軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案管理問(wèn)題及對(duì)策研究

原 月 熊 瑤

為使國(guó)防科技工業(yè)水平能夠走在世界前列，“十五”以來(lái)，國(guó)家對(duì)國(guó)防科技工業(yè)的投入大幅增加，對(duì)各軍工單位的能力建設(shè)投入也隨之增加，體現(xiàn)之一就是固定資產(chǎn)投資建設(shè)力度的加大。軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)的成果表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一種是固定資產(chǎn)，也就是項(xiàng)目實(shí)體，以物質(zhì)形態(tài)的方式展現(xiàn)；另一種則是無(wú)形資產(chǎn)，也就是項(xiàng)目檔案，以知識(shí)形態(tài)方式展現(xiàn)。這兩個(gè)方面相輔相成，缺一不可，是構(gòu)成項(xiàng)目成果完整性的兩個(gè)方面。

檔案在軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中的作用

檔案工作是項(xiàng)目工作的重要組成部分，客觀真實(shí)地反映了項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際狀況，并貫穿于項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程；檔案是項(xiàng)目驗(yàn)收的重要依據(jù)，項(xiàng)目不進(jìn)行檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，不得進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收；檔案是項(xiàng)目竣工后續(xù)工作的參考和依據(jù)，長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)發(fā)揮著重要作用。

項(xiàng)目檔案是項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的真實(shí)記錄。項(xiàng)目檔案的產(chǎn)生貫穿于項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，是項(xiàng)目建設(shè)各項(xiàng)活動(dòng)的真實(shí)歷史記錄。在立項(xiàng)階段，會(huì)形成項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告以及相關(guān)的評(píng)價(jià)、評(píng)估性文件；在設(shè)計(jì)階段，會(huì)形成設(shè)計(jì)審批文件、變更文件及批準(zhǔn)文件；在實(shí)施階段，會(huì)形成招投標(biāo)文件、合同、施工文件、監(jiān)理文件及各種儀器設(shè)備的實(shí)施過(guò)程文件；在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，會(huì)形成竣工驗(yàn)收總結(jié)報(bào)告、驗(yàn)收意見(jiàn)和驗(yàn)收批復(fù)等文件。正如檔案與人類歷史如影隨形一般，項(xiàng)目檔案是項(xiàng)目工程忠實(shí)的伴生物。

項(xiàng)目檔案是項(xiàng)目驗(yàn)收的重要依據(jù)。根據(jù)國(guó)防科工局制定的《國(guó)防科技工作固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》的要求，完成項(xiàng)目檔案單項(xiàng)驗(yàn)收，并將驗(yàn)收存在的問(wèn)題全部解決，是項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收的基本條件。《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目驗(yàn)收辦法》也指出，項(xiàng)目檔案驗(yàn)收是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備條件之一。未經(jīng)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收或者項(xiàng)目檔案驗(yàn)收不合格的，不得進(jìn)行或者通過(guò)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目檔案是項(xiàng)目驗(yàn)收的重要關(guān)卡，項(xiàng)目檔案的順利驗(yàn)收是開(kāi)展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備環(huán)節(jié)和重要前提。

項(xiàng)目檔案是建設(shè)單位后續(xù)工作的參考和依據(jù)。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，檔案在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將發(fā)揮重要作用的參考和憑證作用。檔案記錄和反映了建設(shè)單位現(xiàn)有能力和資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目的維護(hù)、運(yùn)行、改擴(kuò)建工作以及對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的編制提供了基礎(chǔ)信息。同時(shí)，項(xiàng)目檔案在維護(hù)項(xiàng)目權(quán)益、開(kāi)展項(xiàng)目研究等工作中，都能發(fā)揮重要的憑證作用，或者成為重要的法律依據(jù)。

項(xiàng)目檔案工作目前存在的問(wèn)題

建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目檔案管理工作不重視。固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目參建單位多、實(shí)施周期長(zhǎng)，很多建設(shè)單位為了趕進(jìn)度，普遍存在“重建設(shè)、輕檔案”的思想。一是管理制度尚不健全。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，檔案部門普遍跟進(jìn)較晚、經(jīng)驗(yàn)不足、方式陳舊，建設(shè)單位各部門之間職責(zé)分工不明確，其制度建設(shè)和人員配備都明顯滯后，未建立完整的項(xiàng)目檔案管理體系。二是責(zé)任人重視程度不夠。在項(xiàng)目建設(shè)中未設(shè)專職檔案工作人員，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到檔案在項(xiàng)目建設(shè)中的作用。尤其在項(xiàng)目實(shí)施階段，建設(shè)單位的責(zé)任人往往比較重視建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、資金等，而忽視了檔案工作，沒(méi)有將項(xiàng)目檔案工作納入項(xiàng)目工程質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和工程監(jiān)理、合同管理中，項(xiàng)目檔案在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)中沒(méi)有排到應(yīng)有的位置上，待到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)才提到議事日程?！爸亟ㄔO(shè)、輕檔案”的思想影響著項(xiàng)目檔案工作的開(kāi)展，成為項(xiàng)目整體管理工作效率低下的主要原因。

