改革開放40年：中國養(yǎng)老保險回顧與展望

經(jīng)過近40年波瀾壯闊的改革開放，我國社會發(fā)生了異常深刻的變化。作為最重要的社會保障項目之一，我國養(yǎng)老保險制度亦實現(xiàn)了重大變革，順應(yīng)了市場經(jīng)濟改革的要求，并為社會發(fā)展進步做出了重要貢獻，但還存在著一些問題。進入新時代后，需要加快改革步伐，盡快建成更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老保險體系。

一、中國養(yǎng)老保險制度的歷史性變革

在中華人民共和國成立之前，我國沒有普遍實施的養(yǎng)老保險制度。1951年，國家頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，企業(yè)職工的退休金制度由此建立。1955年，建立了國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的退休金制度。1958年，把這兩項制度的政策作了統(tǒng)一。1978年，國家頒布《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，修改了前述兩項制度。這些制度都是針對工薪勞動者的，農(nóng)民和其他社會成員一直沒有養(yǎng)老保險制度。20世紀80年代中期，隨著經(jīng)濟體制改革的深入和勞動力市場的變化，原先的養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)出種種不適應(yīng)，改革勢所必然。經(jīng)過近30多年的改革探索，我國養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型、權(quán)益擴展，順應(yīng)了時代變遷，并為改革發(fā)展做出了積極的貢獻。

(一)制度模式：從福利型到保險型

從技術(shù)原理分析，改革開放以前實行的養(yǎng)老保險制度有以下特點：(1)單一層次。按照當時的制度設(shè)計，工薪勞動者退休后的生活主要由國家負責，因而退休金幾乎是職工退休之后唯一的收入來源，沒有職業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老保險等項目。(2)國家保障。職工退休后都可以在原單位領(lǐng)取退休金(又稱“退休工資”)，雖然各單位、尤其是各企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況千差萬別。事實上，無論是企業(yè)還是國家機關(guān)和事業(yè)單位，都不是嚴格意義上的獨立核算單位。(3)非繳費型。那時國家按照高積累、低消費的原則，實行低工資制，因而職工不繳納包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的任何社會保險費。當然，從本質(zhì)上講，無論是由企業(yè)直接支付，還是通過財政劃撥支付，退休金都來自于在職職工當期的勞動成果。(4)現(xiàn)收現(xiàn)付。按照當時的規(guī)則，退休手續(xù)在工作單位辦理，退休工資在原單位領(lǐng)取，但每個工作單位都沒有建立養(yǎng)老保險基金，只是全國總工會和各級工會按照一定比率提取調(diào)劑金，而且1966年之后此項調(diào)劑金也取消了。由此可見，這樣的制度設(shè)計具有很強的福利性，并非嚴格意義上的社會養(yǎng)老保險制度。

進入20世紀80年代中期，國家經(jīng)濟體制改革的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。改革的取向是要使企業(yè)成為自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧的經(jīng)濟實體。但是，各企業(yè)之間的員工年齡結(jié)構(gòu)不同，有的企業(yè)退休職工人數(shù)很多、比率很高，有的企業(yè)退休職工很少，因而企業(yè)之間的退休金負擔畸輕畸重，以至于影響到企業(yè)的盈虧，一些老企業(yè)無力支付巨額的退休金，因而迫切需要建立一種社會化的統(tǒng)籌機制，以均衡各企業(yè)的退休金負擔。在這樣的背景下，部分地區(qū)開始探索社會化的養(yǎng)老保險制度。他們對于各單位的養(yǎng)老費用進行統(tǒng)籌，一是試圖解決國有企業(yè)之間退休費用負擔不均衡的問題，二是旨在為逐漸興起的非公有制企業(yè)中的從業(yè)人員謀劃未來的養(yǎng)老金，這是十分重要的開端。

