美國投資安全審查中的“國家偏見”：現(xiàn)狀、歷史和趨勢

沈夢溪 副研究員

作為《2019財年國防授權法案》的一部分，美國總統(tǒng)特朗普8月13日簽署了《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》(FIRRMA法案)。該法案將美國外國投資委員會(CFIUS)審查職權擴大至審查涉及美國知識產(chǎn)權、房地產(chǎn)交易和其他技術或基礎設施的合資及其他交易。FIRRMA法案并未明確提及中國，但該法案的主要提出者——參議院共和黨領袖約翰·科寧在多個公開場合明確表示，該法案提出的背景是基于中國在美國大幅投資人工智能、自動駕駛汽車和互聯(lián)網(wǎng)領域等新興行業(yè)的趨勢，以及美國企業(yè)在中國長期“以技術換市場”的情況。但在FIRRMA法案通過之前，CFIUS對中國企業(yè)并購的審查頻率就已遠超對其他國家企業(yè)。由于“國家安全”這一概念具備高度模糊性及可操控性，在近年來中國經(jīng)濟和科技實力逐漸靠近美國的情況下，美國投資安全審查的政治化色彩日漸濃厚，已經(jīng)構成中國企業(yè)對美投資的嚴重障礙。

一、中國企業(yè)在美投資受到CFIUS的“特別關注”

近年來，中國企業(yè)對美投資快速增長，為促進美國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。從投資數(shù)據(jù)來看，我國對美投資存量僅占美國外資存量的1.6%，對美發(fā)起并購的企業(yè)主體和主流行業(yè)也并不涉及國家安全問題。但在FIRRMA法案簽署之前，中國企業(yè)在美并購接受安全審查的概率就已經(jīng)遠超其他國家企業(yè)。

從絕對數(shù)量來看，我國對美投資規(guī)模尚達不到“威脅安全”的程度。盡管近年來投資流量增加較為迅速，但從投資存量來看，中資企業(yè)在美國經(jīng)濟中所占的分量仍然微乎其微。根據(jù)商務部《對外直接投資統(tǒng)計公報》和《世界投資報告》數(shù)據(jù)，我國2016年對美國投資流量約170億美元，僅占美國當年吸收外資總量3911億美元的4.34%；存量約606億美元，僅占美國吸收外資存量3.7萬億美元的1.6%，與加拿大、英國、法國、荷蘭等西方國家在美國動輒上千億美元的投資存量差異巨大。

從并購主體來看，近年來約70%～80%的對美并購案件由民營企業(yè)發(fā)起，民營企業(yè)已成為中資企業(yè)對美并購的主力。這意味著對美國企業(yè)發(fā)起并購主要是企業(yè)的商業(yè)行為。從中資企業(yè)發(fā)起并購的主要行業(yè)看，2015—2017年，服務業(yè)、家具設備業(yè)和化學品行業(yè)是中國企業(yè)在美國并購數(shù)量最多的前三大行業(yè)，占并購總數(shù)量的50%以上。這三個行業(yè)一般不涉及CFIUS重點關注的“重要戰(zhàn)略資源、基礎設施和高端科技”。而較易被認為是“敏感行業(yè)”的基礎設施、信息科技等行業(yè)，每年發(fā)起并購的數(shù)量僅寥寥幾起，且相當一部分被美國安全審查擋在國門之外，成功達成交易的案件少之又少。

但美國對我國企業(yè)投資安全審查頻率之高遠超對其他國家。從2013年開始，我國每年接受CFIUS審查的并購案件數(shù)量均在20起以上，居所有對美投資國家之首。而據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來，我國企業(yè)每年對美企發(fā)起并購的數(shù)量在50～70起之間，這意味著每2～3起中資企業(yè)發(fā)起的并購中，就有1起要接受美國安全審查。而加拿大、法國、英國、日本等國看似也有較多案件接受安全審查，但這些國家每年對美并購均在200～500起左右，其中進入安全審查程序的比例僅約5%～10%。就在2018年7月19日美國眾議院特別情報委員會召開的有關中國對美國科技威脅的聽證會上，會議主席指出：“對中國發(fā)起的交易進行審查是CFIUS工作的重要組成部分，國會應使得CFIUS有能力確保中國不通過并購增加美國國家安全風險?！?/p>