參建單位對(duì)項(xiàng)目檔案監(jiān)管不到位。其原因：一是文件編制中介機(jī)構(gòu)對(duì)工程文件編制過(guò)程監(jiān)管缺失，導(dǎo)致文件編制質(zhì)量不到位；二是工程監(jiān)理單位對(duì)工程建設(shè)內(nèi)容監(jiān)管缺失，簽字確認(rèn)馬虎行事，經(jīng)常出現(xiàn)簽字蓋章手續(xù)不齊全＼施工文件填寫不標(biāo)準(zhǔn)等情況；三是建設(shè)單位監(jiān)管缺失，沒(méi)有將檔案管理工作納入項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、招投標(biāo)與合同管理、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、設(shè)備管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等工作范疇，導(dǎo)致檔案部門不能深入現(xiàn)場(chǎng)檢查指導(dǎo)，削弱了主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目檔案不完整、不準(zhǔn)確，檔案質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。參建單位監(jiān)管的不到位嚴(yán)重影響了項(xiàng)目資料的質(zhì)量，造成不可逆的結(jié)果，將給后期的項(xiàng)目檔案管理工作埋下重大隱患。

項(xiàng)目檔案歸檔資料不規(guī)范。固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目參與部門多，工作環(huán)節(jié)復(fù)雜，建設(shè)周期長(zhǎng)，形成的資料分散，不同資料形成主體對(duì)項(xiàng)目檔案的要求不同，導(dǎo)致項(xiàng)目檔案管理不規(guī)范。一是檔案資料缺乏成套性。項(xiàng)目檔案涉及的各領(lǐng)域之間雖然專業(yè)不同，但從項(xiàng)目初期到項(xiàng)目竣工投入使用，前后相互連貫、系統(tǒng)，構(gòu)成了一個(gè)成套的完整整體。但由于很多建設(shè)范圍重視項(xiàng)目批復(fù)性文件、有效性文件的收集，忽視項(xiàng)目附件資料及過(guò)程性文件的收集；重視項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程文件、隨機(jī)文件的收集，忽視了調(diào)試、運(yùn)行、維護(hù)文件的管理；施工單位檔案人員責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)施工資料的記錄、收集整理不及時(shí)，有的施工單位為了不影響工程進(jìn)度，缺張少頁(yè)、濫竽充數(shù)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致檔案存在只有請(qǐng)示文件，沒(méi)有批復(fù)文件；已有單項(xiàng)驗(yàn)收結(jié)論，沒(méi)有調(diào)試運(yùn)行記錄；施工日志與施工進(jìn)度存在差異等。二是竣工圖管理缺乏規(guī)范性。竣工圖是施工單位按照施工實(shí)際情況畫出的圖紙，它不同于設(shè)計(jì)圖紙和施工圖紙，能夠最真實(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地反映工程實(shí)體，是項(xiàng)目的重要檔案資料，必須嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行管理。根據(jù)《建筑工程資料管理規(guī)程》規(guī)定，按圖施工，設(shè)計(jì)洽商變更不多的，可將設(shè)計(jì)洽商變更的內(nèi)容直接改繪在原施工圖上，并在改繪部位注明修改依據(jù)，加蓋竣工圖章形成竣工圖；設(shè)計(jì)變更較大的，不宜在原施工圖上直接修改和補(bǔ)充的，可在原圖修改部位注明修改依據(jù)后另繪修改圖。但很多施工單位為了趕進(jìn)度、圖省事，往往不按要求制作，大量存在竣工圖修改無(wú)依據(jù)、標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、變更手續(xù)不完整等情況，造成竣工圖與實(shí)際工程差異大，存在圖實(shí)不符的情況，為工程后續(xù)維修及改擴(kuò)建帶來(lái)不必要的麻煩。三是檔案管理缺乏系統(tǒng)性。國(guó)家檔案局發(fā)布的《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》提出，組卷要遵循項(xiàng)目文件的形成規(guī)律和成套性特點(diǎn)，保持卷內(nèi)文件的有機(jī)聯(lián)系：分類科學(xué)、組卷合理；法律性文件手續(xù)齊備；符合檔案管理要求。實(shí)際工作中，由于檔案人員的專業(yè)化程度和對(duì)項(xiàng)目的整體了解參差不齊，項(xiàng)目檔案管理缺乏系統(tǒng)性：綜合管理性文件不能很好地按問(wèn)題順序進(jìn)行排列，影響了案卷的規(guī)律性；設(shè)備儀器、分部分項(xiàng)工程未按工程、專業(yè)分類法進(jìn)行劃分，影響了案卷的成套性；案卷題名與卷內(nèi)檔號(hào)不能很好地形成有機(jī)聯(lián)系，影響了組卷的科學(xué)性與合理性。