1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確了建立多層次養(yǎng)老保險體系的目標，養(yǎng)老保險由國家、企業(yè)、個人三方共同負擔。1993年，中共十四屆三中全會提出：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。1995年，國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，進一步明確社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度模式，同年國務(wù)院批準了兩套養(yǎng)老保險制度方案供各地選擇并組織開展試點。1997年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，將兩個試點辦法歸于統(tǒng)一，明確了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。后來，這一制度的適用范圍逐步擴展到機關(guān)事業(yè)單位正式在編職工之外的所有工薪勞動者。2015年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的職工基本養(yǎng)老保險制度。

由此，我國完成了工薪勞動者社會養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌，與原先的制度相比，新制度具有以下特點：(1)繳費型。參保職工及其所在工作單位共同繳費，形成養(yǎng)老保險基金，基金不足時，由財政兜底。(2)特殊的部分積累制。職工基本養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，系現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制相結(jié)合的混合模式。(3)社會化。明確基本養(yǎng)老保險由政府依法組織實施，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具體經(jīng)辦，用人單位配合。(4)多層次。明確養(yǎng)老保險體系由基本養(yǎng)老保險、職業(yè)年金[注]官方對適用企業(yè)的職業(yè)年金稱之為“企業(yè)年金”，對適用于機關(guān)事業(yè)單位正式在編人員的職業(yè)年金稱之為“職業(yè)年金”。本文依照學(xué)理和國際慣例將二者統(tǒng)稱為“職業(yè)年金”。和商業(yè)養(yǎng)老保險三個層次構(gòu)成，其中基本養(yǎng)老保險只承擔保障退休人員基本生活之責。

(二)惠及范圍：由工薪勞動者擴展到全體國民

在工薪勞動者養(yǎng)老保險制度改革之后，國家開始考慮以農(nóng)民為主體的其他社會成員的養(yǎng)老保險問題。20世紀80年代后期，部分地區(qū)自發(fā)探索農(nóng)民的養(yǎng)老保險機制。后來，民政部門予以引導(dǎo)并組織試點，但因政府責任缺位、制度設(shè)計缺陷和運行環(huán)境變化，這項以完全個人賬戶管理為主要模式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在試點過程中出現(xiàn)了一些問題，只得暫停。2008年，中共十七屆三中全會指出，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。據(jù)此，2009年國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定在全國10%的縣(市、區(qū)、旗)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點，明確采用社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。此后試點范圍逐步擴大。2011年，國家又啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。2012年，國務(wù)院決定在全國所有縣級行政區(qū)全面開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作。這是一項歷史性的決策，標志著基本養(yǎng)老保險由工薪勞動者權(quán)益擴展成為全體國民的權(quán)益，意味著基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度全覆蓋，這為人人享有基本養(yǎng)老保險奠定了堅實的基礎(chǔ)。2014年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險整合起來，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這對于促進社會公平、提高養(yǎng)老保險體系的運行效率，具有重要的意義。

近20年來，我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面不斷擴大(參見表1)，建立起了全世界規(guī)模最大的公共養(yǎng)老保險計劃。2016年11月國際社會保障協(xié)會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府，[1]表明這一成就得到了國際社會的高度認可。

表1基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)及待遇領(lǐng)取人數(shù) (單位：萬人)

注：1. 本表數(shù)據(jù)來自中國人力資源和社會保障部發(fā)布的歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》以及國家統(tǒng)計局公布的歷年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》和《中國社會保障30年》(鄭功成著，人民出版社2008年版)。

2.表中“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”一項，在2010年及以前僅指“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”，從2011年到2013年為“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”和“城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險”合并數(shù)據(jù)，2014年開始為制度整合后的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。

(三)制度適應(yīng)：從被動改革到主動建設(shè)

20世紀50年代初期開始逐步建立起來的養(yǎng)老保險制度，是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，在改革初期一度成為改革的障礙。因而，20世紀八九十年代實行的養(yǎng)老保險制度改革是為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，甚至被認為是國有企業(yè)改革之配套。隨著認知的進步，養(yǎng)老保險改革逐漸由被動轉(zhuǎn)為主動，國家開始從社會主義市場經(jīng)濟體系建設(shè)的整體出發(fā)，把基本養(yǎng)老金作為國民的一項基本權(quán)益，設(shè)計養(yǎng)老保險體系和制度。在這樣的理念指導(dǎo)之下，養(yǎng)老保險制度順應(yīng)了改革，并成為經(jīng)濟社會發(fā)展的推動力量。

