因病勞動能力鑒定現(xiàn)狀、問題與改革

■文／王永勃 李心言 楊凱楓

因病勞動能力鑒定是指職工因疾病或非因工負(fù)傷經(jīng)治療終結(jié)后，通過醫(yī)學(xué)檢查，對其身體器官缺損或功能損失程度的鑒定。因病勞動能力鑒定分為完全喪失勞動能力和大部分喪失勞動能力兩個檔次。其主要鑒定依據(jù)是《職工非因工傷殘或因病喪失勞動能力程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（勞社部發(fā)[2002]8號），其主要目的是確定是否符合病退條件。

現(xiàn)狀與問題

目前對于因病退休勞動能力鑒定主要實行總量控制，通常由省人社廳養(yǎng)老保險處根據(jù)上年度正常退休人數(shù)，按照一定的比例下達(dá)控制數(shù)，各市、縣和行業(yè)單位根據(jù)控制數(shù)量提出申請，然后申報材料，各設(shè)區(qū)市和省勞動能力鑒定中心根據(jù)控制數(shù)量，審核各單位病退職工的鑒定材料，安排面檢鑒定。但是，隨著企業(yè)對生產(chǎn)環(huán)境和安全設(shè)施的升級與改造，隨著人們生活水平和醫(yī)療技術(shù)的大幅改善，因病喪失勞動能力的人數(shù)逐漸減少，下達(dá)控制數(shù)量的做法不符合當(dāng)前形勢的發(fā)展和要求。此外,各地區(qū)、各企業(yè)情況不盡相同。偏遠(yuǎn)縣市和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府和企業(yè)對于安全的投入比起經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)差一些，受諸多因素影響，那里的職工因病達(dá)到完全喪失勞動能力的人數(shù)相對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就會多一些；煤炭企業(yè)、建筑施工企業(yè)和接觸有毒有害的企業(yè)職工達(dá)到喪失勞動能力條件的比其他企業(yè)多。

病退制度仍主要執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號）。只要符合法定條件的，就應(yīng)當(dāng)病退；不符合法定條件的，無論如何都不應(yīng)當(dāng)病退。實行總量控制，如果計劃量少了，應(yīng)當(dāng)病退的人不能病退，實際上限制了病退人員的退休權(quán)利；如果計劃量多了，可能會導(dǎo)致對勞動能力喪失程度鑒定的寬松,使不符合病退條件的人得以病退,都是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

目前因病勞動能力鑒定存在的另一重要問題是病退制度不健全?！渡鐣ｋU法》第十七條規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；在未達(dá)到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼；所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中支付。但由于并未出臺關(guān)于病殘津貼的實施細(xì)則，這一規(guī)定實際并未實施。病退制度仍然主要依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》第一條規(guī)定，即“男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動鑒定委員會確認(rèn)，完全喪失勞動能力的”，應(yīng)該退休。在實踐中，對繳費(fèi)年限一般適用15年的規(guī)定。但是，無論是繳費(fèi)年限、病退年齡，還是養(yǎng)老金的扣減，都缺乏明確的規(guī)定，各地可能存在適用的不一致，由此導(dǎo)致地區(qū)間的不公平。

鑒定標(biāo)準(zhǔn)過于粗疏，不能適應(yīng)形勢的發(fā)展，不能滿足病退鑒定的實際需求?！堵毠し且蚬麣埢蛞虿适趧幽芰Τ潭辱b定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》對完全喪失勞動能力的條件列出了16種具體情形，同時規(guī)定符合《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》標(biāo)準(zhǔn)1至4級者也屬于完全喪失勞動能力。16種情形仍過于粗疏，工傷勞動能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)主要適用于傷害情形，對于疾病情形的規(guī)范很少，實踐中一些病情嚴(yán)重已經(jīng)很難從事勞動的人員缺乏對應(yīng)性的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，遭致一些參保人員的質(zhì)疑。針對這一問題，河北通過鑒定專家研討會，以會議紀(jì)要的形式形成補(bǔ)充的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，例如，艾滋病確診后按照完全喪失勞動能力確定，艾滋病毒攜帶者尚未明顯發(fā)病的，不視同為完全喪失勞動能力；強(qiáng)直性脊柱炎如果形成嚴(yán)重的運(yùn)動障礙，達(dá)到或接近類似完全喪失勞動能力標(biāo)準(zhǔn)的，確定為完全喪失勞動能力。但是這些補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)既不屬于法律法規(guī)，也不屬于規(guī)范性法律文件，其合法性可能存在問題，而且難以系統(tǒng)覆蓋各種病殘現(xiàn)象。

鑒定程序復(fù)雜，不符合增強(qiáng)社保獲得感的時代要求。現(xiàn)行因病勞動能力鑒定實行兩級鑒定：縣（區(qū)）申報，設(shè)區(qū)市勞動能力鑒定委員會組織初次鑒定，達(dá)到完全喪失勞動能力的職工報省勞動能力鑒定委員會最終評審鑒定；省直企業(yè)根據(jù)控制數(shù)量上報材料，由勞動能力鑒定中心組織初次鑒定，達(dá)到完全喪失勞動能力的職工再由省級勞動能力鑒定委員會組織省級專家進(jìn)行最終評審鑒定。兩級鑒定達(dá)到完全喪失勞動能力的職工，可辦理病退審批。這和工傷的勞動能力鑒定存在顯著差異。工傷勞動能力鑒定雖然也實行兩級鑒定，但是省級鑒定并非必經(jīng)程序，只有當(dāng)事人對設(shè)區(qū)市的初次鑒定不服時才會啟動省級鑒定，事實上大部分工傷鑒定只經(jīng)過了初次鑒定。當(dāng)省級鑒定成為因病鑒定的必經(jīng)程序時，對于那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的參保人員，無論時間、精力還是成本投入，都是比較大的。

