擋不住的污水，打不破的省界

俞琴

8月25日，受上游安徽泄洪夾帶污水影響，洪澤湖發(fā)生一起魚蟹死亡事件，位于江蘇省泗洪縣的9.25萬畝水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)受到污染。

這起污染事件的背后，再次折射出跨界水污染治理的困局：如何讓上游對下游的水質(zhì)負(fù)責(zé)？

10月30日，環(huán)保組織北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心（下稱環(huán)友中心）向江蘇省宿遷市中級法院提起訴訟，請求判令安徽省政府賠償新濉河、新汴河等河流下泄污水導(dǎo)致洪澤湖水域被污染的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。

目前，法院尚未書面通知環(huán)友中心是否立案受理。根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，法院應(yīng)在收到起訴狀起七日內(nèi)作出是否立案的決定。

“公益訴訟如成立，養(yǎng)殖戶可以復(fù)制這樣的索賠模式，比較順利地從上游政府拿到賠款?！比珖蓭焻f(xié)會環(huán)境資源能源法委員會委員夏軍說。

螃蟹死亡事件

8月26日一早，蔣后有買了小魚去喂螃蟹，一到蟹塘他傻眼了：湖水成了黑色。隨后幾天里，七個蟹塘里的2萬斤螃蟹幾乎死絕。

蔣后有是江蘇省泗洪縣臨淮鎮(zhèn)二河村人，養(yǎng)了20年螃蟹。泗洪縣地處淮河下游，東臨洪澤湖，西與安徽接壤。據(jù)泗洪縣志記載，臨淮鎮(zhèn)陸地面積僅19平方公里，而轄洪澤湖水面達(dá)184.8平方公里。臨淮鎮(zhèn)地處泗洪縣城東南，呈半島狀伸入洪澤湖。該鎮(zhèn)螃蟹養(yǎng)殖面積最高時達(dá)6萬畝，年產(chǎn)螃蟹3000余噸，被稱為“中國螃蟹之鄉(xiāng)”。

正常情況下，蔣后有每年能收入20多萬元。他給兩個兒子分別買了房子，一套在泗洪縣，一套在臨淮鎮(zhèn)，自己和妻子則以船為家，漂泊在洪澤湖上。

“誰先結(jié)婚，縣城的房子就歸誰?！笔Y后有說，大兒子已經(jīng)有女朋友了，可能會比小兒子先結(jié)婚，但無論誰住縣城，他都不忍心讓另一個兒子住鎮(zhèn)上的房子，所以去年他擴(kuò)大了養(yǎng)殖規(guī)模，從原本的五個蟹塘增加到七個，目標(biāo)是在縣城買第二套房。這項計劃加重了他在污染事件中的損失。

9月份，河蟹開始上市。蔣后有的蟹塘里僅存活下來300多斤螃蟹，今年行情不錯，他以每斤30元的價格賣出。20多萬元投資加上一年辛苦，最后只換回9000多元收入。

宿遷市環(huán)保局在《對市政協(xié)五屆二次會議第077號提案的答復(fù)》中提到，截至9月6日，經(jīng)民政部門統(tǒng)計，此次污染造成泗洪縣受災(zāi)人口2.509萬人，受污染水產(chǎn)養(yǎng)殖面積9.25萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.34億元，間接經(jīng)濟(jì)損失約7.02億元。

宿遷市環(huán)保局在上述文件中稱，安徽、江蘇兩省環(huán)保廳及相關(guān)市、縣曾兩次會商，“確認(rèn)此次泗洪縣洪澤湖水污染造成魚蟹死亡事件的發(fā)生原因，主要是由于上游遭受特大洪澇自然災(zāi)害，緊急泄洪時未通知下游，洪水夾帶大量面源污染導(dǎo)致水體溶解氧過低?！?/p>

洪澤湖的上游是位于泗洪境內(nèi)的溧河洼，再往上分為新濉河和新汴河。其中，新汴河源自安徽省宿州市，全長127公里，宿州市境內(nèi)長度108公里。新濉河全長138公里，在宿州境內(nèi)有120公里。

