農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的金融扶助與政策仿真

■文／米紅 楊生輝 張書緯

隨著大量“50后”至“90后”多代際農(nóng)民工先后從鄉(xiāng)村涌向城鎮(zhèn)，我國政府積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2014年十二屆全國人大二次會議的政府工作報(bào)告就提出，今后一個時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個一億人” 問題，其中就包括促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶其流入地的城市或城鎮(zhèn)。農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)問題一直是我國政界、學(xué)界關(guān)注和研究的重點(diǎn)，也是影響我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的關(guān)鍵群體。

我國農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)比率低，擴(kuò)面難度大，繳費(fèi)缺乏激勵，與目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋群體設(shè)計(jì)傾向有重要關(guān)聯(lián)。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只能選擇其一。隨著近年我國大力實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以及快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的流動出現(xiàn)了新的路徑——大量外來農(nóng)民工仍然留在東部沿海城市就業(yè)，同時(shí)也出現(xiàn)來自中西部省份農(nóng)民工回流的現(xiàn)象，其中一部分流向當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)，另一部分則直接返回戶籍所在地的鄉(xiāng)村。外來農(nóng)民工中存在眾多無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員，以及其他靈活就業(yè)人員等邊緣群體，特別是上世紀(jì)60年代我國第二次生育高峰期出生的中老年農(nóng)民工所占比例較大。這類群體既沒有參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)由個人繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在繳費(fèi)壓力大，或者面臨參保退休時(shí)因沒有達(dá)到最低繳費(fèi)年限15年而無法領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的困境，不參?；蛑型就吮，F(xiàn)象嚴(yán)重。因此，要把這部分中老年農(nóng)民工重新納入到制度框架中，必須從其自身特征以及現(xiàn)實(shí)參保繳費(fèi)難點(diǎn)出發(fā)，對現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式改善優(yōu)化。

金融扶助計(jì)劃

《社會保險(xiǎn)法》對于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限統(tǒng)一規(guī)定為15年。浙江大學(xué)人口大數(shù)據(jù)與政策仿真工作坊于2017年對廣東省湛江市“農(nóng)民工與城市包容性抽樣調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠達(dá)到最低繳費(fèi)年限的比率極低。大量“50后”“60后”以及“70后”等中老年農(nóng)民工難以進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并獲得制度保障，主要存在兩個影響因素：其一，個人繳費(fèi)難以負(fù)擔(dān)，或者因失業(yè)而中斷繳費(fèi)；其二，因參保晚和非連續(xù)性參保，使得退休前難以達(dá)到最低繳費(fèi)年限，之后繼續(xù)繳費(fèi)或者躉繳更加困難。究其根本原因，最終還是追溯到中老年農(nóng)民工的繳費(fèi)能力。但寄希望于提高中老年農(nóng)民工自身的收入水平短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，必須通過外在的政策手段給予扶助才能將其納入制度保障中，防止因老致貧。

本文借鑒美國養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限為10年的制度設(shè)定，針對中老年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的難點(diǎn)，提出通過金融手段增強(qiáng)中老年農(nóng)民工的繳費(fèi)能力從而將其納入到制度覆蓋中的政策創(chuàng)新路徑。具體辦法如下：對已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)年限達(dá)到10年的農(nóng)民工，可以根據(jù)個人需要繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，向工、農(nóng)、建等主要國有銀行申請為期5年的無息貸款，貸款額根據(jù)本人實(shí)際繳費(fèi)情況而定，不同繳費(fèi)水平可以申請不同數(shù)額的貸款。利用貸款繼續(xù)繳費(fèi)5年（累計(jì)繳滿15年），達(dá)到退休年齡并辦理退休手續(xù)后，再由原貸款銀行以月為單位從領(lǐng)取月養(yǎng)老金中進(jìn)行相應(yīng)扣除，在5年之內(nèi)還清所有貸款，使得原貸款銀行能夠在短期之內(nèi)快速地收回貸款資金，保障該制度的持續(xù)性。同時(shí)，這類參保群體基本要到65周歲才能完整地領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，在一定程度上也符合未來我國漸進(jìn)式退休的制度規(guī)劃趨勢。

該制度設(shè)計(jì)以金融扶助為手段，以無力負(fù)擔(dān)按靈活就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及繳費(fèi)年限不足15年的已達(dá)到或即將60周歲的中老年農(nóng)民工為主要適用對象，根據(jù)自身繳費(fèi)能力制定出A、B兩種參保方案，制度設(shè)計(jì)方案見下表。

通過金融扶助，中老年農(nóng)民工通過以未來領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為擔(dān)保，間接提高了現(xiàn)實(shí)繳費(fèi)能力，被納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)保障中。該設(shè)計(jì)方案主要涉及國有銀行的貸款支持，需要政府與銀行協(xié)調(diào)合作，以優(yōu)惠政策的形式鼓勵中老年農(nóng)民工繳費(fèi)，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)全民參保的目標(biāo)，是一個雙贏的過程。