其一，養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型順應(yīng)了國有企業(yè)改革，維護了退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益，促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的形成。改革初期，部分國有企業(yè)虧損，許多老企業(yè)因退休人員劇增而無力支付養(yǎng)老金。建立社會化的養(yǎng)老保險制度之后，既保障了退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益，直接減輕了那些困難企業(yè)的退休金支付負擔，從而增強了這些企業(yè)的經(jīng)濟活力。同時，新制度下的企業(yè)勞動力基礎(chǔ)成本相對均衡，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間的平等競爭奠定了基礎(chǔ)，也為同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)新、老企業(yè)之間的平等競爭創(chuàng)造了環(huán)境。

其二，社會化的養(yǎng)老保險制度有益于勞動力自由流動，有益于勞動力資源優(yōu)化配置，從而促進了勞動力市場一體化和經(jīng)濟發(fā)展。原先的養(yǎng)老保險制度與勞動力單位所有制緊密聯(lián)系在一起，使得勞動者難以自由流動。新的養(yǎng)老保險制度建立了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移機制，允許勞動者在工作單位變動的同時辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)。為克服由于統(tǒng)籌層次較低而對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移帶來的困難，有關(guān)部門制定了跨地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法。同時，為適應(yīng)農(nóng)民進城務(wù)工和城鄉(xiāng)勞動力流動的趨勢，有關(guān)部門還制定了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險制度之間養(yǎng)老保險互相轉(zhuǎn)移的接續(xù)辦法。

其三，以財政為主要資金來源的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施，促進了家庭和睦與社會和諧，并促進了經(jīng)濟增長。2009年開始，國家以財政投入為主，輔之以參保人個人繳費，逐步落實了以農(nóng)民為主體的非工薪社會群體的基本養(yǎng)老保險權(quán)益。雖然保障程度不高，但普遍提高了城鄉(xiāng)老年居民的福利，增強了他們對國家的信任，同時直接提升了這一群體當期的消費能力和對于未來的消費信心，從而促進了經(jīng)濟增長。此外，2005年開始，退休職工的養(yǎng)老金給付標準持續(xù)提高(見表2)，直接提高了退休職工這個群體乃至其相關(guān)家庭成員的消費能力和消費信心。

表2基本養(yǎng)老保險人均基金支出情況 單位：人民幣/人,月

注：1. 本表數(shù)據(jù)來自中國人力資源和社會保障部發(fā)布的歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》以及國家統(tǒng)計局公布的歷年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》。

2.人均基金支出=基金支出/待遇領(lǐng)取人數(shù)。

3.表中城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均基金支出量2016年略低于2015年，這是因為新增的養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)中，待遇水平相對較低的地區(qū)增加較多，因而全國總體平均待遇水平有所降低。實際上，各地區(qū)的待遇水平都沒有降低，反而有所提高。

二、當前養(yǎng)老保險領(lǐng)域的主要問題

在為養(yǎng)老保險制度改革成就歡欣鼓舞的同時，需要清醒地看到存在的問題，尤其是要從國家治理現(xiàn)代化的目標出發(fā)，審視現(xiàn)行制度本身的缺陷和制度運行環(huán)境的變化，從而采取有針對性的措施。

(一)基本養(yǎng)老保險制度依然處于分割狀態(tài)

基本養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保險體系中處于基礎(chǔ)性地位，關(guān)系到國民基本權(quán)益的公平性和全社會收入再分配的有效性，需要有統(tǒng)一的制度和統(tǒng)一的政策。但是，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度還處于地區(qū)分割、人群分割的狀態(tài)，既不公平，也損效率。

