國(guó)有金融資本管理，七個(gè)問題需要關(guān)注

□ 閆斐

日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”）。作為對(duì)完善國(guó)有金融資本管理的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，《意見》無(wú)疑對(duì)未來(lái)國(guó)有金融資本、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的定位、布局、發(fā)展、監(jiān)管、考核等諸多方面意義重大。

首先，《意見》首次明確了國(guó)有金融資本的定義，劃清了管理的范圍，進(jìn)一步明確了國(guó)有金融資本的定位和出資人權(quán)責(zé)范圍。根據(jù)《意見》，國(guó)有金融資本是指國(guó)家及其授權(quán)投資主體直接或間接對(duì)金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。所有憑借國(guó)家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，都應(yīng)納入國(guó)有金融資本管理（法律另有規(guī)定的除外）。不僅如此，《意見》將國(guó)有金融資本定位為推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、維護(hù)國(guó)家金融安全的重要保障。

其次，《意見》明確了國(guó)家財(cái)政部將集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人的職責(zé)，有助于國(guó)有金融資本的規(guī)范化管理和公司治理水平的提升。

當(dāng)前，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的各級(jí)國(guó)有股東包括財(cái)政、社保基金、投資平臺(tái)、國(guó)企等多個(gè)主體，國(guó)有金融資本長(zhǎng)期以來(lái)在出資、管理、人事、監(jiān)督、考核、收益分配等方面存在較為嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不清、多頭多級(jí)管理、制度交叉重疊的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了運(yùn)營(yíng)決策效率。

未來(lái)，財(cái)政部門將制定全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有金融資本管理規(guī)章制度，包括基礎(chǔ)管理、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、績(jī)效考核、負(fù)責(zé)人薪酬管理等，并負(fù)責(zé)向全國(guó)人大常委會(huì)定期報(bào)告國(guó)有金融資產(chǎn)管理情況，各級(jí)財(cái)政部門定期向同級(jí)政府報(bào)告。

由此，既有相互交織重疊的復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)決策、管理監(jiān)督等制度框架體系，有望得到全面的厘清、界定、理順、調(diào)整和完善，具體有待相關(guān)細(xì)則和配套制度的出臺(tái)。

再次，《意見》針對(duì)當(dāng)前制約國(guó)有金融資本管理過(guò)程中存在的包括職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)，以及配置效率有待提高、法治建設(shè)不到位等核心問題與障礙，圍繞提高國(guó)有金融資本效益和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)活力、競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，分別從完善國(guó)有金融資本管理體制、優(yōu)化國(guó)有金融資本配置格局、優(yōu)化國(guó)有金融資本管理制度、促進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營(yíng)、加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)化落實(shí)等6個(gè)方面提出指導(dǎo)意見。

《意見》中有以下幾點(diǎn)值得重點(diǎn)關(guān)注。

第一，《意見》是對(duì)國(guó)有金融資本和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)發(fā)展總體思路的進(jìn)一步確認(rèn)、強(qiáng)化和落實(shí)。

未來(lái)，國(guó)家財(cái)政部和各級(jí)地方財(cái)政部門作為履行國(guó)有金融資本和地方國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的角色和功能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化；通過(guò)加強(qiáng)集中統(tǒng)一的管理管控，實(shí)現(xiàn)從過(guò)去片面追求規(guī)模布局上的大而全向著重提升行業(yè)和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、控制力和影響力的“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的轉(zhuǎn)變，繼而實(shí)現(xiàn)“管住管好用好”國(guó)有金融資本的目的。為此，國(guó)內(nèi)資本和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在投資布局、業(yè)務(wù)發(fā)展、公司治理等方面，長(zhǎng)期以盈利能力、盈利規(guī)模和利潤(rùn)增長(zhǎng)空間為首要考慮因素的時(shí)代或?qū)⒊蔀闅v史。

第二，針對(duì)國(guó)有資本布局調(diào)整的進(jìn)退取舍標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)盈利能力和盈利規(guī)模等權(quán)重將相對(duì)下降，而戰(zhàn)略性、安全性和效益性指標(biāo)的權(quán)重將顯著上升。

《意見》強(qiáng)調(diào)，未來(lái)，國(guó)有資本將在避免被過(guò)度占用的同時(shí)確保在金融領(lǐng)域必要的控制力，更加注重國(guó)有金融資本的做強(qiáng)做優(yōu)?！兑庖姟诽岢?，“有進(jìn)有退、突出重點(diǎn)，進(jìn)一步提高國(guó)有金融資本配置效率，有效發(fā)揮國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，繼續(xù)保持國(guó)家對(duì)重點(diǎn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的控制力”，以實(shí)現(xiàn)資本布局更加合理。具體而言，“合理調(diào)整國(guó)有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重，提高資本配置效率，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一。既要減少對(duì)國(guó)有金融資本的過(guò)度占用，又要確保國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域保持必要的控制力。”