中老年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)方案

政策仿真

農(nóng)民工以未來基礎(chǔ)養(yǎng)老金為擔(dān)保獲取無息貸款，同時(shí)在扣除貸款后仍能獲得少量收入。因此，此方案推行后，將會吸引農(nóng)民工繳滿15年，從而達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的條件。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2017年湛江市農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳滿15年的占比9.21%，假如施行本方案后，繳費(fèi)10—14年的農(nóng)民工將會被完全覆蓋。而對于繳費(fèi)不足10年的農(nóng)民工將來的輻射能力可按高低兩種輻射測算方案預(yù)設(shè)，本文以湛江市“農(nóng)民工與城市包容性發(fā)展抽樣調(diào)查”數(shù)據(jù)為例，對未來養(yǎng)老基金增加額進(jìn)行預(yù)測。

高輻射方案：目前繳滿15年的占比9.21%，繳費(fèi)10—14年的占比19.3%，不足10年的占比71.49%，按50%的輻射能力，未來按照此方案施行，在名義上達(dá)到最低繳費(fèi)年限15年的農(nóng)民工占比為64.26%，接近農(nóng)民工總數(shù)的三分之二；按照未來需要城鎮(zhèn)化、市民化的農(nóng)民工1億人參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，則有6426萬農(nóng)民工繳費(fèi)，其中不足10年的為3575萬人，繳費(fèi)10—14年的為1930萬人。按照全國的平均數(shù)計(jì)算，假設(shè)不足10年的目前平均繳費(fèi)為5年，繳費(fèi)10—14年的平均需要貸款2.5年，2016年度我國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員月平均工資為3569元,都以月平均工資的60%最低繳費(fèi)基數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，則全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)將會大大增加（見圖1），分述如下：

預(yù)測一：農(nóng)民工都以20%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加2.08萬億元；

預(yù)測二：農(nóng)民工都以8%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加0.84萬億元；

預(yù)測三：農(nóng)民工繳費(fèi)不足10年以20%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，10—14年以8%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加1.93萬億元；

預(yù)測四：農(nóng)民工繳費(fèi)不足10年以8%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，10—14年以20%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加0.98萬億元。

低輻射方案：目前繳滿15年的占比9.21%，繳費(fèi)10—14年的占比19.3%，不足10年的占比71.49%，按30%的輻射能力，未來按照此方案名義上達(dá)到最低繳費(fèi)年限15年的農(nóng)民工占比為49.96%，達(dá)到農(nóng)民工總數(shù)的50%。按照未來需要城鎮(zhèn)化、市民化的農(nóng)民工1億人的一半計(jì)算，則有5000萬農(nóng)民工繳費(fèi)，其中不足10年的為2145萬人，繳費(fèi)10—14年的為1930萬人。按照全國的平均數(shù)計(jì)算，假設(shè)不足10年的目前平均繳費(fèi)為5年，繳費(fèi)10—14年的平均需要貸款2.5年，2016年度我國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員月平均工資為3569元,都以月平均工資的60%最低繳費(fèi)基數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，則全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)將會增加（見圖2），分述如下：

圖2 2017—2020年低輻射方案養(yǎng)老基金預(yù)測增加額

預(yù)測一：農(nóng)民工都以20%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加1.35萬億元；

預(yù)測二：農(nóng)民工都以8%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加0.54萬億元；

預(yù)測三：農(nóng)民工繳費(fèi)不足10年以20%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，10—14年以8%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加1.2萬億元；

預(yù)測四：農(nóng)民工繳費(fèi)不足10年以8%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，10—14年以20%的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，預(yù)期養(yǎng)老基金將會增加0.69萬億元。

結(jié)論與建議

國家統(tǒng)計(jì)局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，近年45歲以上農(nóng)民工占比不斷提高，這部分中老年農(nóng)民工群體大多是非正規(guī)就業(yè)。他們大多表示愿意參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，只是由于自身繳費(fèi)能力不足才沒有參保。為了能夠把這類群體納入制度保障中，本文提出兩點(diǎn)建議：

一是針對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限制度規(guī)定，適當(dāng)放寬中老年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的躉繳年限。當(dāng)前政策對我國靈活就業(yè)人員躉繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)年限有嚴(yán)格的限定，中老年農(nóng)民工因年齡結(jié)構(gòu)因素而受到制度約束。應(yīng)考慮我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對實(shí)施晚，放寬農(nóng)民工躉繳年限增強(qiáng)制度的便捷度和牽引力，激勵農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，獲得養(yǎng)老保障。

二是根據(jù)農(nóng)民工新的流動路徑，完善與優(yōu)化農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。近年，由于中西部地區(qū)外出農(nóng)民工選擇回流，使得城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度銜接問題更加突出?！冻青l(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的，繳費(fèi)年限不累計(jì)計(jì)算或折算城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限;對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的，沒有規(guī)定轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，有損參保人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益。轉(zhuǎn)移接續(xù)制度應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工流動新趨勢迭代升級，滿足城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)大量增加的轉(zhuǎn)移需求，維護(hù)農(nóng)民工的合法利益。（基金項(xiàng)目：浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目17NDJC029Z、浙江省哲社優(yōu)勢學(xué)科重大資助項(xiàng)目19YSXK03ZD）■