基層環(huán)境行政處罰在自由裁量權(quán)上的把控分析

戴逸凡

福建省永安市環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，福建 永安 366000

一、引言

自2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，全國上下在環(huán)保執(zhí)法力度的投入上不斷加大，特別是2016年，中央連續(xù)開展了一輪又一輪的環(huán)保巡視督察，各地環(huán)境行政處罰數(shù)量快速增長，但其中也暴露出行政處罰在自由裁量權(quán)上的把控問題，處之于寬則達(dá)不到整改目的，處之于嚴(yán)則影響到地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。本文以永安市為例，反思這只小麻雀的解剖之法，就當(dāng)?shù)卦诃h(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)上如何吃透現(xiàn)狀、直擊問題及確定對策等諸多方面進(jìn)行把控分析，并提出意見建議。

二、環(huán)境執(zhí)法力度不弱，“四個(gè)配套”夯實(shí)監(jiān)管

(一)當(dāng)前面臨的執(zhí)法現(xiàn)狀

以福建省三明市永安市環(huán)境執(zhí)法為例，2014年至2017年的環(huán)境違法案件處罰情況如下表：

永安市2014年-2017年環(huán)境行政處罰案件情況

從上表可以看出，自2015年新《環(huán)境保護(hù)法》和“四個(gè)配套辦法”施行以來，永安市環(huán)境行政處罰案件持續(xù)增長。2017年，中央環(huán)保督察組對三明市進(jìn)行專項(xiàng)督察，通過督察前和督察期間采取的各種積極措施，永安市2017年共辦理了行政處罰案件65件，處罰金額230萬元，案件數(shù)量和處罰金額均創(chuàng)新高。此外，從表格也可以看出，為進(jìn)一步督促違法企業(yè)有效整改，自2016年起，通過按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等“四個(gè)配套辦法”，糾違數(shù)量明顯增多，打擊違法行為更加有效，執(zhí)法效能得到長足提升，環(huán)境監(jiān)管工作得以穩(wěn)步推動。

三、自由裁量頗多掣肘，環(huán)境執(zhí)法面臨壓力

存在的主要問題有——

(一)多因素影響，立案取證難

一是企業(yè)方面，面對經(jīng)濟(jì)形勢下行壓力，大部分企業(yè)僅能維持基本運(yùn)行，想要環(huán)保投入?yún)s缺乏資金保障，一旦面臨環(huán)保處罰又可能因企業(yè)環(huán)境信用問題被金融停貸，誘發(fā)更多的社會不安定因素。二是個(gè)人環(huán)境違法行為執(zhí)法困難。在一線執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)察人員在對家庭作坊、個(gè)人行為和嚴(yán)重違法行為等進(jìn)行檢查時(shí)，特別是在處理燒煤矸石污染案件時(shí)，經(jīng)常找不到對象，或者處罰對象以各種借口拒不配合調(diào)查，致使調(diào)查詢問筆錄無法進(jìn)行，案件無法開展調(diào)查，最終無法形成案件調(diào)查報(bào)告。

(二)違法成本高，案執(zhí)難度大

《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂后，處罰力度進(jìn)一步增強(qiáng)，雖然有效地震懾了違法排污企業(yè)，但在對個(gè)人違法行為處罰時(shí)，起點(diǎn)10萬的處罰額度對多數(shù)個(gè)人企業(yè)來說是重大金額，頗有執(zhí)行難度。這主要體現(xiàn)在：首先，處罰對象會積極啟動聽證、行政復(fù)議程序，并可能還會出現(xiàn)反復(fù)上門哭訴現(xiàn)象，在基層執(zhí)法人員少、任務(wù)重的情況下，極大的增加了執(zhí)法人員的工作量，占用、浪費(fèi)了行政資源；其次，個(gè)人一般對10萬元的罰款幾乎繳納不起，都回避繳納罰款，因此需移送法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，但是移送后又影響了法院的結(jié)案率，法院對接收此類案件頗有異議；再次，部分企業(yè)在案件執(zhí)行過程中出現(xiàn)了企業(yè)賬目資金面臨清算的情況，致使處罰資金無法執(zhí)行到位。

