān)任并協(xié)助主任的工作，共同管理秘書處的運(yùn)作，內(nèi)容包括文稿起草、外事行政和要報(bào)整理等，以此作為未來金磚國家合作正式秘書處的基礎(chǔ)，積累工作經(jīng)驗(yàn)和人員儲(chǔ)備。

在遠(yuǎn)期(5～10年)，機(jī)構(gòu)的機(jī)制化程度隨未來合作進(jìn)展決定，適時(shí)推動(dòng)設(shè)立常設(shè)秘書處作為處理日常事務(wù)的具體職能部門，綜合協(xié)調(diào)各工作組的上傳下達(dá)、會(huì)議文書的記錄和整理、資料存檔，以及領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)共識(shí)的具體落實(shí)。金磚國家秘書處是金磚合作機(jī)制實(shí)質(zhì)化的體現(xiàn)，能夠克服金磚國家合作務(wù)虛較多、行動(dòng)缺乏一致性的弱點(diǎn)。但秘書處的籌建設(shè)立不可能一蹴而就，其規(guī)章制度、組織架構(gòu)、人員安排、駐地選址、預(yù)算開支等內(nèi)容是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

(三)加強(qiáng)金磚國家合作平臺(tái)與其他國際組織和機(jī)制的合作

能否處理好與其他國際多邊機(jī)構(gòu)和區(qū)域組織的關(guān)系，是影響金磚國家合作平臺(tái)發(fā)展前景的重要問題。從G7的運(yùn)作模式可以發(fā)現(xiàn)，G7一向注重與其他國際多邊機(jī)構(gòu)的對(duì)接和互動(dòng)，并善于使G7峰會(huì)達(dá)成的共識(shí)搖身一變，轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛑卫淼闹笇?dǎo)方針和通行規(guī)則。如果希望進(jìn)一步完善金磚國家合作平臺(tái)，擴(kuò)大金磚國家在全球治理的話語權(quán)和影響力，可以考慮拓展金磚國家合作平臺(tái)與相關(guān)國際機(jī)構(gòu)平臺(tái)的溝通渠道，積極尋求強(qiáng)化同其他國際組織的聯(lián)絡(luò)。

目前，金磚國家合作平臺(tái)運(yùn)作中已有一些與其他國際組織互動(dòng)的嘗試。例如，有些金磚國家峰會(huì)當(dāng)值主席國曾邀請(qǐng)部分國家或機(jī)構(gòu)組織成員一道參與峰會(huì)。2013年3月，南非舉辦德班峰會(huì)，主題為“金磚國家與非洲：致力于發(fā)展、一體化和工業(yè)化的伙伴關(guān)系”，開創(chuàng)了“金磚+非洲”會(huì)晤的模式；2014年7月的巴西福塔萊薩峰會(huì)則開啟了“金磚+拉美”式的會(huì)晤；2015年7月的俄羅斯烏法峰會(huì)有“金磚+歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和上合組織”；2016年10月的印度果阿峰會(huì)有“金磚+環(huán)孟加拉灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織”會(huì)晤。但這種合作模式尚不成熟，在通則共識(shí)和制度規(guī)范上還有待于探索。

下一步，可以推動(dòng)建立“金磚+X”的對(duì)話合作機(jī)制，參會(huì)代表為金磚國家首腦以及各區(qū)域性組織的年度主席國或秘書處負(fù)責(zé)人，年會(huì)由金磚國家峰會(huì)輪值主席國委派相關(guān)機(jī)構(gòu)承辦，在合適時(shí)機(jī)將更多對(duì)象列入邀請(qǐng)名單。同時(shí)，隨著金磚國家合作平臺(tái)工作的日益完善，也可以委派金磚智庫理事會(huì)或其他下設(shè)機(jī)構(gòu)作為永久觀察員，多方參與區(qū)域性多邊組織的學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識(shí)共享促進(jìn)會(huì)、教育醫(yī)療合作等部分交流活動(dòng)，共同就全球治理中的重要問題進(jìn)行全面深入探討。

(四)加強(qiáng)金磚國家新開發(fā)銀行建設(shè)

新開發(fā)銀行是金磚國家合作最具實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的平臺(tái)，與各國需求最為契合，應(yīng)作為未來金磚國家合作的基礎(chǔ)性平臺(tái)重點(diǎn)加以建設(shè)。

1．為新發(fā)展銀行運(yùn)營營造良好氛圍。相關(guān)國家權(quán)威媒體、經(jīng)濟(jì)學(xué)者和專家應(yīng)對(duì)金磚國家新開發(fā)銀行進(jìn)行正面、準(zhǔn)確地解讀，重點(diǎn)解讀“有益的補(bǔ)充”的角色和定位，是新型的發(fā)展中國家的銀行，以及其份額相等、各國地位平等的深刻內(nèi)涵，為金磚國家新開發(fā)銀行營造一個(gè)良好的國際輿論氛圍。新開發(fā)銀行自身要設(shè)定合理的發(fā)展目標(biāo)和方向，避免初始目標(biāo)過高產(chǎn)生落差，形成不必要的壓力，失去合理的發(fā)展環(huán)境。

2．加強(qiáng)內(nèi)部治理體系建設(shè)。新開發(fā)銀行應(yīng)形成完善的內(nèi)部治理體系，努力打造成擁有合理的股權(quán)比例、有效的內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制、良好風(fēng)控機(jī)制的專業(yè)性機(jī)構(gòu)。要引入具有跨文化管理能力的國際職業(yè)銀行家與高端金融人才。要盡快公布章程等內(nèi)部規(guī)則和未來工作計(jì)劃，讓世界更加了解其內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則，以及金磚國家新開發(fā)銀行開展業(yè)務(wù)的潛在受益者。盡快通過項(xiàng)目運(yùn)行和落地，體現(xiàn)新開發(fā)銀行的影響力和工作實(shí)效，以獲得國際支持。

