青海省農(nóng)牧區(qū)市（縣）域規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式研究

馬貴

摘 要 青海省農(nóng)牧區(qū)市（縣）域城鄉(xiāng)差距大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、職能單一，綜合經(jīng)濟實力不強。應(yīng)該通過多種途徑，加快各種城鄉(xiāng)要素流動速度，統(tǒng)籌市（縣）域城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化進程。為此應(yīng)確定以資源環(huán)境為前提、以差異發(fā)展為目標(biāo)、以協(xié)調(diào)布局為核心、以設(shè)施提升為抓手的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則，探索城鄉(xiāng)要素流動與以工促農(nóng)牧機制下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，進而引導(dǎo)城鄉(xiāng)集聚發(fā)展，改善民生；整合地區(qū)資源要素，強化產(chǎn)業(yè)支撐；加強生態(tài)保護，增進城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 青海農(nóng)牧區(qū) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 發(fā)展 統(tǒng)籌模式

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)識碼：A

1德令哈市域城鄉(xiāng)空間發(fā)展

青海省多數(shù)民族地區(qū)人口與資源分布不均，城鄉(xiāng)差距日趨擴大。分析德令哈市情況在市域范圍內(nèi)人口主要分布在市域中部各城鎮(zhèn)周邊，市域北部和南部人口稀少；市域資源分布不均衡；城鄉(xiāng)收入差距呈擴大化趨勢。大部分地區(qū)縣域村鎮(zhèn)職能分工不明確，產(chǎn)業(yè)初級化特征明顯，趨同現(xiàn)象大量存在。德令哈市區(qū)以外市域內(nèi)的其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能單一，均以農(nóng)牧業(yè)為主，結(jié)構(gòu)簡單，職能雷同，各村鎮(zhèn)只能進行簡單的初級農(nóng)牧產(chǎn)品加工。未形成村鎮(zhèn)梯度服務(wù)體系，市區(qū)服務(wù)設(shè)施較為完備，發(fā)展較好，但其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不充分，服務(wù)體系不完善，村一級服務(wù)設(shè)施嚴重。

首先確定由耕地、草場、水系、礦產(chǎn)資源等資源要素限定的資源底線，通過劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)，以此作為未來城鄉(xiāng)各級居民點空間發(fā)展的前提。在市域（縣域）城市——中心鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)——中心村——一般村莊等多個發(fā)展主體并存的格局下，根據(jù)市、縣域資源環(huán)境和各城鎮(zhèn)發(fā)展條件，確定市域空間發(fā)展模式，使得各級發(fā)展主體均能在整體的空間發(fā)展模式下獲得各自發(fā)展機遇。通過研究區(qū)域整體發(fā)展格局，確定合理的市域空間結(jié)構(gòu)，將城鎮(zhèn)空間布局特別是產(chǎn)業(yè)空間布局作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心問題，通過產(chǎn)業(yè)區(qū)空間合理布局和產(chǎn)業(yè)合理分工來協(xié)調(diào)各城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

2城鄉(xiāng)要素流動機制

在從事傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)的同時，就地兼業(yè)。該模式未進行土地流轉(zhuǎn)，在保留傳統(tǒng)的作業(yè)模式的同時，在農(nóng)閑時兼業(yè)務(wù)工，其收益包括農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)出及兼業(yè)收入。對于此路徑中的農(nóng)牧民，要保障其基礎(chǔ)公共服務(wù)，鼓勵與有條件地區(qū)進行土地流轉(zhuǎn)，整合市域土地資源。該模式介于土地完全流轉(zhuǎn)與傳統(tǒng)就地兼業(yè)之間，農(nóng)牧民收益包括部分農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出、兼業(yè)收入以及部分土地參加流轉(zhuǎn)后的分紅收入。對于此路徑中的農(nóng)牧民，要保障其基礎(chǔ)公共服務(wù)，制定鼓勵進行土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，促進土地流轉(zhuǎn)和資源整合。農(nóng)牧民經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)與選擇進入城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，成為產(chǎn)業(yè)工人，其收益包括職業(yè)培訓(xùn)和選擇機會、戶籍轉(zhuǎn)變、土地參加流轉(zhuǎn)的分紅及工資。對于此路徑中的農(nóng)牧民，要加大職業(yè)培訓(xùn)設(shè)施建設(shè)力度，完善就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)；同時，制定靈活的戶籍制度，落實定居工程，完善配套設(shè)施建設(shè)和人力資源市場，規(guī)范企業(yè)用工行為。

