張居正行政管理思想及當(dāng)代意義

楊竣婷

摘 要：蔣介石稱(chēng)，張居正是王安石以后最大的政治家。商鞅、王安石和張居正乃中國(guó)古代三大改革家。張居正給后人留下的不僅是一套值得借鑒的改革經(jīng)驗(yàn)，還有其豐富的行政管理思想。本文通過(guò)通讀《張?zhí)兰贰ⅰ蛾惲率琛泛汀墩摃r(shí)政疏》，總結(jié)出三大管理思想：張居正行政組織思想、人事行政思想和行政職能思想，將其與當(dāng)今改革實(shí)際相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)其仍在煥發(fā)光彩。

關(guān)鍵詞：行政管理思想；改革；張居正

梁?jiǎn)⒊瑢⒚鞒泻笃谥渭遥母锛覐埦诱?525-1582）稱(chēng)之為 “明代唯一的大政治家”。其任內(nèi)閣首輔十年被稱(chēng)為明王朝暮色中臨了豐功偉績(jī)的十年，其所進(jìn)行的社會(huì)改革，被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是延緩了明代的衰亡。張居正給后代成淀下來(lái)的不單單是豐富的變革經(jīng)驗(yàn)和行政管理實(shí)踐，還有許許多多值得后人研習(xí)的行政管理思想。

一、重紀(jì)綱、重效率、以責(zé)治吏的行政組織思想

張居正認(rèn)為讓國(guó)內(nèi)百姓聽(tīng)從管教的，唯獨(dú)紀(jì)綱。紀(jì)綱，于政府而言，是一套完整的行政體制，是官吏們的行為規(guī)范；于整個(gè)國(guó)家而言，是一套明確的法律規(guī)定。“勉勉我王，紀(jì)綱四方”，統(tǒng)治者只有振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，“朝廷尊而下有法守矣”，社會(huì)才會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。明朝后期之所以“陵替之風(fēng)漸成，指臂之勢(shì)難使”，根源在于“紀(jì)綱不肅，法度不行”，法律所管制的只有平民，“強(qiáng)梗者雖壞法干紀(jì)而莫之誰(shuí)何”。1張居正建議，統(tǒng)治者應(yīng)“張法紀(jì)以肅群工”，振紀(jì)綱應(yīng)從官吏先著手，“法所當(dāng)加，雖貴近不宥，事有所枉，雖疏賤必申”，法就應(yīng)該要明明確確，令就應(yīng)該嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖┬校腥嗽诜擅媲?，都?yīng)該是平等的。但需要強(qiáng)調(diào)的是，“法宜嚴(yán)而不宜猛”2，法律應(yīng)該嚴(yán)格但不可以刑苛，人情可以考慮但不可以徇私，否則嚴(yán)刑峻法，只是在虐使其民也。而且，“政教號(hào)令，必?cái)嘤阱分远阒录姼诟∽h”，3關(guān)乎國(guó)度、社會(huì)的紀(jì)綱必需只可由中央制定，中央在制定的過(guò)程當(dāng)中也必須恰如其分，實(shí)事求是，不能受空談的影響，治理國(guó)家最難的不是立法的問(wèn)題，而是法律的施行的問(wèn)題。

要求官吏重紀(jì)綱是因?yàn)?，官吏是連接中央和百姓的橋梁，官吏只有認(rèn)真按照規(guī)定辦事，才能準(zhǔn)確傳達(dá)中央的指示。然而地方執(zhí)行官辦事的效率卻十分的低，有的案件半了幾十年都還沒(méi)有完結(jié)，從而導(dǎo)致了與案件相關(guān)的認(rèn)證物證都因?yàn)槟甏木眠h(yuǎn)失去了真實(shí)可靠性。故張居正提出，“部、院等衙門(mén)，凡巨細(xì)事宜，既奉明旨，數(shù)日以?xún)?nèi)，即行題復(fù)”，比較清楚的事情，需即時(shí)做個(gè)論斷，事變不清楚需要調(diào)查的，要?jiǎng)澏ㄏ奁?，?zé)令上報(bào)。如果超過(guò)期限，則以違反制度為由將官員定罪，這也是官吏考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。張居正非常重視行政效率的提高以達(dá)到“天子之號(hào)令，譬之風(fēng)霆”的效果，把重心放在精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，裁減無(wú)關(guān)緊要的行政人員。他指出當(dāng)前最大問(wèn)題是冗官和冗費(fèi)，朝廷之中很多官員在征收的稅收中動(dòng)了手腳，而監(jiān)察的也是睜一只眼閉一只眼。官員質(zhì)量良莠不齊，導(dǎo)致“牛驥以并駕而俱廢，工拙以混吹而莫辨”。4一方面張居正他在縮減冗官冗費(fèi)，重辦貪官蠹役加大力度，另外在選撥人才方面他也非常的重視，根據(jù)《商榷》的記載，在張居正著手的這幾年，總共裁掉了包括中央和地方1321人，大肆裁員，不僅能給官吏施壓，在朝廷中營(yíng)造出一種嚴(yán)肅高效的氛圍，更能為舊的體制提供新鮮的血液，保持其活力。