現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度框架雖然全國統(tǒng)一，但具體政策在地區(qū)之間有不小的差異。現(xiàn)行制度并非全國統(tǒng)籌，地方政府有權(quán)決定本轄區(qū)內(nèi)基本養(yǎng)老保險部分政策，尤其是籌資政策，因而不同地區(qū)之間用人單位繳費負擔不均、基金余缺并存。待遇政策方面，雖然養(yǎng)老金計發(fā)辦法基本一致，但待遇調(diào)整政策有差異，某些省份若干年份的養(yǎng)老金增幅明顯高于全國平均水平；某些地區(qū)通過基本養(yǎng)老保險基金發(fā)放撫恤金，較高的省份高達5萬元以上，低的省份卻只有6 000元。繳費政策方面，適用參保者個人的費率都是8%，但適用于單位的費率各地有較大的差異，低的是12%，高的則有22%。還有繳費基數(shù)，多數(shù)地區(qū)的個人繳費基數(shù)按照上年度當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%～300%確定，但有的省份將其調(diào)低到40%；用人單位繳費基數(shù)，有的地區(qū)按照本單位參保職工繳費工資之和確定，有的地區(qū)則按照本單位工資總額確定。事實上，根據(jù)筆者長期持續(xù)關(guān)注，絕大多數(shù)地區(qū)的繳費基數(shù)低于實際工資水平，有的地區(qū)甚至不足按制度規(guī)定計算的應(yīng)繳費基數(shù)之50%。這使得基本養(yǎng)老保險制度這一國家統(tǒng)一的法定制度實際上淪為地方性制度安排，從而加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，也影響了市場經(jīng)濟條件下的公平競爭。[2]

另一方面，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度有兩個，即職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，分別適用于工薪勞動者和以農(nóng)民為主體的其他社會成員。但是，二者之間的保障待遇差距很大。例如，2017年，職工基本養(yǎng)老保險的月人均給付額為2 875.92元，而同期國家規(guī)定的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準僅為每人每月70元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的月人均給付額僅有126.73元[注]數(shù)據(jù)來自中國人力資源與社會保障部公布的《2017年人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。，其差距竟在20倍以上(見表2)。國家對于城鄉(xiāng)老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月給付最低標準，2009年是55元，2014年提高到70元，2018年提高到88元，雖然有進步，但增速十分緩慢。而職工基本養(yǎng)老保險的給付標準增幅大大高于這個速度，從2005年到2015年，其增幅平均是年10%左右，近三年的增幅有所趨緩，但其增加額仍然不低。雖然，這是有歷史原因的，但應(yīng)該承認現(xiàn)階段的努力也不夠。這是基本養(yǎng)老保險制度分割的又一典型表現(xiàn)。有人以農(nóng)民有土地、生活成本低、養(yǎng)老保險繳費少等理由為此辯護，前些年有人以“雙軌制”[注]所謂基本養(yǎng)老保險“雙軌制”，主要是指企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位采用不同的基本養(yǎng)老保險制度。原創(chuàng)者沒有考慮農(nóng)民為主體的其他社會成員的基本養(yǎng)老保險權(quán)益。令人費解的是，此種不恰當?shù)谋硎鲈?jīng)廣為流傳。描述我國的基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀，嚴重忽視了農(nóng)民養(yǎng)老金的權(quán)益，更沒有考慮到農(nóng)民的歷史貢獻，[3]應(yīng)當予以糾正。

(二)多層次養(yǎng)老保險體系尚未形成

從20世紀90年代開始，我國就確立了多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)的基本思路，但進展并不順利。這些年來，政府和社會關(guān)注的重點還是集中于基本養(yǎng)老保險，資源也集中于此。在這樣的背景下，補充性養(yǎng)老保險發(fā)展一直較慢。截至2017年末，全國僅有8萬戶企業(yè)實行了職業(yè)年金計劃，參加這類計劃的職工人數(shù)是2 300多萬人，不足參加職工基本養(yǎng)老保險的在職職工人數(shù)的8%。同時，職業(yè)年金通常采用基金積累制，但2017年末全國企業(yè)年金的基金累計結(jié)存額為1.3萬億元，參加者人均56 521.74元，相對全國企業(yè)在職職工平均擁有的職業(yè)年金積存額僅4 441.71元[注]以1.3萬億元除以2017年底職工基本養(yǎng)老保險在職參保人數(shù)29 268萬人得到。，這顯然與人們的預(yù)期相差甚遠。