3市（縣）域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體思路

努力建設(shè)長效機制， 在縮小城鄉(xiāng)收入差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會公平和城鄉(xiāng)共同發(fā)展等問題上有所突破。及早預(yù)防未來可能出現(xiàn)的新問題。重點加大四方面的投入：一是加大對農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的投入 ，穩(wěn)固農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)地位；二是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；三是加大對農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)的投入；四是加大對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入。市域經(jīng)濟的發(fā)展有利于實現(xiàn)工業(yè)地方化 ，形成以市區(qū)為中心、以強鎮(zhèn)為依托的分布格局 ，使農(nóng)牧業(yè)剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。把市域作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的著力點 ，加快市域經(jīng)濟的發(fā)展。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，以“三化”帶“三農(nóng)”：即以工業(yè)化帶動農(nóng)牧民收入提高，以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟效益增長。農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)要體現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營和區(qū)域化布局的思路，以現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展促進二、三產(chǎn)業(yè)升級。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)服務(wù)體系 ，進一步消除對農(nóng)牧民進城就業(yè)的限制性政策。

4市（縣）域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑

德令哈城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要實現(xiàn)從資源到資本的轉(zhuǎn)換。即依托德令哈市豐富的礦產(chǎn)、農(nóng)牧產(chǎn)品及旅游等資源，通過采取集群增長、循環(huán)開放的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，將資源轉(zhuǎn)化為資本，構(gòu)建德令哈城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)新格局，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速發(fā)展。應(yīng)堅持生態(tài)保育、生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)建設(shè)并重的原則，通過采取協(xié)調(diào)發(fā)展、安全持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展方式，積極穩(wěn)定德令哈城鄉(xiāng)脆弱的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，構(gòu)建德令哈城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展新格局。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施要實現(xiàn)從局部擴大到全域的轉(zhuǎn)變。

德令哈市可采取“產(chǎn)業(yè)驅(qū)動、城鎮(zhèn)帶動、以城哺鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。即以青藏鐵路的開通為契機，以鹽堿資源開發(fā)等工礦企業(yè)的建設(shè)發(fā)展所獲得的巨額地方財政資金，重點支持市域城鎮(zhèn)建設(shè)，加快社會主義新農(nóng)村、新牧區(qū)的建設(shè)步伐，不斷完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和以市區(qū)為中心的市域城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民點體系建設(shè)。按照“城鎮(zhèn)反哺鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與牧業(yè)”的方針，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和共同繁榮的目標(biāo)。

5適合青海省農(nóng)牧區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的策略思考

青海省廣大農(nóng)牧區(qū)地域廣闊，人口稀少，受發(fā)展水平限制，城鄉(xiāng)一體化重在城鄉(xiāng)資源的共享，更多的是從“無或者欠缺”走向“有”，解決發(fā)展程度較低引起的基本公共服務(wù)短缺的問題。因此應(yīng)以集聚為主，重點推動資源要素的適度集聚，生態(tài)環(huán)境的保護改善，經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，民生問題的逐步解決。青海省農(nóng)牧區(qū)有很多城鎮(zhèn)是資源富集地區(qū)，除礦產(chǎn)資源以外，其自然地理氣候、生物資源、民族文化等也是其寶貴的資源條件，具有良好的資源組配優(yōu)勢。

城鄉(xiāng)生態(tài)大系統(tǒng)的營建是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。青海省農(nóng)牧區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要堅持生態(tài)保育、生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)建設(shè)并重的原則。在加快社會經(jīng)濟發(fā)展的同時必須注重環(huán)境保護，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)環(huán)境保護與治理，通過城鄉(xiāng)共建生態(tài)空間、維護生態(tài)安全、劃定生態(tài)空間、明確相關(guān)保護措施等方式保障城鄉(xiāng)生態(tài)安全協(xié)調(diào)。積極穩(wěn)定青海省農(nóng)牧區(qū)城鄉(xiāng)脆弱的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，構(gòu)建青海省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展新格局。

參考文獻

[1] 青海省德令哈市市域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2014～2030）[Z].青海建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院設(shè)計室，2014.

[2] 德令哈市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃（中國）[Z].城市建設(shè)研究院成都分院，2011.