(三)部門銜接少，案件辦理慢

一是公安機(jī)關(guān)對環(huán)境行政拘留和污染環(huán)境犯罪辦理較少，在辦理過程中程序還在不斷探索完善之中，顯得滯后。二是基層公安辦案人員少，要處理110等多條類形治安案件，無法及時(shí)處理環(huán)境案件。以永安市為例，在市環(huán)保局2015年辦理移送公安案件中，2件涉嫌刑事案件，3件行政拘留案件，有1件涉嫌刑事和1件行政拘留案件是2015年6月移送到公安機(jī)關(guān)的，可至2015年12月還未辦結(jié)。若案件久拖不決，不僅降低了環(huán)保行政拘留的威懾力，還容易造成環(huán)保執(zhí)法無力的不良社會影響。[1]

(四)權(quán)責(zé)不明確，多頭管理亂

擁有合法環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的主體之間發(fā)生碰撞，導(dǎo)致環(huán)境行政處罰執(zhí)行難以進(jìn)行。[2]以永安市為例，根據(jù)《永安市環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”規(guī)定》(永委〔2017〕64號)和《中共永安市委機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于劃轉(zhuǎn)永安市環(huán)境保護(hù)局等單位部分城市管理行政處罰權(quán)的通知》(永編〔2017〕51號)的文件內(nèi)容，劃出市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)，主要內(nèi)容是：對城區(qū)室(場)外公共場所的社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等污染環(huán)境行為實(shí)施行政處罰。例如，原由環(huán)保局承擔(dān)的建筑施工噪聲的行政處罰權(quán)已劃給城管局，但在實(shí)際情況中，當(dāng)建筑施工單位出現(xiàn)噪聲超標(biāo)擾民的情況時(shí)，城管局在執(zhí)法工作前期常以監(jiān)管能力和設(shè)備不足為由推諉，導(dǎo)致違法行為人處于監(jiān)管真空狀態(tài)中，事態(tài)難以得到及時(shí)控制，甚至影響到違法行為人未能得到法律應(yīng)有的制裁。[3]

(五)點(diǎn)多加面廣，監(jiān)察任務(wù)重

目前永安市環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)在編環(huán)境監(jiān)察人員20人，在崗有編制的環(huán)境執(zhí)法人員僅6人，加上其它性質(zhì)7人，不僅要承擔(dān)全市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工業(yè)、企業(yè)生態(tài)各種監(jiān)察檢查任務(wù)，還要承擔(dān)應(yīng)急、危廢、企業(yè)信用評價(jià)、輻射監(jiān)管、信訪辦理等多項(xiàng)工作。并據(jù)了解，三明市個(gè)別區(qū)縣的環(huán)境監(jiān)察人員僅二、三人，監(jiān)管能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這說明在山區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法條件中還是個(gè)普遍現(xiàn)象。

(六)工作基礎(chǔ)弱，上下聯(lián)動難

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化推進(jìn)緩慢。主要原因有：一是人員配備不足，村級未設(shè)立環(huán)保專管員，行政村、社區(qū)環(huán)境網(wǎng)格化還未完全建立形成；二是工作經(jīng)費(fèi)未落實(shí)。由于村(居)級網(wǎng)格員未配備人員經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致村級網(wǎng)格員工作積極性不高。三是缺少環(huán)保專業(yè)知識的培訓(xùn)普及。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保人員缺少專業(yè)環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，相關(guān)環(huán)保業(yè)務(wù)知識欠缺；另一方面在面向廣大群眾的環(huán)?？破招麄鹘逃裙ぷ麟y以跟進(jìn)，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居難免出現(xiàn)的環(huán)境違法行為不能得到有效監(jiān)管，違法違規(guī)行為不能得到及時(shí)處理。[4]

四、牢固樹立全局觀念，環(huán)境執(zhí)法扎實(shí)高效

進(jìn)一步完善基層環(huán)境行政處罰的對策建議——

(一)建立聯(lián)席會議制度，提高程序銜接順暢性

為進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接，有必要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作。2016年，永安市環(huán)保局與市法院(生態(tài)資源審判庭)、市檢察院(生態(tài)資源科)、市公安局及生態(tài)分局等部門建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會議制度，同時(shí)邀請國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門共同參加、探討，每季度召開一次會議，形成生態(tài)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。通過定期召開聯(lián)席會議，四部門之間互通信息，相互配合，相互支持，形成打擊環(huán)境違法行為合力。但這僅僅是個(gè)開始，要真正穩(wěn)定和執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會議制度，還有很多工作要做。