至于社會成員個人購買商業(yè)性養(yǎng)老保險的情況，由于險種設(shè)計和統(tǒng)計口徑等問題，目前沒有準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。有關(guān)部門透露，2012年全國個人年金保險的保費收入僅為1 319億元，全國人均約為100元，從而幾乎可以忽略不計。

之所以出現(xiàn)這樣的局面，原因是多方面的。補充性養(yǎng)老保險主要是市場行為，因而可以從供求兩個方面來分析。從供給看，從事此類業(yè)務(wù)的保險公司及其他金融機構(gòu)的積極性很高，但其經(jīng)驗相對不足，缺乏有吸引力的保險產(chǎn)品，尤其是所籌集的資金，其投資績效不夠理想。而這既與其經(jīng)營能力有關(guān)，又與投資環(huán)境有關(guān)。從需求看，以農(nóng)民為主體的非工薪社會成員的基本養(yǎng)老金還很低，他們希望有更多的養(yǎng)老金，但自身缺乏繳費能力，因而無法形成有效需求。公職人員已經(jīng)有較高基本養(yǎng)老金，而且還有職業(yè)年金，他們不再需要更多的養(yǎng)老金。余下的是非公共部門的工薪勞動者，這個群體的基本養(yǎng)老金能夠保障基本生活，但多數(shù)不夠?qū)捲?，他們有補充養(yǎng)老金的需求，但籌資能力不足。事實上，用人單位普遍反映社會保險繳費負擔重，多數(shù)無力再辦職業(yè)年金等補充性養(yǎng)老保險，即便是某些經(jīng)濟效益較好的單位，也因勞資力量不均衡而無法實行。此外，2005年以來工薪勞動者的基本養(yǎng)老金持續(xù)快速增長，在公眾中形成了一種預(yù)期，使得工薪勞動者及其用人單位辦理補充性養(yǎng)老保險的內(nèi)在動力有所下降。由此可見，這一領(lǐng)域存在結(jié)構(gòu)性矛盾：[4]有購買能力者少需求，有需求者缺購買能力。

(三)養(yǎng)老保險治理理念滯后、機制不到位

作為國家治理體系的重要組成部分，養(yǎng)老保險體系建設(shè)需要有正確的理念和有效的機制。從實踐出發(fā)，還有許多方面值得改進。

1.公平性不足。養(yǎng)老保險有基本與補充之分。其中基本養(yǎng)老保險是以國家強制力組織實施的項目，必須貫徹社會公平的原則，確保每一個社會成員在年老之后具有購買基本生活資料的能力。但現(xiàn)行冠以“基本”的養(yǎng)老保險制度卻是人群分等、制度分設(shè)、待遇懸殊，而且又是地區(qū)分治、政策各異，這是不公平的典型表現(xiàn)。因而，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度對于改善收入再分配狀況的貢獻不多，某些政策甚至產(chǎn)生了負面效應(yīng)。[5]

2.可持續(xù)性偏弱。任何養(yǎng)老保險項目都具有長期性，因而可持續(xù)至為重要。尤其是政府組織實施的基本養(yǎng)老保險制度，能否長期持續(xù)健康運行，關(guān)系到每一個社會成員年老之后的基本生活，關(guān)系到國家長治久安，也關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。然而，由于制度設(shè)計缺陷和運行環(huán)境的變化，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度的基金能否實現(xiàn)長期收支平衡，令人擔憂。根據(jù)筆者團隊的研究，從平均意義上講，該制度的參保人員所享受的養(yǎng)老金精算現(xiàn)值大于所籌集的養(yǎng)老保險費精算現(xiàn)值，[6]因而此項基金無法自求平衡。事實上，該制度中最低繳費年限、養(yǎng)老金領(lǐng)取初始年齡、基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)確定、個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)、個人賬戶余額繼承規(guī)則等多個參數(shù)不合理。特別是隨著人口老齡化不斷加劇，承擔供款職責的年輕一代的負擔日益沉重，代際矛盾將逐漸增加，因而如何建立一種有效的適應(yīng)機制，以實現(xiàn)代際均衡，成為一個重要課題。