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有金融資本主要分布在銀行業(yè)?？紤]到發(fā)展直接融資和擴(kuò)大開放是金融體系和金融市場(chǎng)改革的重要方向，同時(shí)，隨著未來(lái)非銀行金融機(jī)構(gòu)在整體經(jīng)濟(jì)中的地位和作用不斷上升，國(guó)有金融資本有望加大向非銀行金融機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)領(lǐng)域的布局，以更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)和應(yīng)對(duì)國(guó)際資本沖擊。

第三，預(yù)計(jì)國(guó)有金融資本布局的優(yōu)化調(diào)整將在未來(lái)2～3年內(nèi)逐步推開，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)整體競(jìng)爭(zhēng)格局面臨重新洗牌和重塑。預(yù)計(jì)未來(lái)國(guó)有金融資本和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步集中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的整體規(guī)模、市場(chǎng)地位和實(shí)力將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，《意見》對(duì)國(guó)有金融資本在各類金融機(jī)構(gòu)中的控股地位提出了不同針對(duì)性的要求。

第四，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化或被提上日程。《意見》提出，“根據(jù)不同金融機(jī)構(gòu)的功能定位，逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制”。這為包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的其他非國(guó)有資本投資參股國(guó)有金融機(jī)構(gòu)提供了機(jī)遇，同時(shí)也為投資參股的民營(yíng)企業(yè)依法參與重大決策、享有收益提供了制度保障。

第五，金融領(lǐng)域綜合經(jīng)營(yíng)行為被進(jìn)一步規(guī)范和約束。無(wú)論國(guó)有還是非國(guó)有，金融企業(yè)和非金融企業(yè)間交叉投資并購(gòu)相關(guān)的限制和約束將趨多趨嚴(yán)，更加注重和防范風(fēng)險(xiǎn)在金融機(jī)構(gòu)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)間的交叉蔓延。

一方面，《意見》從規(guī)范金融綜合經(jīng)營(yíng)和建立防火墻的角度，要求“嚴(yán)禁國(guó)有金融企業(yè)憑借資金優(yōu)勢(shì)控制非金融企業(yè)”；另一方面，《意見》也為非金融企業(yè)投資參股國(guó)有金融企業(yè)設(shè)置了更加嚴(yán)格的條件，針對(duì)投資參股資金來(lái)源必須為自有資金的規(guī)定，準(zhǔn)入門檻進(jìn)一步提高。此外，《意見》提出，“嚴(yán)格規(guī)范金融綜合經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)融結(jié)合，國(guó)有金融資本管理應(yīng)當(dāng)與實(shí)業(yè)資本管理相隔離，建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻，避免風(fēng)險(xiǎn)相互傳遞”。

第六，《意見》有助于全方位提升國(guó)有資本和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管、配置效率。根據(jù)《意見》，未來(lái)國(guó)有金融資本和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)將更加清晰、公司治理將更加規(guī)范，內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制將更加完善，針對(duì)資本、企業(yè)和人員的評(píng)估、聘用和考核也將更具科學(xué)性和有效性，企業(yè)總體運(yùn)營(yíng)透明度將顯著提高。

第七，《意見》的出臺(tái)有助于為國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)擴(kuò)大開放創(chuàng)造有利條件。進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放是金融業(yè)未來(lái)發(fā)展的大趨勢(shì)，然而，長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)有金融資本出資人職責(zé)不夠明確，政府對(duì)國(guó)有金融資本總體情況了解有限，管控力度也存在不足。因此，《意見》的出臺(tái)從明確權(quán)責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管、加大激勵(lì)改革等多方面，有助于全面深入推進(jìn)國(guó)內(nèi)金融行業(yè)的對(duì)外開放。

總體而言，《意見》在進(jìn)一步明晰、厘清和界定國(guó)有資本權(quán)責(zé)關(guān)系基礎(chǔ)上，有望逐步理順、健全和完善國(guó)有金融資本管理管控、激勵(lì)約束的體制機(jī)制，為未來(lái)國(guó)有金融資本布局的優(yōu)化調(diào)整指明了方向，為提高國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)決策效率、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和公司治理的規(guī)范化、法治化水平提供了保障，有助于促進(jìn)市場(chǎng)、行業(yè)和企業(yè)的合法、規(guī)范、有序競(jìng)爭(zhēng)，有助于金融更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和深化金融改革，相關(guān)效應(yīng)或?qū)⒃谖磥?lái)5～10年逐漸顯現(xiàn)。