新時代產(chǎn)品質(zhì)量抽查制度改革芻議

文 俞建定

加強事中事后監(jiān)管，是維護市場秩序的重要舉措。2018年“兩會”上，李克強總理在《政府工作報告》中提出，要強化產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。完善和改進產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查制度，應(yīng)當成為強化產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要手段。

我國于1985年建立產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查制度，對可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國計民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品進行抽查。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新經(jīng)濟形式的出現(xiàn)，監(jiān)督抽查的制度的頂層設(shè)置碰到了挑戰(zhàn)，筆者就如何在質(zhì)量時代進一步發(fā)揮產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度在質(zhì)量監(jiān)管中的作用，談?wù)効捶ā?/p>

當前實施監(jiān)督抽查制度存在的問題

隨著人民生活水平的提高，公眾對產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)注度越來越高，人們發(fā)現(xiàn)：生產(chǎn)領(lǐng)域抽查與流通領(lǐng)域抽查不合格率相差較大，電商產(chǎn)品的質(zhì)量體驗與消費期許存在落差。特別是近年來頻發(fā)的各種產(chǎn)品質(zhì)量事件，導致公眾對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的有效性產(chǎn)生了強烈的質(zhì)疑，傳統(tǒng)模式的監(jiān)督抽查工作已經(jīng)很難跟得上經(jīng)濟社會的總體發(fā)展，其矛盾性正在凸顯。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一、流通領(lǐng)域抽查偏少

目前國家監(jiān)督抽查主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)抽樣，主要形式為定期監(jiān)督抽查、專項監(jiān)督抽查、飛行抽查等，從目前情況看，針對重要工業(yè)產(chǎn)品和民生產(chǎn)品，基本覆蓋了正常生產(chǎn)的企業(yè)和產(chǎn)品。反觀流通領(lǐng)域，抽樣主要以民生產(chǎn)品為主，同時為方便抽樣及辦案需要，存在選擇性的情況。

二、監(jiān)督抽查的作用在削弱

監(jiān)督抽查制度實施以來，對提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低產(chǎn)品質(zhì)量安全風險、維護社會經(jīng)濟秩序、保護國家和廣大消費者的利益起到了積極的作用。但到了目前階段，產(chǎn)（商）品極大的豐富，監(jiān)督抽查的合格率提高困難，依靠監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)問題提升質(zhì)量的空間不斷收縮，這從近年來抽查合格率的徘徊不前可以印證（筆者所在的區(qū)，2014年共抽查1408批次，合格1319批次，合格率93.68；2015年是1149，合格1102，合格率95.91；2016年共抽查935批次，合格892批次，合格率95.40）。另一方面，抽查結(jié)果分析利用不夠。近年來雖然大力推動監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量分析工作，但仍然存在重微觀層面抽查事務(wù)、輕宏觀層面分析利用的問題，對抽查數(shù)據(jù)的對比統(tǒng)計、抽查結(jié)果的分析利用，特別是涉及產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)以及區(qū)域的宏觀質(zhì)量狀況的分析利用工作做得還不夠。

三、監(jiān)督抽查體制存在弊端

我們知道，對產(chǎn)（商）品的抽查，主要依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》（質(zhì)檢總局133號令）、《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗辦法》（工商總局第61號令）等法律法規(guī)，對生產(chǎn)領(lǐng)域、實體商店、電商平臺、經(jīng)營性服務(wù)單位等領(lǐng)域開展監(jiān)督抽查，不可避免存在產(chǎn)（商）品質(zhì)量“分段抽查模式”問題，造成監(jiān)管割裂，客觀上也給制售假冒偽劣產(chǎn)品違法活動以可乘之機。

四、監(jiān)督抽查過程中出現(xiàn)的問題不容小覷

多年的抽查及檢驗工作實踐發(fā)現(xiàn)，工作中還存在許多漏洞。

一是重復抽查現(xiàn)象。存在一年中幾次抽查同個企業(yè)同類產(chǎn)品情況，嚴重的浪費抽查資源，直接影響抽查效能。

二是逃避抽查現(xiàn)象。在某個產(chǎn)品的抽查實施期間，小企業(yè)因生產(chǎn)不穩(wěn)定容易避開抽樣，導致監(jiān)督抽查未覆蓋；也存在以出口、沒加貼檢驗合格標識為由規(guī)避抽查情況。這也是導致生產(chǎn)環(huán)節(jié)抽查合格率過高，與消費者對產(chǎn)品質(zhì)量的實際感知反差較大，影響了公眾對抽查合格率的認同感。