3.權(quán)責不清晰。任何制度和政策的成功實施，都是基于相關(guān)主體清晰的職責和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系中存在諸多模糊不清的關(guān)系，例如：基本養(yǎng)老金的職責是什么？其中是否應(yīng)該包含老年人可能的醫(yī)療費用和照護服務(wù)費用？基本養(yǎng)老保險籌資責任在政府、用人單位和參保者個人之間如何分擔？基本養(yǎng)老保險制度改革過程中形成的轉(zhuǎn)制成本如何計算？如何落實？現(xiàn)在都沒有清晰的答案和可操作的機制，尤其是養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本長期未能解決，直接導(dǎo)致年輕一代及其用人單位負擔沉重。

4.共建共享欠缺。養(yǎng)老保險是以保險方式為社會成員提供老年收入保障的風險保障項目，互助共濟是其本質(zhì)特征，共建共享是其基本理念。然而，在我國的文化傳統(tǒng)中，互助共濟的因素相對缺乏，因而在養(yǎng)老保險及其他社會保障項目的制度設(shè)計或政策實施過程中，常常走偏。例如，2010年制定的《社會保險法》就明確了基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標，但迄今仍無實質(zhì)性進展，前些年推進省級統(tǒng)籌，除了幾個直轄市之外，許多地方所宣布的“省級統(tǒng)籌”均非嚴格意義上的省級統(tǒng)籌?，F(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度中設(shè)置了個人賬戶，參保者個人繳納的養(yǎng)老保險費用只是留在本人的個人賬戶中，并沒有進入統(tǒng)籌基金。這樣的制度安排，無法培育社會成員的保險意識和互助共濟文化，無法落實共建共享的理念。

三、中國養(yǎng)老保險未來發(fā)展展望

黨的十九大報告明確提出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展的矛盾，以“美好生活需要”取代“物質(zhì)文化生活需要”實質(zhì)上是中國民生發(fā)展的質(zhì)的升華。[7]在這樣的背景下，養(yǎng)老保險作為重大的民生保障制度安排，必然需要加快走向定型，以為社會成員提供更加公平、可靠、有效的老年收入保障。

(一)定位更加明確

養(yǎng)老保險之目的是保障社會成員年老之后有穩(wěn)定的收入來源，以滿足其養(yǎng)老之需要，因而首先需要在老年保障體系合理定位。從老年人的特點出發(fā)，主要面臨著貧困、疾病、失能和孤獨等風險，因而老年保障體系通常包括收入保障、健康保障、照護保障、精神慰藉和無障礙環(huán)境等項目。養(yǎng)老保險屬于老年收入保障，負責解決老年人的基本生活來源；健康保障的目的是保障社會成員具有購買健康服務(wù)的能力；照護保障和無障礙環(huán)境是應(yīng)對失能風險的保障項目；精神慰藉則是應(yīng)對孤獨風險的保障項目。因此，老年保障需要一個完整的制度體系，養(yǎng)老保險是其中的重要項目，但不能也不應(yīng)當替代其他制度安排。

然而，由于醫(yī)療保險還不健全，照護保障并未建制，養(yǎng)老保險最受重視，養(yǎng)老保險就承擔著較多的責任。養(yǎng)老金不僅要用于購買衣食等一般生活資料，而且要為可能的疾病和可能的失能儲備資金，因為某些疾病可能需要大額的費用，重度失能則需要持續(xù)的照護費用。事實上，重大疾病和重度失能并非人人都會遇到，即并非人人都需要這樣的費用，但似乎所有人都為之儲備著，這顯然是制度結(jié)構(gòu)的不合理。因此，從全社會資源優(yōu)化配置的目標出發(fā)，應(yīng)當重新考慮養(yǎng)老保險的功能定位，讓其回歸到承擔老年生活基本收入來源的職責，讓養(yǎng)老保險制度逐步“減負”，這將是一種合理的發(fā)展趨勢。