二、美國防范特定國家投資的“傳統(tǒng)”久已有之

美國自稱是全球最開放的經(jīng)濟體之一，但其開放卻并非針對所有國家。縱觀美國經(jīng)濟發(fā)展史，其以國家安全為名，針對來自特定國家的外資進行限制的次數(shù)并不少。這些外資限制措施往往與戰(zhàn)爭、外交、貿易和金融手段相結合，打壓具有實質威脅或潛在威脅的競爭對手，助力于美國世界霸權的形成與鞏固。

美國最早對外商投資的限制措施出臺于第一次世界大戰(zhàn)期間，被針對者為德國。在美國加入第一次世界大戰(zhàn)之前，德國公司在美國投資金額巨大，尤其在化學行業(yè)控制了大部分市場份額。在美國加入第一次世界大戰(zhàn)之際，其立即對敵對國——德國在其國內的投資進行了通盤調查。當時，化學行業(yè)被認為是在戰(zhàn)爭情況下的重要戰(zhàn)略性行業(yè)，而德國對美國化學行業(yè)的控制被認為是對國家安全的嚴重威脅。美國國會在1917年通過了《對敵貿易法案》(TWEA法案)，規(guī)定在戰(zhàn)時或緊急情況下，總統(tǒng)有權檢查或限制美國與其敵對國家之間的貿易及投資行為。通過在1917—1918年執(zhí)行TWEA法案，美國控制和征收了幾乎所有境內的德國公司，德裔美國人的公司也被包括在內。這些被征收的外國資產(chǎn)隨后被轉移給美國公司，如杜邦和通用電氣。這一法案導致大量實體財產(chǎn)和知識產(chǎn)權從德國公司轉移到美國公司，主要的理由是出于國家安全的考慮，這些資產(chǎn)必須為美國公司所擁有。這些資產(chǎn)和知識產(chǎn)權的獲取使得美國公司迅速擁有了化學行業(yè)的前沿性知識產(chǎn)權，為其后技術的蓬勃發(fā)展奠定了良好基礎。當然，在當今美國政府指責中國公司通過種種手段獲取美國先進技術之時，他們全然遺忘了自己曾經(jīng)通過非市場化的手段獲取他國先進技術。

表1 各主要國家企業(yè)在美國發(fā)起并購數(shù)量及接受安全審查數(shù)量(2013—2015年)

數(shù)據(jù)來源：發(fā)起并購數(shù)量來自BVD數(shù)據(jù)庫，接受審查數(shù)量來自CFIUS 2015年年度報告

注：BVD數(shù)據(jù)庫中并購案例主要來源為公開信息渠道及內部報告，可能與真實并購數(shù)量存在一定差距。本表中“審查概率”僅為根據(jù)“發(fā)起并購數(shù)量”和“接受審查數(shù)量”推算而出的近似值。

在第二次世界大戰(zhàn)期間，《對敵貿易法案》被重新啟用，美國政府征收了美國和日本等軸心國在本國的資產(chǎn)。兩次世界大戰(zhàn)期間，德國在美國的投資相對不多，并未形成大量資產(chǎn)沉淀，因此損失不大；但來自其他軸心國的資產(chǎn)也被國有化，他們的專利都被轉移或出售給美國公司，過程與第一次世界大戰(zhàn)期間大致相似。除了《對敵貿易法案》，《反壟斷法》也是美國用來對付來自非盟友國家的關鍵“武器”之一。

到20世紀70年代初期，美國的擔憂對象轉向石油輸出國組織(OPEC)中的阿拉伯國家。當時外商對美國直接投資飛速增長，而石油價格增長使得OPEC中阿拉伯國家的美元貨幣迅速積累，美國開始擔心阿拉伯國家會用這些資產(chǎn)購買美國資產(chǎn)，進而影響國家安全。這種警惕引發(fā)了多場國會聽證案，并導致了CFIUS的誕生。但事實上，美國政府的擔心并沒有發(fā)生，那些持有大量美元的阿拉伯國家始終沒有大量對美國進行投資。而CFIUS作為這場并未成真的擔憂的主要結果，卻被保留并陸續(xù)擴大權利，沿用至今。