三是監(jiān)督抽查不規(guī)范。存在抽檢分離不徹底，檢驗機構(gòu)又抽又檢，缺少第三方的監(jiān)督，很容易因經(jīng)濟利益等原因造成抽樣的不公平性；存在少數(shù)生產(chǎn)企業(yè)采取預(yù)制小樣應(yīng)對抽查，損害了監(jiān)督抽查反映產(chǎn)品質(zhì)量狀況代表性的特點。

四是標準體系不健全。有些產(chǎn)品因標準不健全未制定監(jiān)督抽查評價規(guī)則，存在產(chǎn)品無法開展監(jiān)督抽查的現(xiàn)象，導致抽查產(chǎn)品覆蓋不全面。

基本原則

質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革，涉及政府、檢驗機構(gòu)、企業(yè)、消費者等多個層面，該項制度改革創(chuàng)新，必須堅持以下幾個原則。

一、改革發(fā)展的原則

堅持改革創(chuàng)新力度，努力提升監(jiān)督抽查效能，著力破解產(chǎn)品監(jiān)督抽查制度實施過程中的薄弱環(huán)節(jié)，圍繞新業(yè)態(tài)、大數(shù)據(jù)，推動監(jiān)督抽查工作在事中事后監(jiān)管過程中發(fā)揮更大的作用。特別是在新一輪改革中，有著中央與地方事權(quán)的進一步劃分，抽查制度也應(yīng)隨機而動，加快改革。中央進一步厘清國家與地方在監(jiān)督抽查工作中的分工權(quán)利劃分。

二、公正公開原則

要堅持“雙隨機，一公開”，實施隨機抽查事項公開、程序公開、結(jié)果公開，保障市場主體權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等。提升監(jiān)管效能，減輕市場主體負擔，優(yōu)化市場環(huán)境。

三、問題導向原則

監(jiān)督抽查工作要以防范質(zhì)量安全風險隱患為出發(fā)點，進一步提升發(fā)現(xiàn)風險和排查隱患的能力。

四、民生導向的原則

監(jiān)督抽查的產(chǎn)品重點應(yīng)是重點消費品和消費者、有關(guān)組織反映質(zhì)量問題比較集中的產(chǎn)品。

當前產(chǎn)品抽查制度改革的方向

隨著改革頂層設(shè)計的大動作，國家市場監(jiān)管局的出現(xiàn)，對市場秩序的治理肯定更加有力有序，對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，也將得到加強。質(zhì)量監(jiān)督抽查制度應(yīng)順應(yīng)這個改革大勢，加大創(chuàng)新力度，提高治理強度，釋放出新活力。

一、提高有效性

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度是我國在產(chǎn)（商）品質(zhì)量監(jiān)管方面的一項非常重要的制度安排，只有提升產(chǎn)（商）品質(zhì)量監(jiān)督抽查的有效性，才能讓制度彌久常新，充滿活力。

一是提升發(fā)現(xiàn)問題的能力。要改變按照標準羅列指標進行檢測的固有模式，突出涉及人體健康和人身財產(chǎn)安全的關(guān)鍵指標、風險指標等，通過檢測來發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)警風險，降低質(zhì)量安全隱患。同時也能降低行政成本，提高行政效率。

二是提升引導消費的能力。秉承“質(zhì)量惠民”的理念，把消費品質(zhì)量安全作為重點，突出消費品質(zhì)量安全監(jiān)管和電子商務(wù)領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)督，加大消費品監(jiān)督抽查的力度，提升人民群眾對消費品質(zhì)量安全的獲得感。

三是提升結(jié)果運用的能力。對監(jiān)督抽查結(jié)果的運用，除了傳統(tǒng)的違法違規(guī)行為依法依規(guī)查處外，更重要的是要將抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公布，接受社會監(jiān)督，增強市場主體守法的自覺性，起到引導消費的作用；要突出質(zhì)量評價特別是發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的功能，運用結(jié)果發(fā)現(xiàn)質(zhì)量隱患，防患于未然。