在此基礎(chǔ)上，還需要明確基本養(yǎng)老保險與補充性養(yǎng)老保險的職責分工。因為這二者之間有替代關(guān)系，且后者受前者的影響。基本養(yǎng)老保險是依法強制實施的項目，而補充性養(yǎng)老保險則是民間的自主自愿行為，包括職業(yè)年金(含企業(yè)年金)和商業(yè)性或互助合作性養(yǎng)老保險等，這些項目分別由用人單位和社會成員根據(jù)自己的養(yǎng)老金需求和財務(wù)能力確定。因此，需要從基本養(yǎng)老保險制度的政策目標出發(fā)，厘清其與補充性養(yǎng)老保險的關(guān)系。當務(wù)之急是要以此為基礎(chǔ)確定養(yǎng)老金標準，并考慮生活成本提高、適度分享社會發(fā)展成果，建立新的養(yǎng)老金調(diào)整機制。

(二)權(quán)責更加清晰

現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的諸多問題，與權(quán)責不清有關(guān)。前述制度定位也是一種權(quán)責關(guān)系，即養(yǎng)老保險在老年保障體系中扮演什么角色，基本養(yǎng)老保險擔當什么職責，都涉及權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其核心是政府在老年收入保障領(lǐng)域的責任。此項權(quán)責明晰之后，主要就是基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金中各主體的權(quán)責及其實現(xiàn)機制需要明確，因為商業(yè)保險中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是通過保險合同建立并確認的，互助合作型保險中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是通過互助合作機構(gòu)的章程來建立并確認的。

就基本養(yǎng)老保險而言，當前的重點：一是用人單位的繳費職責。這是一項勞動力基礎(chǔ)成本，我國的基本養(yǎng)老保險費率相較國際水平屬于偏高，因此，要以保障基本養(yǎng)老金給付需要和保持企業(yè)發(fā)展活力為雙重目標，降低費率，使勞動力成本控制在合理的范圍之內(nèi)。二是財政的責任。基本養(yǎng)老保險是政府舉辦的保險，通常情況下政府財政承擔保險費補助、經(jīng)辦服務(wù)費用支付、基金兜底等責任，但較為有利的方式不是負責兜底，而是按比例分擔基金支出責任，同時還要改變中央政府負擔重、地方政府負擔輕的格局。此外，還需要妥善處理養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的歷史負擔問題。

關(guān)于職業(yè)年金中的權(quán)責關(guān)系，有兩個層面：一是用人單位內(nèi)部職工與單位之間的權(quán)責關(guān)系，需要建立有效的機制，尤其是發(fā)揮工會組織的作用，明確職業(yè)年金中養(yǎng)老金的計發(fā)辦法和單位與個人的籌資比例關(guān)系。二是用人單位與基金受托人之間的權(quán)責關(guān)系，需要通過規(guī)范的合同來確認。這兩者均需要主管部門完善規(guī)范并加以引導(dǎo)。

(三)制度更加完備

針對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的諸多缺陷，需要加快深化改革的步伐。

1.加快推進職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低的局面需要盡快改變。最近，中央調(diào)劑金制度已經(jīng)建立，這是推進全國統(tǒng)籌的重要一步，但離真正意義上的全國統(tǒng)籌還有較大差距。為此，一要穩(wěn)步提高中央調(diào)劑金的調(diào)劑力度；二要盡快做實省級統(tǒng)籌，因為目前多數(shù)省份并沒有實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支式省級統(tǒng)籌；三是做好統(tǒng)收統(tǒng)支式全國統(tǒng)籌的準備工作，特別是把相應(yīng)的基礎(chǔ)工作做好。

2.適時推進基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬分離”式改革。建議把統(tǒng)籌基金對應(yīng)的部分變成全國統(tǒng)收統(tǒng)支的基本養(yǎng)老保險制度(或國民年金制度)，將個人對應(yīng)的部分歸入職業(yè)年金(含企業(yè)年金)。統(tǒng)籌基金不再承擔個人賬戶基金的“兜底”責任，基金的產(chǎn)權(quán)變得更加清晰，基本養(yǎng)老保險制度的互助共濟性變得更強。當然，這里需要妥善處理轉(zhuǎn)制成本，兌現(xiàn)歷史承諾，使改革能夠平穩(wěn)過渡。