(二)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法協(xié)同力

負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門在辦理生態(tài)環(huán)境行政處罰案件中碰到被調(diào)查的單位或者個(gè)人以各種理由拒不配合調(diào)查取證的情況時(shí)(如不來做調(diào)查詢問、不到現(xiàn)場配合檢查等)，負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)主動聯(lián)系市公安局給予配合協(xié)助，請求其屬地派出所聯(lián)動協(xié)作，對被調(diào)查的單位負(fù)責(zé)人或者個(gè)人進(jìn)行控制或傳喚，配合負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門開展案件調(diào)查取證工作以便環(huán)境行政處罰案件得以順利完成；市公安局應(yīng)積極配合，并指派其屬地派出所民警積極參與配合。值得一提的是，永安市在全省率先成立生態(tài)環(huán)保警察，專門偵辦永安市境內(nèi)破壞環(huán)境資源保護(hù)類的污染環(huán)境等10種刑事案件，以及涉及破壞生態(tài)環(huán)境、妨害生態(tài)資源管理的公安行政案件等。在生態(tài)分局環(huán)保警察的積極協(xié)助下，移送公安案件的辦理進(jìn)度明顯加快，環(huán)境違法行為得到及時(shí)有效處理。但因這塊工作在這些年的不斷重視中，案件數(shù)不少，公安司法部門能否及時(shí)介入給予配合聯(lián)動尚待鞏固加強(qiáng)中。

(三)細(xì)化執(zhí)法處罰尺度，規(guī)范一線自由裁量權(quán)

自《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等修訂后，環(huán)保執(zhí)法的處罰幅度及處罰金額之間跨度較大，這對執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)本身就當(dāng)有個(gè)合理的約束，進(jìn)一步規(guī)范也在情理之中。建議對行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，以避免出現(xiàn)處罰不一致或偏輕、偏重的現(xiàn)象。

(四)積極推動源頭預(yù)防，織密環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化，落實(shí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”

根據(jù)《永安市環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理實(shí)施方案》要求，由市政府統(tǒng)一組織，在全市3個(gè)工業(yè)園區(qū)管委會、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及31個(gè)社區(qū)居委會、228個(gè)行政村應(yīng)當(dāng)盡快建立起三級網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。通過積極爭取上級部門核撥經(jīng)費(fèi)、地方政府配資等方式來保證環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理的經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)源頭管控。[4]同時(shí)，還應(yīng)將網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”寫入《永安市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》，并納入部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效考核，進(jìn)一步明確基層工作職責(zé)、工作任務(wù)和獎(jiǎng)懲措施，實(shí)現(xiàn)定職責(zé)、定任務(wù)、定獎(jiǎng)懲，明確各部門環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)，細(xì)化工作任務(wù)，督促擁有合法環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的主體自覺承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道還應(yīng)配備專職環(huán)保人員，并設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境監(jiān)管工作有人抓、有人管。通過一系列的措施，以督促各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度，做到各司其責(zé)，防治并舉，堅(jiān)持從源頭嚴(yán)防，過程嚴(yán)控，結(jié)果嚴(yán)懲。

(五)加強(qiáng)條塊學(xué)習(xí)培訓(xùn)，鞏固基層執(zhí)法執(zhí)行力

建議上級環(huán)保部門和本級環(huán)保部門有計(jì)劃地組織基層環(huán)保執(zhí)法人員和專職環(huán)保員定期組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不僅要學(xué)習(xí)各項(xiàng)環(huán)保法及依法行政相關(guān)的法律法規(guī)，還要學(xué)習(xí)實(shí)施具體行政行為的操作規(guī)程，熟悉有關(guān)的法律條文和行政執(zhí)法中的有關(guān)程序，從而進(jìn)一步提高基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力。并在學(xué)習(xí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，給各級專職環(huán)保員發(fā)放環(huán)境監(jiān)察證，這樣就能更有效地通過環(huán)保的“觸角”對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行全天候、多方位的監(jiān)管，能夠及時(shí)制止和處理一般環(huán)境違法行為。