宿遷市環(huán)保局在2018年8月29日發(fā)布的通報中稱：“現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)洪澤湖入湖河流中，新濉河、新汴河大量污水過境，水流湍急，水體呈黑色，明顯惡化，監(jiān)測結(jié)果為劣五類。”

蔣后有告訴《財經(jīng)》記者，污染發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣畬Υ迕竦膿p失進(jìn)行了統(tǒng)計，按照每畝蟹塘500元計算補(bǔ)償，他的蟹塘面積為225畝，補(bǔ)償款共計10萬余元，但蔣后有表示，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠彌補(bǔ)他的損失，“都不夠買蟹苗”。

一名村干部告訴《財經(jīng)》記者，政府根據(jù)養(yǎng)殖戶損失程度不同，分別給予每畝500元、300元、200元三個檔次的補(bǔ)償，“這筆錢是省里拿出來的救濟(jì)款”。此外，受災(zāi)養(yǎng)殖戶家庭，每人還能得到每月450元的生活補(bǔ)助費，為期半年。

就污染責(zé)任分?jǐn)傄约坝袩o后續(xù)補(bǔ)償，泗洪縣政府多名官員拒絕接受采訪。泗洪縣環(huán)保局副局長王樹龍告訴《財經(jīng)》記者，江蘇、安徽兩地環(huán)保廳“已經(jīng)定好會議紀(jì)要，會議紀(jì)要里面明確要求我們不單獨對外講”。

蔣后有計劃在12月進(jìn)一批蟹苗，“我年紀(jì)大了，沒法出去打工，只能繼續(xù)養(yǎng)螃蟹?！?h3>跨界河流污染治理難題

洪澤湖上游水質(zhì)不容樂觀。污染事件后，環(huán)保組織綠色江南公眾環(huán)境關(guān)注中心對安徽境內(nèi)的新汴河和新濉河沿岸展開實地環(huán)境調(diào)研，并于9月20日發(fā)布了污染源調(diào)查報告。報告稱，調(diào)查員在走訪上游新汴河、新濉河途中發(fā)現(xiàn)，安徽宿州境內(nèi)新汴河的多條支流受到污染，存在黑臭現(xiàn)象，并可能通過閘口向新汴河排污。

《2017年宿州市環(huán)境狀況公報》顯示，“縣界斷面水質(zhì)依然不盡如人意，常年為Ⅳ類至劣Ⅴ類，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊存在黑臭水體?！?p>

在洪澤湖污染事件中，江蘇泗洪縣臨淮鎮(zhèn)二河村村民蔣后有養(yǎng)殖的2萬斤螃蟹幾乎全部死亡。

近幾年，中國開始了對黑臭水體的治理。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》，要求直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。第二年，住建部和生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布黑臭水體清單，220多個地級以上城市要在不到五年的時間內(nèi)清理1841條黑臭水體。《安徽省水污染防治工作方案》顯示，安徽省公布的地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體清單共包括225條，其中兩條流入新汴河。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，黑臭水體的形成大體包括兩類：城市生活和工業(yè)的點源、面源的排放，雨污管網(wǎng)設(shè)施不健全，垃圾入河等外源問題;底泥中大量污染物的沉積和釋放，以及水量不足、水體交換緩慢等造成的水環(huán)境容量下降等內(nèi)源問題。

跨界河流治理面臨巨大挑戰(zhàn)。河南一位地級市住建部門官員告訴《財經(jīng)》記者，由于不同省份認(rèn)定黑臭水體的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，因此就存在這種情況：一條河流的上游不是黑臭水體，而下游卻是治理中的黑臭水體，但這并不代表上游的水沒有污染。這種情況下，下游消滅完黑臭，上游的污水一下來，就立刻又被污染了。

中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員廖海清認(rèn)為，上游治理污染，下游也應(yīng)該買單。

以重慶為例，其地處三峽庫區(qū)腹心地帶和長江上游，31個黑臭水體流經(jīng)不同區(qū)域后，均匯入長江?！爸貞c治理河流，受益的是下游省份，因此下游省份應(yīng)該對重慶給與一定生態(tài)補(bǔ)償。不過，跨省份的生態(tài)補(bǔ)償需要國家層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。”廖海清說。