3．進(jìn)一步順暢機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制。要處理好內(nèi)部成員的關(guān)系。中國作為該機(jī)構(gòu)最大的經(jīng)濟(jì)體，要在金磚國家新開發(fā)銀行這個(gè)平臺(tái)上發(fā)揮更大的作用，必須循序漸進(jìn)，避免其他國家不必要的顧慮，盡可能平衡好各國之間的關(guān)系，與其他國家形成合力，才能更好地發(fā)揮作用。要處理好金磚國家新開發(fā)銀行與其他國際金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，秉承開放性的宗旨，與世行、IMF等機(jī)構(gòu)形成良性互動(dòng)，發(fā)揮積極引導(dǎo)和有益補(bǔ)充的作用。

4．進(jìn)一步完善銀行組織架構(gòu)?？蓪W(xué)習(xí)世界銀行和我國國家開發(fā)銀行的經(jīng)驗(yàn)，在新開發(fā)銀行下設(shè)置若干有功能區(qū)別的相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，分別完成不同的職能。如保險(xiǎn)、擔(dān)保、評(píng)級(jí)、項(xiàng)目咨詢、債券發(fā)行等功能，都可設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的附屬機(jī)構(gòu)，形成矩陣式功能實(shí)體結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)新發(fā)展銀行對(duì)成員國提供開發(fā)性融資服務(wù)的能力。

(五)加強(qiáng)工商和智庫等專業(yè)理事會(huì)建設(shè)

經(jīng)濟(jì)合作是金磚國家合作的基礎(chǔ)和重中之重，應(yīng)借鑒亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)等國際組織經(jīng)驗(yàn)，拓展工商理事會(huì)的合作范圍和形式?？煽紤]的選項(xiàng)包括：①組織金磚國家CEO峰會(huì)，與領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)同時(shí)舉行，促進(jìn)各國企業(yè)家交流。②設(shè)立貿(mào)易投資委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究交流金磚國家在關(guān)稅、市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策、爭(zhēng)端調(diào)解、商務(wù)人員流動(dòng)等方面的情況和問題。③借鑒跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)等自貿(mào)協(xié)定，在工商合作基礎(chǔ)上探討建設(shè)金磚國家高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)的方案。

智庫理事會(huì)是發(fā)揮金磚國家合作軟實(shí)力的最重要平臺(tái)，要借鑒OECD等國際組織的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)金磚國際總體發(fā)展情況、國別情況、合作情況等進(jìn)行定期研究和評(píng)估，為各國政府改善治理和政策制定提供建議。定期合作出版發(fā)展展望、年度綜述和比較統(tǒng)計(jì)資料等出版物，傳播成員智庫的智力成果。例如，《金磚國家經(jīng)濟(jì)展望》，評(píng)估成員國和主要非成員經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)前景，提供比較指標(biāo)和國家業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)；《金磚國家概況》，為經(jīng)濟(jì)研究與政策制定人員提供參考工具；《金磚國家經(jīng)濟(jì)調(diào)查》，提供單獨(dú)的國家分析和政策建議。建立金磚國家智庫與政府部門對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)智庫研究成果向各國政策的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

(六)補(bǔ)足多軌合作平臺(tái)短板

要針對(duì)目前金磚國家合作平臺(tái)“四軌”到“九軌”相對(duì)空白的現(xiàn)狀，主動(dòng)引導(dǎo)建立相關(guān)合作平臺(tái)，補(bǔ)足平臺(tái)短板。

在四軌(平民)平臺(tái)方面，可考慮建立金磚國家非盈利組織合作論壇，鼓勵(lì)開展各領(lǐng)域志愿者民間交流合作，組織廣泛的平民交流活動(dòng)，組織金磚國家運(yùn)動(dòng)會(huì)和體育交流，大力促進(jìn)成員國民眾的旅游交流。

在五軌(研究教育)合作平臺(tái)方面，可考慮建立金磚國家高校合作機(jī)制，發(fā)揮各國在高等教育和科研方面的特長(zhǎng)，加大留學(xué)生、交換生培養(yǎng)交流力度，開展聯(lián)合科技研究項(xiàng)目。

在六軌(社會(huì)行動(dòng))合作平臺(tái)方面，可考慮以各國社會(huì)組織為主體，開展人權(quán)和犯罪預(yù)防、反對(duì)種族主義、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、環(huán)境保護(hù)、保護(hù)婦女兒童權(quán)益、養(yǎng)老、禁毒、少數(shù)群體權(quán)益保護(hù)等方面的交流合作。

在七軌(宗教文化)合作平臺(tái)方面，可考慮設(shè)立金磚國家宗教對(duì)話論壇、跨文化交流與對(duì)話論壇，推動(dòng)各國相互學(xué)習(xí)語言文化，加強(qiáng)藝術(shù)交流、出版合作、博物館圖書館合作等，促進(jìn)金磚國家文化交流。

在八軌(慈善)合作平臺(tái)方面，可考慮建立金磚國家公益基金會(huì)合作機(jī)制，加強(qiáng)衛(wèi)生援助和發(fā)展援助，開展扶貧合作。

在九軌(網(wǎng)絡(luò)和傳媒)合作平臺(tái)方面，可考慮在世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)下設(shè)立金磚國家互聯(lián)網(wǎng)治理及技術(shù)合作論壇，在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行密切合作。設(shè)立金磚國家新聞合作和新媒體交流機(jī)制，在國際舞臺(tái)上客觀傳播金磚國家和新興市場(chǎng)國家的形象，共同發(fā)出積極聲音。