張居正認(rèn)為政治改革的核心在于整頓吏制，整頓吏制最有效的方法是明確官員職責(zé)，配套完整的監(jiān)督機(jī)構(gòu)賞罰并舉。張居正指出朝廷之風(fēng)之所以“牛驥并駕”、“工拙混吹”，在于沒(méi)有綜合名實(shí)，官吏不認(rèn)真履行職責(zé)。他們或以“不作為態(tài)度”對(duì)待公事，或以“假公濟(jì)私”的方式謀求私利，層級(jí)之間推諉責(zé)任，互以“職責(zé)不明”為借口踢皮球。所以張居正上奏皇帝《請(qǐng)稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》，請(qǐng)求以事考成：中央行政部門(mén)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)劃分各級(jí)官員工作職責(zé)，并按事務(wù)的輕重緩急和路途遠(yuǎn)近，規(guī)定完成期限?？汲煞ú粌H明確要求劃分各個(gè)級(jí)別、部門(mén)的工作任務(wù)，使得官員各盡其責(zé)，不得再以?xún)e幸之心投機(jī)取巧，還制定了完成任務(wù)的時(shí)間，將辦事拖沓的官僚系統(tǒng)納入講究效率的軌道上來(lái)。而且定下處理好的事情要在文箋登記，六座檔案，并且還要分成三份，一份送給六科備注，監(jiān)督六部執(zhí)行情況，另一份送內(nèi)閣審批，稽查六科執(zhí)行情況。如此就構(gòu)成了完整、清晰、高效的行政體系。這套體系形成了六科六部和內(nèi)閣相互制約，相互監(jiān)督的局面。張居正還建議皇帝要“審慎名器，愛(ài)惜爵賞”，有功者要“千金之賞通侯之印亦不吝”，無(wú)功者“雖顰睨之微敝胯之賤亦勿輕予”，賞罰并重，致使官員“一切不敢飾非”。5

二、唯才是用，綜合名實(shí)的人事行政思想

張居正選拔人才的整體方略為“立賢無(wú)方，唯才是用”，“才有可用，孤遠(yuǎn)不離”。他選用人材是以能力作為最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)而不是資質(zhì)和出身，提出選賢任能應(yīng)不拘資格、不計(jì)品流。張居正在職務(wù)分配上既用自己信得過(guò)的親信，又不顧黨派之別采用其他流派的人才，曾在《答冏卿李漸庵論用人才》指出無(wú)論是哪個(gè)的親朋好友，不論他之前是做什么的，只要他能夠辦理國(guó)家的大事，對(duì)待皇上忠誠(chéng)的經(jīng)舉薦都會(huì)被錄用。他認(rèn)為“天下之賢，與天下用之，何必處于己”。他認(rèn)為是“為國(guó)家愛(ài)養(yǎng)人才”，應(yīng)沒(méi)有偏見(jiàn)、既往不咎、不摻雜個(gè)人情感。

在決意起用人材時(shí)，他提出用人不疑疑人不用的觀點(diǎn)。人才的資格審核應(yīng)放在錄用之前，一經(jīng)決定任用就應(yīng)信之。當(dāng)離間的言語(yǔ)四起時(shí)，管理者應(yīng)相信自身的選取，反對(duì)對(duì)用人者的責(zé)全求備，他認(rèn)為“人有所長(zhǎng)，亦有所短”，故“毋以一售掩其大節(jié)，毋以一事概其平生”。張居正主張?jiān)趯?shí)踐中選拔人才，主張人才需“試之以事，用之以事”，用實(shí)踐檢驗(yàn)后再為之所用，他認(rèn)為“器必試，然后知其利鈍；馬必駕，然后知其良駑”。他痛恨當(dāng)時(shí)“以虛聲竊譽(yù)，倜儻沆直者”，認(rèn)為那些人不做實(shí)事，僅會(huì)用溜須拍馬的方式以假象欺世，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)政府“政多紛更，事無(wú)統(tǒng)紀(jì)”。6并且，明后期“賄多者階崇，巧宦者秩進(jìn)”，張居正“為政必貴身先”，他勸阻走私門(mén)行賄者要秉公辦案，賞罰分明。他提倡重用真才實(shí)能的人才，并將“敦崇教化，加意人才”作為人才振興的戰(zhàn)略之一，切中明朝人才缺乏的要害，為之后扭轉(zhuǎn)朝廷積習(xí)的措施奠定人事基礎(chǔ)。