20世紀80年代后期和90年代早期，美國對來自日本投資的防范到達頂峰。當時日本公司的全球競爭力迅速上升，其在美國的頻繁并購也被認為影響了美國國家安全。日本公司高調收購一系列美國文化地標，包括洛克菲勒中心以及仙童半導體公司，都在美國國內引發(fā)了大量的反對外資情緒。一些當時流行的著作和論文研究認為，日本投資——尤其是對美國公司的并購，會掏空美國的科技實力。到1988年，國會通過了Exon-Florio條款，作為綜合貿易法的一部分，給予總統(tǒng)在威脅國家安全的前提下，叫停外國收購案的權力。CFIUS的角色在此時從信息收集者變?yōu)橛兄ㄗh權的機構。當然，對日本投資的安全審查只是遏制當時日本經(jīng)濟發(fā)展的諸多措施之一，其與針對日本產(chǎn)品的反傾銷活動、強制日元升值等措施形成了“組合拳”，最終也取得了良好的效果——日本經(jīng)濟從90年代中后期陷入停滯狀態(tài)，不再對美國國家安全構成威脅。

從以上歷史可以看出，對來自某些特定國家的直接投資進行限制，在近一百年中是美國打壓對手或潛在對手的常用手段之一，其限制手段在今天具體體現(xiàn)為CFIUS的安全審查。學者們對CFIUS的批評主要集中在其日益政治化的特點，具體表現(xiàn)為其審査范圍廣泛性，審査標準抽象，審査啟動門檻極低，很容易受到民眾、政客、媒體等不客觀意見的左右。

三、安全審查是中美雙邊關系在經(jīng)濟領域的“投影”之一

中美之間的政治關系一直較為薄弱。由于中美關系的特殊性，中國企業(yè)對美投資受雙邊政治關系的影響更甚。表2總結了美國與其主要投資來源國的政治關系，可以看出在美國的主要經(jīng)濟伙伴國中，只有中國與美國未簽署任何友誼或商業(yè)性協(xié)定，在安全和戰(zhàn)略關系上也不屬于同一立場。再加上兩國國內政治制度存在較大的差異性，必然會使美國在處理對華經(jīng)貿關系(包括投資關系)時有別于其他國家。

表2 美國與主要投資來源國的雙邊關系

法國267573重要貿易伙伴,美歐關系的支點國家,同為NATO、G7、OECD和OSCE成員,1822年簽署美—法通航及商業(yè)協(xié)定瑞士196595成立了聯(lián)合經(jīng)濟委員會(JEC),在反洗錢、反恐、醫(yī)療、文化等多個領域保持密切關系荷蘭191937重要經(jīng)濟合作伙伴,同為NATO、G7、OECD和OSCE成員,美國—歐盟關系中的重要支點,1957年簽署雙邊友誼協(xié)定新加坡73677重要的經(jīng)濟伙伴,美國亞太戰(zhàn)略的支點,雙方簽訂了自由貿易協(xié)定和戰(zhàn)略框架協(xié)定,有防務合作西班牙67179重要的經(jīng)濟伙伴,兩國互為親密盟友,同為NATO成員,在政治、經(jīng)濟、反恐、防務等方面多有合作,1795年簽訂友誼、航海和商業(yè)協(xié)定中國58154美國第二大貿易伙伴,但未簽署任何友誼、商業(yè)及航海協(xié)定,也未簽訂雙邊投資協(xié)定或貿易協(xié)定;美國認為中國不是市場化國家

美國國內對中國投資的指責主要集中于中國政府對企業(yè)的影響上。作為國家經(jīng)濟的重要組成部分，中國國有企業(yè)在中國對外投資合作中占據(jù)較大比重。根據(jù)榮鼎集團 (Rhodium Group)數(shù)據(jù)，截至2017年年底，中國國有企業(yè)在美國投資存量為371個項目，合計328億美元，而民營企業(yè)在美國投資存量為1200個項目，合計1076億美元。美國政策制定者認為，中國政府對國有企業(yè)的控制權以及對投資企業(yè)的補貼使得中國政府能夠對其國有及非國有企業(yè)都施加影響，從而使得公司追求非商業(yè)目標，進而給美國帶來成本和風險。