部分地方已經(jīng)就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制展開試點。據(jù)《法制日報》2017年3月報道，涉及流域的生態(tài)補(bǔ)償已在多地展開。這種補(bǔ)償機(jī)制大致可以分為兩類，一類是行政轄區(qū)內(nèi)部，北京、河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北等九?。ㄊ校崿F(xiàn)了行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償。

另一類是跨行政轄區(qū)的。目前，新安江、九洲江、汀江-韓江、東江等流域建立了跨省界上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;同時，安徽、江蘇、河南、浙江相關(guān)市建立了跨省界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

從2011年起，財政部、環(huán)保部牽頭啟動了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，也是全國首個跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點。中央財政每年拿出3億元，安徽、浙江各拿1億元，兩省以水質(zhì)“約法”，共同設(shè)立環(huán)境補(bǔ)償基金。按照約定，中央財政的3億元全部撥付給安徽，如果年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江需要撥給安徽1億元，如果水質(zhì)達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)，安徽撥給浙江1億元。

《工人日報》9月14日發(fā)表評論稱：“假如安徽和江蘇對洪澤湖也實行跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在安微和江蘇交界處進(jìn)行日常監(jiān)測，那本次事件就比較好解決了，可以將跨地區(qū)補(bǔ)償經(jīng)費用于對這些養(yǎng)殖戶損失的補(bǔ)償?！?/p>

中國政法大學(xué)副教授胡靜告訴《財經(jīng)》記者，如果沒有建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的話，一旦發(fā)生跨界污染，一般由兩省之間進(jìn)行協(xié)商處理，“但是上游一般不愿意和下游協(xié)商，一協(xié)商就要花錢。迫不得已的情況下，下游只能找自己的上級政府，但是上級協(xié)調(diào)力度有限”。

該不該起訴省政府？

除生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、協(xié)商機(jī)制外，法律途徑被認(rèn)為是可能的解決方案之一。

環(huán)友中心提交的起訴書中，請求判令安徽省政府賠償新濉河、新汴河等河流下泄污水導(dǎo)致洪澤湖水域被污染的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，同時加強(qiáng)該省境內(nèi)新濉河、新汴河等河流水資源保護(hù)，落實和擴(kuò)展上下游水污染聯(lián)合防控及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，消除洪澤湖再次發(fā)生污染事件的危險。

此外，起訴書還請求判令水利部淮河水利委員會組織制定和監(jiān)督執(zhí)行新濉河、新汴河等河流及其上游各水閘防污統(tǒng)一調(diào)控方案，消除閘控河道蓄積污水集中下泄再次污染洪澤湖的危險。

綠色江南公眾環(huán)境關(guān)注中心負(fù)責(zé)人方應(yīng)君認(rèn)為，本次跨流域重大環(huán)境污染與生態(tài)損害案件并非偶然，涉及上下游政府及水利部門污染防控制度失效的問題，必須訴諸法院，經(jīng)由司法確定相關(guān)部門的生態(tài)損害賠償責(zé)任，“這樣才能倒逼上游相關(guān)責(zé)任部門依法追究當(dāng)?shù)氐奈廴酒髽I(yè)”。

環(huán)友中心在起訴書中表示，本案污染源頭難溯，損害后果難查，監(jiān)管責(zé)任難追，賠償主體難定，上下游之間的爭執(zhí)糾葛不易化解。通過公益訴訟尋求司法渠道解決，可“開辟可操作的制度化路徑”。

該環(huán)保組織認(rèn)為，中國的地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)，既是行使法定行政監(jiān)管職權(quán)的行政主體，又是水流、土地等國有自然資源的財產(chǎn)管理者和不動產(chǎn)權(quán)利人。對于流域跨界污染糾紛案件，地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)，在一定條件下可以成為民事被告，承擔(dān)“兜底”性質(zhì)的民事責(zé)任。

但對于安徽省政府作為被告是否合適，法學(xué)專家之間存在不同看法。

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶認(rèn)為，以省政府和水利部淮河水利委員會作為被告，提起環(huán)境民事公益訴訟是一個大膽的嘗試，“但是否合法合理值得商榷”。