對(duì)待任用人才這件事，張居正秉著“養(yǎng)才”是保證人才源源不斷的重要舉措?！梆B(yǎng)之素則不乏，使之器得宜”，這與當(dāng)今人力資源理論中的“培訓(xùn)”原理不謀而合。張居正指出明朝人才匱乏的原因在于用才不當(dāng)，“素未嘗留意以蓄養(yǎng)之，而使之又不當(dāng)其器，一言議及，輒見(jiàn)逐去，及至缺乏，又不得已”，解決辦法應(yīng)是“養(yǎng)之貴素”，“效一節(jié)之用”，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)性人才，不要求人才的多方面發(fā)展，在此崗位之人，應(yīng)杰出崗位之業(yè)務(wù)。7并且，張居正反對(duì)“官不久任，事無(wú)責(zé)成，更調(diào)太繁，遷轉(zhuǎn)太驟，資格太拘，毀譽(yù)失實(shí)”，官員如果在崗位上的任期太短，當(dāng)他還沒(méi)有以“事”來(lái)證明其能力時(shí)就調(diào)任，不僅無(wú)法對(duì)官員進(jìn)行考核，還會(huì)降低官員的責(zé)任心，無(wú)法使其展示自己的才能。并且對(duì)于官員過(guò)分講求其資格，將不利于官員的深造與其對(duì)名譽(yù)的追求。

張居正用“制度”的辦法將人事行政提到了一個(gè)新高度。他認(rèn)為，要想根本上改變明朝官僚政治的日益衰敗，必須從制度上加強(qiáng)對(duì)官員的治理，“嚴(yán)考課之法，核名實(shí)之歸”。官吏的升降需按制度來(lái)執(zhí)行，要有任期的時(shí)間限制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的考察，“凡京官和外官三六年考蒲毋得業(yè)引復(fù)職濫給恩典，須明白開(kāi)具稱(chēng)職、不稱(chēng)職”，京官每三年考察一次，外官每六年考察一次，然后通過(guò)吏部的評(píng)語(yǔ)再?zèng)Q定其升降。同時(shí)，張居正還推出內(nèi)外官久任制度，規(guī)定“有諳練故事盡心官守者九年，認(rèn)蒲亦照吏部皆受京職”，“如長(zhǎng)官有缺即以佐貳代之，不必另其屬官”，外官如果能做到熟悉官場(chǎng)規(guī)則并盡職盡責(zé)，任期滿(mǎn)九年，就可以授予京官的職位；長(zhǎng)官一旦空缺，就讓副職頂替。從體系內(nèi)部培養(yǎng)體系所需要的人才，摒棄歷年來(lái)“空降高管”的做法，從制度上減少買(mǎi)官授爵的腐敗。明文規(guī)定的官吏管理辦法再加上嚴(yán)謹(jǐn)明確的獎(jiǎng)懲制度，在張居正負(fù)責(zé)的這段時(shí)期，朝廷官員都小心謹(jǐn)慎，不敢造次。朝廷號(hào)令，“雖萬(wàn)里外，朝下而夕奉行”，行政效率十分高，行政腐敗也大為減少。

根據(jù)史書(shū)記載，張居正在位時(shí)期，提拔重用的人才不下數(shù)百人，其中有家喻戶(hù)曉的愛(ài)國(guó)名將戚繼光、“素忤居正”的馬自強(qiáng)、其他黨派人才張學(xué)顏等，張居正不問(wèn)其出處，不顧他人誹謗，始終貫徹“立賢無(wú)方，唯才是舉”的用人方針，實(shí)乃封建時(shí)代的杰出“伯樂(lè)”，其人事行政方面的很多思想都值得當(dāng)今借鑒。