系統(tǒng)性、成套性、完整性是項(xiàng)目檔案的基本要求與管理準(zhǔn)繩，因項(xiàng)目檔案管理不規(guī)范造成的項(xiàng)目檔案在系統(tǒng)成套、齊全完整方面的缺失，將成為項(xiàng)目檔案管理的核心危機(jī)。

加強(qiáng)項(xiàng)目檔案管理的對(duì)策

以項(xiàng)目法人為管理核心，建章立制，將制度建設(shè)嵌入項(xiàng)目管理流程。堅(jiān)持項(xiàng)目檔案工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理，通過(guò)制定規(guī)章制度、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、納入考核等措施，采用先進(jìn)的管理理念，建立項(xiàng)目管理和檔案管理一體化管理體系。完善的項(xiàng)目管理制度與規(guī)范的檔案管理制度密不可分，兩者若能相互制約、相互銜接，并將這些制度嵌入到項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程中，有利于整個(gè)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)為達(dá)成共同的目標(biāo)，即把項(xiàng)目檔案驗(yàn)收作為竣工驗(yàn)收的一項(xiàng)重要指標(biāo)。在項(xiàng)目管理中，項(xiàng)目管理制度建設(shè)與檔案管理制度建設(shè)雙管齊下，相輔相成，共同指引和保證檔案管理工作科學(xué)、合理、有序的開(kāi)展。

以納入合同為管理依據(jù)，推行合同管理，建立項(xiàng)目檔案的合同約束機(jī)制。合同是項(xiàng)目管理的重要手段，建設(shè)項(xiàng)目中各方均以合同形式約定驗(yàn)收文件和竣工圖編制及移交的責(zé)任，它是約束參建單位的法律依據(jù)和項(xiàng)目實(shí)施的橋梁。任何項(xiàng)目啟動(dòng)前，建設(shè)單位要均要簽訂各種協(xié)議及合同，項(xiàng)目管理部門要通知檔案部門提前介入，在合同文本中設(shè)立檔案的專門條款，把文件的歸檔范圍及要求等納入其中，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，這就使項(xiàng)目文件的收集、歸檔工作有了法律保證。建設(shè)單位檔案部門也要及時(shí)檢查合同的履行情況，做到項(xiàng)目歸檔文件齊全與否與項(xiàng)目付款休戚相關(guān)。將合同管理機(jī)制引入項(xiàng)目檔案管理工作，如同給項(xiàng)目資料各責(zé)任方戴上緊箍咒，能有效約束各方行為，提高項(xiàng)目檔案管理工作質(zhì)量。

以過(guò)程控制為重要手段，堅(jiān)持“四同步”管理，加強(qiáng)項(xiàng)目檔案規(guī)范化管理水平。項(xiàng)目檔案工作要堅(jiān)持“四同步”管理，即下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)與提出項(xiàng)目文件材料的歸檔要求同步；檢查項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)度與檢查項(xiàng)目文件材料積累情況同步；驗(yàn)收、鑒定項(xiàng)目文件材料與歸檔情況同步；項(xiàng)目總結(jié)與項(xiàng)目文件材料完成歸檔同步。這就要求項(xiàng)目管理部門要采取多種手段對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行控制，將過(guò)程控制滲透到項(xiàng)目實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)。檔案部門遵循科技檔案的整理原則和成套性的特點(diǎn)，明確歸檔范圍、科學(xué)分類、準(zhǔn)確鑒定、規(guī)范整理，使每一份文件的形成、積累、整理、歸檔都處于受控狀態(tài)，建立起完整的檔案管理鏈條，從源頭上提高檔案管理水平。堅(jiān)持“四同步”管理是實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制的具體舉措，是提高項(xiàng)目檔案管理水平的有效途徑。

目前，在高強(qiáng)度的投入下，我國(guó)國(guó)防尖端裝備的研制與發(fā)達(dá)國(guó)家差距越來(lái)越小，與之對(duì)應(yīng)，軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目越來(lái)越多，項(xiàng)目檔案工作也因此面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇。所以，做好軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目檔案工作對(duì)我們這一代檔案人來(lái)說(shuō)，應(yīng)負(fù)重致遠(yuǎn)。