政治目標主導中國企業(yè)海外收購這一觀點是缺乏實質證據(jù)的。事實上，自1980年以來，中國對外直接投資政策導向中，政治目標早已不居于首要地位，而商業(yè)利益更為重要。一個重要表現(xiàn)就是對外直接投資審批程序大大簡化，決策權先從中央政府委派給地方政府，又歸還于企業(yè)本身，這就使得企業(yè)能夠基于商業(yè)目標做出決策。加拿大亞太基金會與中國國際貿易促進委員會(CCPIT)早在2005年就對CCPIT當時296家成員公司進行了調查，結果表明，受訪者目前在海外的投資主要基于純粹的商業(yè)考慮，中國政府相關激勵措施的驅動也有一定作用；涉及未來投資方向，“商業(yè)潛力”也被視為主要動機，而政府政策方向和激勵措施的重要性要小得多。李(2007)也指出，一部分中國公司在香港地區(qū)上市的動機不僅是為了籌集金融資本，也包括為其高層管理團隊尋求股權的法律保護，并克服模糊的國家或集體所有制產(chǎn)權的限制。簡而言之，至少是對于相當一部分中國公司而言，對外直接投資并不以政治目標為導向，甚至是實現(xiàn)“市場化導向”的方法之一。

CFIUS對中國投資“另眼相看”的重要原因之一是中國在科技領域的大幅追趕。隨著中國經(jīng)濟和科技的發(fā)展，美國政府認為中美雙方已經(jīng)進入全球科學和技術領導權的爭奪戰(zhàn)，而這一爭奪戰(zhàn)的結果將對美國全球霸權地位產(chǎn)生直接影響。美國智庫信息技術和創(chuàng)新基金會(IITF)的總裁在2018年6月召開的有關中國投資的聽證會上提出，中國企業(yè)的多起收購是出于獲取全球市場份額并接管美國技術的目的；同時，中國公司大量投資于人工智能和機器人技術等戰(zhàn)略技術上，而且這些技術具有潛在的軍事應用。美國國防部副助理部長Eric D.Chewning也提出，2010—2015年，美國半導體、人工智能、自動汽車、機器人、虛擬現(xiàn)實、定向能和高超音速領域約6%的合資項目涉及中國投資；2015—2017年，這這一數(shù)字攀升至16%。他們認為，如果沒有獲得美國技術和專利，中國獲得并最終超越美國的技術能力的過程將大大延遲。

圖1 1998—2017年美國與中國、英國和加拿大三國的商業(yè)沖突指數(shù)

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)谷歌GDELT數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計算繪制

與此同時，美國與中國在商業(yè)領域的沖突指數(shù)正大幅上升，也增加了CFIUS的審查壓力。筆者根據(jù)來自谷歌全球事件數(shù)據(jù)庫(GDELT)的大數(shù)據(jù)，以每年商業(yè)領域的沖突性事件(包括口頭沖突和實質性沖突，主要來自政府、政客、商界和媒體)的發(fā)生頻率乘以各事件的性質評分(Goldstein Score)的絕對值作為兩國之間的沖突指數(shù)，并將美中、美英和美加三國的商業(yè)沖突指數(shù)進行了對比。數(shù)據(jù)表明，從2015年開始，美中兩國間的商業(yè)沖突指數(shù)就已經(jīng)遠超美英和美加間的商業(yè)沖突指數(shù)。從這一角度來看，美國政府對中國投資的限制加劇也是兩國利益沖突的結果之一。

四、針對中國的投資安全審查將呈現(xiàn)更多新特點

特朗普政府的首份《國家安全戰(zhàn)略報告》認為，中國已經(jīng)展現(xiàn)出對美的全方位威脅——從經(jīng)濟、軍事，到外交、文化，再到政治制度和發(fā)展模式。而如前所述，對來自特定國家的投資進行限制，是美國打壓其對手國家的常用手法。FIRRMA法案簽署之后，中國對美國的投資無疑將面臨更大阻力，除了CFIUS審查范圍全面擴大，其他可能使用的手段還包括與其他發(fā)達國家形成安全審查聯(lián)盟、推出20世紀80年代“日本劇本”的升級版等。