他表示，一般而言，追究生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任，被告應(yīng)該是造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的直接加害者，而安徽省政府和水利部淮河水利委員會是水生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者，它們對水生態(tài)環(huán)境的損害沒有直接的民事責(zé)任。如果有省政府和淮河水利委員會未履行法定職責(zé)從而導(dǎo)致此次損害的證據(jù)，則可以提起環(huán)境行政公益訴訟。但根據(jù)去年修改的行政訴訟法，提起此類訴訟的適格主體是檢察機(jī)關(guān)，而不是社會組織。

“通過司法手段去解決跨界河流污染問題，一般要有一個明確的、直接的污染者。他直接排放污染物了，或者沒有直接排放、但有過錯，導(dǎo)致了污染損害的結(jié)果。比如這個案件中，污染者可能是污水的產(chǎn)生和儲存者，他應(yīng)該預(yù)料而沒有預(yù)料到強(qiáng)降雨、或者預(yù)料到了卻沒有采取相應(yīng)措施，這種情況下，可以將污水產(chǎn)生和儲存單位等污染者作為被告。”秦天寶說。此外，還需要考慮強(qiáng)降雨是否為不可抗力，如果是，那么根據(jù)傳統(tǒng)民事責(zé)任原理，污染者也是可以獲得免責(zé)的。

北京理工大學(xué)法學(xué)院教授徐昕則認(rèn)為，目前法律對于民事公益訴訟的被告規(guī)定尚不明確，但安徽省政府、水利部淮河水利委員會是否為適格的被告取決于是否實施了環(huán)境侵權(quán)行為，包括作為和不作為，且由于環(huán)境侵權(quán)中采取無過錯責(zé)任原則，因此只要對其流域內(nèi)河流水質(zhì)有監(jiān)督管理職責(zé)的安徽省政府、水利部淮河水利委員會導(dǎo)致了下游損失，就應(yīng)當(dāng)可以作為適格的被告。

徐昕說，以政府作為被告的跨界河流污染案件暫無先例可循，這是因為中國的公益訴訟才剛剛起步，但現(xiàn)有法律已經(jīng)提供了相關(guān)依據(jù)，“被侵權(quán)人可以對侵權(quán)主體提起民事訴訟，適格公益組織和檢察院可以提起民事公益訴訟;對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任的行政主體，行政相關(guān)人和相對人可以提起行政訴訟，檢察院也可以提起行政公益訴訟?！?/p>

徐昕稱，世界上擁有一整條大江的國家不多，所以國外大多數(shù)跨界河流水污染案件實際上都是以國家爭端的形式體現(xiàn)，例如，特萊爾冶煉廠案（加拿大與美國）與多瑙河水壩案（匈牙利與捷克斯洛伐克）。在司法實踐中，以下國際經(jīng)驗可供借鑒：

第一是確立舉證責(zé)任倒置原則，跨境損害往往涉及到潛在危害，有些無法舉證、難以舉證或者等到舉證時為時已晚，在證明初步損害的情況下，需要及時把舉證責(zé)任倒置給污染方。

第二是加重上游責(zé)任。國外跨境損害涉及到河流的，往往對于下游做出有利判決或裁定，因為實際上在河流的使用中，下游明顯受制于上游，洪澤湖污染事件即是此例，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加重上游的責(zé)任，也就是安徽省的治理責(zé)任。

第三是將風(fēng)險預(yù)防原則寫入環(huán)境法。風(fēng)險預(yù)防原則是指在環(huán)境資源保護(hù)中，采取可能的各種預(yù)防措施，防止環(huán)境問題的產(chǎn)生;在遇到嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不能以缺乏充分確定的科學(xué)證據(jù)為理由，延遲采取預(yù)防措施防止環(huán)境惡化。

上世紀(jì)80年代以來，風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)成為國際環(huán)境法的重要原則?！独锛s宣言》規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用風(fēng)險預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本有效性的措施防止環(huán)境惡化?！?/p>

“個案推動法治，若中國環(huán)境法寫入風(fēng)險預(yù)防原則，今后發(fā)生類似本案所造成的危害能夠大大降低?！毙礻空f。