二、提升規(guī)范性

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查是一項系統(tǒng)工程，國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，必須以法律法規(guī)層面來規(guī)范抽查制度的實施。

一是推行雙隨機抽查。2015年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求在政府管理方式和規(guī)范市場執(zhí)法中，全面推行“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式。推行雙隨機模式，可以預(yù)防過度監(jiān)管可能導致的監(jiān)管成本大于監(jiān)管收益，各級監(jiān)督部門也對產(chǎn)（商）品質(zhì)量監(jiān)督抽查領(lǐng)域的雙隨機工作進行了嘗試。筆者認為，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的雙隨機模式為質(zhì)量監(jiān)管改革提供了新思路，有利增強監(jiān)管科學性和執(zhí)法公正性，要在加強國家和地方協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年來監(jiān)督抽查的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，合理地選擇抽查范圍和頻次。切實落實凡經(jīng)上級部門監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量合格的，自抽樣之日起6個月內(nèi)，下級部門對該企業(yè)的該種產(chǎn)品不得重復進行監(jiān)督抽查的要求。

二是進一步落實抽檢分離。要改變目前同一檢驗機構(gòu)又抽又檢，缺少第三方的監(jiān)督，容易因經(jīng)濟利益等原因造成抽樣、檢驗不公平的狀況。抽樣、檢驗這兩個主要環(huán)節(jié)中應(yīng)由行政機關(guān)負責監(jiān)督抽樣，第三方機構(gòu)負責檢驗，提高產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查工作規(guī)范性。

三、提升科學性

當前，電子商務(wù)、新興服務(wù)業(yè)等新的經(jīng)濟形式不斷涌現(xiàn)，監(jiān)督抽查的對象在發(fā)生變化，監(jiān)督抽查制度的頂層設(shè)置碰到了挑戰(zhàn)。因此，在產(chǎn)品抽樣程序的設(shè)計上必須進行改革。建議將現(xiàn)行在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)兩種抽樣地點改為3種抽樣地點，修改為以流通環(huán)節(jié)為主、生產(chǎn)環(huán)節(jié)和經(jīng)營性使用環(huán)節(jié)為輔的設(shè)置，使檢驗結(jié)果更接近人民群眾的感受度，同時有利于完善市場反溯機制。

四、提升權(quán)威性

要推動監(jiān)督抽查制度改革，形成適應(yīng)市 場要求的監(jiān)管體制機制，進一步發(fā)揮促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用，提升監(jiān)督抽查的權(quán)威性。

一是要修訂《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》，完善各種經(jīng)營模式的抽查流程，進一步規(guī)范監(jiān)督抽查工作，形成科學公正、公開透明、規(guī)范高效的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督制度體系，從制度層面來保障權(quán)威性。

二是要整合各級監(jiān)督抽查信息資源，利用權(quán)威的檢測數(shù)據(jù)有效開展統(tǒng)籌分析和綜合利用，進一步發(fā)揮監(jiān)督抽查引導消費、服務(wù)提質(zhì)增效升級和為質(zhì)量宏觀決策提供科學依據(jù)。

三是要完善質(zhì)量信用制度。立足現(xiàn)有的監(jiān)督抽查信息資源，完善監(jiān)督抽查信息公示制度，加快與社會信用體系銜接，要根據(jù)市場主體的信用情況，采取針對性強的監(jiān)督檢查方式，將質(zhì)量信用反溯監(jiān)督抽查，為科學實施監(jiān)督抽查制度奠定基礎(chǔ)，形成良性循環(huán)。

實踐證明監(jiān)督抽查制度是一項維護市場秩序行之有效的的措施。在質(zhì)量時代，突出消費品安全監(jiān)督、突出質(zhì)量責任追溯、突出抽查結(jié)果宏觀分析利用、突出市場競爭和企業(yè)自我約束的機制，回應(yīng)人民群眾的質(zhì)量安全關(guān)切，進一步擴大社會監(jiān)督，促進社會共治，監(jiān)督抽查制度才能煥發(fā)出新的活力。