其一，CFIUS審查范圍將覆蓋中美兩國技術合作的主要通道。已獲美國參眾兩院通過的FIRRMA法案賦予CFIUS更大權限，使其審查范圍遠遠超出并購交易。其一是專有技術和知識產(chǎn)權轉讓被納入審查范圍，涉及重要技術的境外合資企業(yè)都可能受到關注。其二是具備某些特點，如獲得保密技術、獲得董事會權利或管理權等的非控制性交易也將受到CFIUS的審查。前者所針對的正是美國對中國批評最多的所謂“強制技術轉讓”，通過將美國公司在境外的技術轉讓活動納入審查范圍，在現(xiàn)有的出口管制體系上再加一條防線；后者所針對的則是中國對外投資的新特征之一——中國風險投資基金在國際投資中日益活躍，并且一般持有不超過10%的股份，在此前并不在CFIUS的審查范圍內。

其二，“白名單”制度明確將中國投資區(qū)別于其他國家。雖然FIRRMA法案針對敏感領域內的境內外投資合作規(guī)定了多項新監(jiān)管要求，但其“白名單”內的國家投資卻可以豁免，享受更多便利。FIRRMA法案明確指出，與美國簽署了共同防御協(xié)議的國家或擁有CFIUS認為滿足其要求的投資審查制度的國家可以進入“白名單”。如前文表2所述，在美投資存量較大的國家，如加拿大、英國、日本、歐盟國家等，幾乎都與美國簽署了友誼及商業(yè)協(xié)定，相當一部分國家與美國有防務合作，只有中國與美國未簽署任何友誼或商業(yè)性協(xié)定，在安全和戰(zhàn)略關系上也不屬于同一立場。如果“白名單”制度確定實施，那么中國將首先被排除在“白名單”之外，來自中國的投資將接受比其他國家投資更嚴格的審查。

其三，美國可能與歐盟建立有關外國投資的安全審查信息共享機制。歐盟部分國家，包括德國、法國和意大利等國，也高度關注中國投資的快速增長。例如在德國，中國投資從2015年的5.3億美元增加到2016年的約126億美元，其中大部分投資于技術密集型制造業(yè)。根據(jù)德國法律，其本國政府有權阻止與國防工業(yè)或IT安全相關的外國投資，但更大范圍的投資政策裁量權仍然歸于歐盟政府。德國、法國和意大利目前正對歐盟政府施加壓力，希望能對“外國政府控制下的直接投資”進行更多干預。美國政府顯然樂見其成，并正探討與歐盟建立涉及影響國家經(jīng)濟安全的外國投資，尤其是中國投資的信息共享機制。

其四，對“外國政府控制下的直接投資”的關注將使得國有企業(yè)和民營企業(yè)投資難度同時加大，但國有企業(yè)面臨更多挑戰(zhàn)。CFIUS對“外國政府控制”的定義包含兩個層面：一是國有企業(yè)的交易，其行為直接反映政府的意圖；二是該企業(yè)享受政府的補貼政策，這將使政府對企業(yè)具有重要影響，不論其是國有企業(yè)還是民營企業(yè)。根據(jù)萬德數(shù)據(jù)庫(Wind)的統(tǒng)計，近年來上市公司中民營企業(yè)獲得政府補貼的數(shù)量超過1500家，占民營企業(yè)總數(shù)比重超過97%，也就是說幾乎所有民營企業(yè)都享受政府補貼，但總量和均值尚比不上國有企業(yè)。這種情況下，如果CFIUS嚴格審查投資企業(yè)的政府補貼情況，國有企業(yè)和民營企業(yè)的投資難度將同時加大。FIRRMA法案也要求計劃并購美國敏感資產(chǎn)的外國投資者必須提交其在本國軍隊及政府部門服務的歷史信息，并且將在安全審查獲得批準之后持續(xù)跟蹤，如每年檢查安全協(xié)議執(zhí)行情況，一旦并購交易被認為危及美國國家安全，相關企業(yè)將面臨巨額罰款。由于中國國有企業(yè)與政府的關系，這一要求將使國有企業(yè)對美投資面臨更多挑戰(zhàn)。