三、重視民生、本固邦寧、開(kāi)源節(jié)流的行政職能思想

何為邦本？張居正認(rèn)為“民為邦本，本固邦寧”[1]。他在《陳六事疏》為皇帝指出：古代盛世之時(shí)，亦會(huì)存在外患和盜賊，但是百姓仍可以安居樂(lè)業(yè)，是因?yàn)槊裥姆€(wěn)定，國(guó)家之根本不動(dòng)搖，百姓之心向內(nèi)，故統(tǒng)治者能不以此擔(dān)憂(yōu)。但是當(dāng)民不聊生，百姓困苦之時(shí)，外患內(nèi)賊則會(huì)趁機(jī)而起。百姓是否安樂(lè)是外患是否發(fā)生的一大基礎(chǔ)，所以民心穩(wěn)定的國(guó)家，才能安定和諧、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，才能譜寫(xiě)歷史的樂(lè)章。也就是說(shuō)只有從根本上解決了問(wèn)題，才是正確的治理方式。這就跟管仲的一個(gè)觀點(diǎn)是一致的：一個(gè)國(guó)家要想變得強(qiáng)大，要想崛起，首先需得關(guān)注人民的問(wèn)題，而不是對(duì)外擴(kuò)張。張居正提出治理國(guó)家的重中之重是要讓人民有安全感，治國(guó)先安民。中央在處理民生問(wèn)題的時(shí)候，也要遵循這個(gè)原則，減輕人民的負(fù)擔(dān)，提高人民的生活質(zhì)量。統(tǒng)治者應(yīng)“念民窮加惠邦本”，體察貧苦百姓，多給予百姓一些實(shí)惠的政策，而不是企圖拿百姓之糧充盈國(guó)庫(kù)；“于凡不急工程不益征辦，一切停免”，對(duì)于諸如皇室住宅、多余的橋梁、馬路等對(duì)百姓生活、國(guó)家富強(qiáng)無(wú)益的工程盡量延后，減少百姓的徭役，并且那些暴征的稅收攤派，是對(duì)國(guó)家毫無(wú)用處的，應(yīng)該停止。民窮則國(guó)貧，但國(guó)貧切勿求索于民。根據(jù)明朝后期國(guó)情，張居正提出改革稅制，用“一條編法”將賦稅都改為繳銀的田賦，減少中間環(huán)節(jié)并抑制腐敗與不公的現(xiàn)象，改變官吏、豪民有田不賦，貧民田少而重賦的現(xiàn)象。關(guān)于民生問(wèn)題張居正還應(yīng)從“嚴(yán)肅吏治”做起：吏部要注重地方官員的質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)為官者應(yīng)“守己端潔，實(shí)心愛(ài)民”，并要加強(qiáng)對(duì)他們的考核：對(duì)于稱(chēng)職又關(guān)心百姓的官員要加快提拔；無(wú)實(shí)政于百姓、雖有才干的官員也不重用；對(duì)于貪污顯著的官員要“嚴(yán)限追贓，押發(fā)各邊”，何時(shí)退完贓物，何時(shí)另行發(fā)落。