3.控制和縮小群體間基本養(yǎng)老金待遇差距。基本養(yǎng)老保險制度要堅守“?；尽钡脑瓌t，按照“抑峰填谷”的思路，建立合理的待遇確定和調(diào)整協(xié)調(diào)機制，嚴格控制高保障人群的基本養(yǎng)老保險待遇，穩(wěn)步提高農(nóng)民等低保障人群的基本養(yǎng)老保險待遇。同時，鼓勵中高收入群體參加職業(yè)年金和商業(yè)性或互助合作性養(yǎng)老保險，提高補充性養(yǎng)老保險水平，保持基本養(yǎng)老保險制度改革平穩(wěn)過渡，真正形成結(jié)構(gòu)合理的多層次養(yǎng)老保險體系。

4.完善待遇給付規(guī)則和籌資機制。借鑒國際經(jīng)驗，以確保老年人具有購買基本生活資料的能力為目標，確定合理的基本養(yǎng)老金給付標準及目標替代率，同時建立由技術(shù)官員按照清晰規(guī)則決定養(yǎng)老金調(diào)整幅度的機制，以減輕政治家的工作負擔；改變“多繳多得”的思路，降低基本養(yǎng)老金與參保者個人繳費的關(guān)聯(lián)度，適度提高最低繳費年限，[8]修改個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)方法；[9]統(tǒng)一規(guī)范各地喪葬費確定規(guī)則和發(fā)放標準，重新審視退休人員撫恤金的功能定位，規(guī)范各地做法；統(tǒng)一規(guī)范基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)確定方法和繳費比率，做實繳費基數(shù)，規(guī)范用人單位和參保者個人的繳費行為；基于清晰的學(xué)理，設(shè)法從國有資本、土地征用收益等途徑籌措基本養(yǎng)老保險資金。

(四)運行更加有效

深化養(yǎng)老保險改革的一項重要任務(wù)，就是需要創(chuàng)造有效的運行機制和良好的運行環(huán)境，以提高整個制度安排的效率。

1.優(yōu)化養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)。[10]養(yǎng)老保險體系的運行效率，在很大程度上決定于基本養(yǎng)老保險與補充性養(yǎng)老保險之間的合理分工。改革前的養(yǎng)老保險是單一層次，改革之后采用多層次體系，這是為了提高效率，但如果二者的結(jié)構(gòu)不合理，則效率也不會高。因此，要在維持基本養(yǎng)老保險的適度保障水平的條件下，加快發(fā)展職業(yè)年金和個人養(yǎng)老保險，以增強社會成員參加補充性養(yǎng)老保險的內(nèi)在動力。

2.提高養(yǎng)老保險基金投資回報率。從學(xué)理上講，養(yǎng)老保險基金投資回報率與制度運行成本密切相關(guān)，國際上也有不少成功的經(jīng)驗。但從我國的情況看，無論是基本養(yǎng)老保險基金，還是補充性養(yǎng)老保險基金，投資回報率都不高。尤其是基本養(yǎng)老保險，盡管基金量很大，但實際參與投資的資金量卻不大，且投資回報率很低。因此，要為基金投資創(chuàng)造良好的環(huán)境，健全投資機制，要提高基金投資的專業(yè)化水平，培育一支具有高度責任感和專業(yè)技能的骨干隊伍，并建立有效的激勵機制。

3.建立精算報告制度。精算是一門技術(shù)，更是一種機制。作為一項長期性的制度安排，基本養(yǎng)老保險必須要有精算平衡機制。因此，要加強定量分析，全面提高制度運行的科學(xué)化水平。各級經(jīng)辦機構(gòu)都需要建立基本養(yǎng)老保險基金風險預(yù)警機制，并建立相應(yīng)的預(yù)案，確保養(yǎng)老金發(fā)放和基金安全。