因病勞動能力鑒定年底一次性集中鑒定，鑒定周期太長。按照現(xiàn)行程序，用人單位接到省市的通知后，需經(jīng)動員、填表、公示、審核及收集上報等環(huán)節(jié)，僅僅省市收集材料就需要1—2個月時間。由于申請進(jìn)行鑒定的人員多，地區(qū)分散，職工從提出申請到鑒定結(jié)束，一般需要幾個月甚至半年時間。近年，經(jīng)常有一些職工申請病退鑒定后，因不能及時鑒定，沒有等到鑒定結(jié)論已經(jīng)死亡，家屬、企業(yè)意見很大。

改進(jìn)建議

取消病退鑒定的總量控制，取消一次性集中鑒定，實行常態(tài)化鑒定模式，實行因需鑒定。據(jù)了解，上海市、深圳市等地，對符合國家和本市規(guī)定的因病退休（職）條件的職工，申請人的申請符合政策規(guī)定，申報材料齊全，實行日常辦理鑒定，隨時受理審核資料，組織專家組面檢查體作出鑒定意見，勞動能力鑒定部門自收到申請之日起60日內(nèi)作出勞動能力鑒定結(jié)論。這種做法符合現(xiàn)實需求，符合鑒定理論，應(yīng)當(dāng)普遍采納并在全國推行，實行隨時申請，隨時鑒定。當(dāng)然在實踐中，受制于成本和專家力量的限制，可以相對實現(xiàn)隨時鑒定，例如在申請后1個月內(nèi)集中進(jìn)行鑒定，以保證60天內(nèi)出具鑒定結(jié)論。

參照《工傷保險條例》規(guī)定的勞動能力鑒定程序，對初次鑒定結(jié)論不服的，可申請再次鑒定。無論是省級鑒定還是設(shè)區(qū)市的勞動能力鑒定，本質(zhì)上都屬于專家鑒定，不存在行政隸屬關(guān)系，也不存在級別高低，實行兩級鑒定除了要耗費(fèi)大量的人力、物力和財力，并不一定能夠大幅度提高勞動能力鑒定質(zhì)量。對病殘人員的勞動能力鑒定完全可以參照工傷的勞動能力鑒定，對初次鑒定結(jié)論沒有異議的，初次鑒定即發(fā)生效力；對于初次鑒定結(jié)論，用人單位或職工不服的，可在法定期限內(nèi)向省勞動能力鑒定委員會申請再次鑒定，省勞動能力鑒定委員會的結(jié)論為最終結(jié)論。為加強(qiáng)對鑒定行為的監(jiān)督，防止虛假鑒定，應(yīng)當(dāng)賦予養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對于因病勞動能力鑒定結(jié)論的異議權(quán)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以申請再次鑒定。

盡快制定病殘津貼支付標(biāo)準(zhǔn)，對病殘勞動能力鑒定作出指導(dǎo)性意見?！渡鐣ｋU法》實施已經(jīng)7年多，應(yīng)當(dāng)盡快制定出臺病殘津貼的具體支付標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法，并對確定病殘津貼基礎(chǔ)的病殘鑒定作出指導(dǎo)性的意見。同時，國家主管部門應(yīng)當(dāng)組織全國專家學(xué)者對因病勞動能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善，對因病、非因工完全喪失勞動能力、大部分喪失勞動能力、部分喪失勞動能力等情形作出詳細(xì)規(guī)定。

改革經(jīng)辦流程，盡可能實行網(wǎng)上申請、網(wǎng)上通知，兼采郵寄送達(dá)。在勞動能力鑒定過程中，除面檢、化驗、檢查等需要在醫(yī)療機(jī)構(gòu)或指定地點面對面進(jìn)行外，勞動能力鑒定申請、鑒定通知、鑒定結(jié)論的送達(dá)均無需參保人員到指定地點，應(yīng)當(dāng)盡可能通過網(wǎng)絡(luò)等方式實行遠(yuǎn)程辦理，網(wǎng)絡(luò)尚無法完全覆蓋的地方，可以通過郵政快遞等方式履行通知等義務(wù)。

規(guī)范鑒定程序，嚴(yán)格鑒定標(biāo)準(zhǔn)，從制度上防止腐敗發(fā)生。在鑒定程序中可以實行交叉鑒定、封閉鑒定、背對背鑒定等方式，避免將不符合病退標(biāo)準(zhǔn)的人員鑒定為完全喪失勞動能力，騙取養(yǎng)老保險基金。

無論是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、郵寄送達(dá)，還是減少參保人員的奔波，增加鑒定專家和鑒定機(jī)構(gòu)的上門服務(wù)，均需要提高鑒定服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入，增加鑒定服務(wù)人員編制，提高專家鑒定勞務(wù)支付標(biāo)準(zhǔn)。財政應(yīng)當(dāng)增加對勞動能力鑒定等基本公共服務(wù)的投入?！?/p>