張居正認(rèn)為，要使國(guó)富，不能搜刮于民，國(guó)家財(cái)政的增長(zhǎng)不止來(lái)源于人民繳納的稅收，要靠統(tǒng)治者開(kāi)源節(jié)流的思想。關(guān)于開(kāi)源，張居正看到封建國(guó)家財(cái)政的主要來(lái)源是賦役收入，而晚明時(shí)期，承擔(dān)賦稅的田畝數(shù)量日削月減，故財(cái)政匱乏，國(guó)家陷入經(jīng)濟(jì)困境。張居正提出要對(duì)所有土地進(jìn)行清丈，“清丈之議，在小民實(shí)被其惠，而于官豪之家殊為未便”，清丈土地實(shí)際上擴(kuò)大了承擔(dān)土地賦稅的范圍面，減少人民的賦稅壓力，同時(shí)也給國(guó)家?guī)?lái)更高的財(cái)政收入。其后，推出一條鞭法簡(jiǎn)化稅制，賦役征調(diào)統(tǒng)歸于用銀兩繳納，將農(nóng)民原本沉重的賦稅部分轉(zhuǎn)移到大地主身上，增加農(nóng)民的積極性。這一條措施推行不久，一舉扭轉(zhuǎn)了多年貧富差距越來(lái)越大的問(wèn)題。同時(shí)，張居正鼓勵(lì)農(nóng)商并重，發(fā)展實(shí)業(yè)，他提到“欲物力不屈，則莫若省征發(fā)以厚農(nóng)而資商；欲民用不困，則莫若輕關(guān)市以厚商而利農(nóng)”，他力主省征發(fā)、輕關(guān)市、以利農(nóng)商。反對(duì)自古以來(lái)重農(nóng)抑商的國(guó)策，他認(rèn)為“古之為國(guó)者，使商通有無(wú)，農(nóng)力本稿”，農(nóng)商皆本。農(nóng)業(yè)與商業(yè)是互利互惠的、相互依托的，“商不得通有無(wú)以利農(nóng)，則農(nóng)病；農(nóng)不得力本稿以資商，則商病”；關(guān)于節(jié)流，張居正大力提倡節(jié)儉，反對(duì)腐敗。朝廷所需開(kāi)銷(xiāo)，都“錙銖必爭(zhēng)”，能省則省。這里節(jié)儉政策，他提出有三：免循例賜宴、整頓驛站、停止內(nèi)工，用效用的角度來(lái)分析花費(fèi)，盡量做到不陋不奢，能用之物則用，不能用之物也不將就。并且他倡導(dǎo)統(tǒng)治者應(yīng)“儉素以為天下先”，讓皇帝作為節(jié)儉的領(lǐng)頭者，節(jié)省“一切無(wú)用之費(fèi)”。同時(shí)大力整頓官場(chǎng)奢靡之風(fēng)，杜絕公款私用、縮減公款開(kāi)支。張居正節(jié)儉倡廉，要求減輕貧苦民眾的負(fù)擔(dān)，官員要節(jié)約倡廉，得到該得到的就可以了，此乃“上下唯物清心省事，安靜不擾”，遂可使“邦本獲寧也”。

萬(wàn)歷九年，改革初見(jiàn)成效，國(guó)庫(kù)充盈，張居正上疏神宗皇帝，減免兵、工二部馬價(jià)、糧價(jià)等，以減輕人民負(fù)擔(dān)。張居正以富國(guó)強(qiáng)兵為宗旨的改革，一定程度上緩解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)綜合國(guó)力，促進(jìn)了歷史的進(jìn)步和發(fā)展。

四、當(dāng)代意義

黨的十九大提到，中國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)最后階段，中國(guó)特色社會(huì)主義開(kāi)始步入新時(shí)期。當(dāng)前，我們?nèi)蕴幵谥匾獞?zhàn)略機(jī)遇期，前景十分廣闊，但是還是面臨著許許多多的難題，等待著我們?nèi)ソ鉀Q。在過(guò)去的奮斗中，我們?nèi)〉昧艘欢ǖ某删?，而且是全面的、?chuàng)造性的成就，改革也是深層次的、根本性的，經(jīng)過(guò)努力，中國(guó)已經(jīng)取得了一定的創(chuàng)造性成績(jī)。但是，也必須看到我們工作中間存在的不足和面臨的挑戰(zhàn)。在十九屆全國(guó)人民代表大會(huì)中給我國(guó)社會(huì)的主要矛盾下了一個(gè)新定義“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，黨和國(guó)家將提高民眾的生活質(zhì)量作為奮斗目標(biāo)，與張居正“民為邦本，本固邦寧”的民生思想不謀而和，都認(rèn)為“治理之要，惟在于安民”。并且當(dāng)今很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都可以參照張居正先生的思想加以思考：十九大我們提到的深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，可以運(yùn)用張居正“以責(zé)問(wèn)吏”的行政組織思想，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置部門(mén)權(quán)力、明確職責(zé)，提高效率；在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，可以強(qiáng)調(diào)“新鄉(xiāng)賢”發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用，注重人才對(duì)社會(huì)的作用，盡量做到“唯才是舉”的人事行政。張居正先生所處時(shí)代雖然和我們大不相同，但是其經(jīng)世致用的行政管理思想仍在現(xiàn)代熠熠生輝。

參考文獻(xiàn)

[1]張居正，卷三十六，《 陳六事疏 》

[2]張居正，釋十五，《 論時(shí)政疏 》

[3]張居正，卷 四十七，《 太師張文忠公行實(shí) 》

[4]張居正，卷三十六，《 陳六事疏 》

[5]張居正，卷二十五，《 答工部郎中劉公 伯燮言用人毀 譽(yù) 》

[6]張居正，卷三十六，《 陳六事疏 》

[7]張敬修卷四十七，《 太師張文忠公行實(shí) 》

[8]張居正，卷三十六，《 陳六事疏 》

（作者單位：西南民族大學(xué)）