其五，對中國投資的限制是升級版“日本劇本”的一部分。20世紀80年代，日本投資大量涌入美國，同樣引起了美國政府和民眾有關“日本掏空美國科技”的恐慌。當時美國政府采取了一系列手段來限制日本在美的貿易和投資，并提升美國科技實力：通過廣場協(xié)議使得美元逐漸貶值20%，并要求美國半導體廠商至少占據(jù)日本20%的市場份額；發(fā)起“高速運算行動”，對一家公私合營的非營利性半導體行業(yè)財團(半導體制造技術科研聯(lián)合體，Sematech)注資10億美元，通過政府和企業(yè)資金共同投入研發(fā)，幫助美國半導體企業(yè)重新奪回了世界第一的競爭地位；針對日本產(chǎn)品實施反傾銷措施，阻止其在美國市場上低于成本價銷售；此外，還要求日本不得以經(jīng)常賬戶盈余對美國高科技制造業(yè)進行并購，而必須以綠地投資的方式進行投資。在將中國視為全面競爭對手的情況下，F(xiàn)IRRMA法案指導下CFIUS對中國投資審查的擴大化是升級版“日本劇本”的一部分。其他可能使用的手段還包括：與20世紀80年代一樣，大幅增加對基礎技術研發(fā)的公共投資，并成立引導人工智能和先進制造業(yè)發(fā)展的公私合營機構；修改《反傾銷法》，禁止銷售中國政府補貼的投資者進入美國；全面評估中國在美國投資存量的技術轉移風險等。這些手段的最終目的都是阻止中國經(jīng)濟和科技快速發(fā)展，維持美國的全方位世界霸權。

五、宜從政府和企業(yè)兩層面合理應對投資安全審查

FIRRMA法案簽署之后，被列入“特別關注國家”的中國投資將遭遇更為嚴格的美國國家安全審查；同時，歐盟等其他發(fā)達國家也可能跟進，加強針對外國投資的安全審查力度。中國政府和企業(yè)都應對此有清醒的認識，并做好合理的應對措施。

第一，政府應加強有關新形勢下境外投資布局的戰(zhàn)略指導。在發(fā)達國家逐漸強化投資安全審查的情況下，對發(fā)達國家投資已經(jīng)很難保持原有的快速增長趨勢。而由于中美貿易摩擦不確定性增強，部分企業(yè)又存在“走出去”的強烈需求，政府要充分借鑒發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)對外轉移的經(jīng)驗，加強對新形勢下境外投資布局的戰(zhàn)略指導。在空間布局的選擇上，投資目的地既要有著良好的雙邊關系、政治局勢穩(wěn)定，又要符合國家利益和發(fā)展戰(zhàn)略；產(chǎn)業(yè)布局的選擇上，要有利于中國產(chǎn)業(yè)結構調整與產(chǎn)業(yè)升級。

第二，政府要對安全審查風險進行合理評估，并給予投資者風險提示和相關建議。為避免企業(yè)在對外投資過程中遭受不必要的損失，政府要合理評估美國的外國投資安全審查現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，并針對對外投資企業(yè)的主體性質、投資交易性質、并購對象行業(yè)、是否為敏感技術等，給予對外投資企業(yè)合理的風險提示以及風險應對建議。

第三，政府繼續(xù)推進中美雙邊投資協(xié)定談判。通過中美投資保護協(xié)定的推進，在協(xié)定中對外國投資國家安全審查問題做出規(guī)定，包括明確“國家安全”的定義和范圍、細化安全例外條款適用范圍、規(guī)定更可行的救濟渠道等，盡力尋求雙邊投資的公平待遇，消除對美直接投資的大部分限制性因素，給中國企業(yè)對美投資創(chuàng)造更好的環(huán)境。

第四，中國企業(yè)要更為重視經(jīng)營行為的合規(guī)管理。CFIUS安全審查對企業(yè)合規(guī)性要求極高，企業(yè)如果在此前的經(jīng)營過程中有違法違規(guī)記錄，則相關交易很容易被否決。例如，食品加工行業(yè)與國家風險無關，近年來也沒有食品加工行業(yè)的并購活動被CFIUS否決的先例，2018年3月我國某食品加工企業(yè)在美國1000萬美元左右的投資項目被否決，與該企業(yè)密切相關人員此前在美國違法活動有密切關系。在FIRRMA法案之下，CFIUS對投資企業(yè)的審查范圍進一步擴大、審查標準也有所提高，對企業(yè)的合規(guī)管理也提出了更高的要求。