新時代做好我國退役軍人管理保障工作初探

薛 亞

內(nèi)容提要：軍人職業(yè)，承載著一般行業(yè)無法比擬的艱苦和風(fēng)險(xiǎn)，軍人為維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益犧牲奉獻(xiàn)。深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神和十三屆全國人大一次會議精神，高標(biāo)準(zhǔn)做好退伍軍人管理保障工作，是政府和社會義不容辭的職責(zé)。新時代，新成立的退役軍人事務(wù)部，要切實(shí)摸清我國退役軍人數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、特點(diǎn)、需求，以及退役軍人工作面臨的突出問題，有針對性地提出新思路、拿出新舉措、付出新努力，扎扎實(shí)實(shí)做好退役軍人管理保障工作。

黨的十九大報(bào)告明確指出：“組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，保護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)?！笔龑萌珖舜笠淮螘h，通過了組建國務(wù)院正部級退役軍人事務(wù)部的方案，標(biāo)志著我國退役軍人管理保障體制實(shí)現(xiàn)了歷史性進(jìn)步。軍人職業(yè)承載著一般行業(yè)無法比擬的艱苦和風(fēng)險(xiǎn)，軍人為維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益作出了巨大犧牲奉獻(xiàn)。深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，高標(biāo)準(zhǔn)做好退伍軍人管理保障工作，是新時代賦予政府和社會義不容辭的職責(zé)，需要各級政府組織、社會團(tuán)體付出更多真情和努力。

一、組建退役軍人事務(wù)部的時代意義及對這一機(jī)構(gòu)主要工作職責(zé)的理解

軍人職業(yè)，是全社會最需要犧牲奉獻(xiàn)精神的職業(yè)，因而更需要通過全社會的尊敬來培植和提升其榮譽(yù)感。二戰(zhàn)以來，世界主要國家都十分重視退役軍人管理保障工作。美國較早就成立了政府退役軍人保障工作機(jī)構(gòu)，并于1989年發(fā)展成立了美國聯(lián)邦政府退伍軍人事務(wù)部，現(xiàn)總部編制人員4000人，成為僅次于國防部的聯(lián)邦第二大部，有效幫助退役軍人重新融入社會，增強(qiáng)了退役軍人的歸屬感、榮譽(yù)感，穩(wěn)定了軍心，極大地提升了現(xiàn)役軍人的士氣。俄羅斯也相繼出臺了《軍人地位法》《退役軍人及其家庭成員社會適應(yīng)國家綱要》等保障性法規(guī)文件，對退役軍人及其家庭成員的社會保障、退役安置等方面的權(quán)益和福利待遇作出了明確規(guī)定。新形勢下，黨中央決策成立退役軍人事務(wù)部，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國退役軍人工作的高度重視，為新時代做好退役軍人管理保障工作、統(tǒng)籌國家與軍隊(duì)發(fā)展，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)黨的強(qiáng)軍目標(biāo)奠定了體制基礎(chǔ)。這既是對社會期盼的及時回應(yīng)，也是對全軍將士的極大鼓舞，對凝聚軍心士氣、推進(jìn)強(qiáng)國事業(yè)具有重大深遠(yuǎn)意義。

我國成立的退役軍人事務(wù)部，將原民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)，人力資源和社會保障部的軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關(guān)職責(zé)整合，形成了黨中央、國務(wù)院管總，覆蓋全體退役軍人，橫向貫通軍地的新型管理保障體系，實(shí)現(xiàn)了黨和國家對軍人這一特殊群體人生發(fā)展全流程的集中統(tǒng)一管理。

從退役軍人事務(wù)部的具體工作職能看，作為黨中央、國務(wù)院、中央軍委專門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)退役軍人管理保障工作的高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將主要承擔(dān)保障退役軍人合法權(quán)益、更好地為退役軍人服務(wù)的主體職能。即主要負(fù)責(zé)制訂完善退役軍人管理保障方面的法規(guī)、政策并組織落實(shí)，負(fù)責(zé)掌握退役軍人的情況信息，負(fù)責(zé)就退役軍人事務(wù)溝通軍隊(duì)、政府相關(guān)職能部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督社會公益性退役軍人組織的運(yùn)行，等等。從保障工作內(nèi)容來看，將需要推動軍人和軍屬身份地位、權(quán)益保障、優(yōu)撫安置立法，做好轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、退休干部和退役士兵的移交安置工作，深化退役軍人醫(yī)療、住房、工資、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等制度調(diào)整改革等，從而建立并不斷健全有利于部隊(duì)官兵成長成才、安心敬業(yè)的職業(yè)發(fā)展機(jī)制。

二、當(dāng)前我國退役軍人的主要構(gòu)成情況

新中國成立以來，共有5700多萬退役軍人，他們集中來自5個時期。

（一）新中國成立后到1958年底。一是新中國成立之初的1950年4月，為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，中央決定壓縮軍隊(duì)規(guī)模①《當(dāng)代中國軍隊(duì)的軍事工作》（上），35頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，1989。，復(fù)員軍人150萬人，經(jīng)過幾個月的努力，實(shí)際復(fù)員了100多萬人。二是抗美援朝戰(zhàn)爭結(jié)束前后，進(jìn)行了3次精簡，到1958年底，減少了約371萬人。如今，上述退役軍人，即便是當(dāng)年十五六歲參軍，也已步入耄耋之年。

（二）1960年到1982年前后?？傮w上受復(fù)雜國際安全局勢影響，除正常離退休以外，退役數(shù)量不大。比如，1966年3月軍隊(duì)總員額達(dá)437萬人，至1979年2月最多時達(dá)到602.5萬人。1975年后進(jìn)行了多次精簡，根據(jù)第三次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，1982年解放軍現(xiàn)役軍人已減為423.8萬人②《1985年世界軍事年鑒》，9頁，北京，解放軍出版社，1986。，減少178.7萬人。目前，這部分退役人員年齡多數(shù)在55～76歲。

（三）1985年到2005年前后。這一時期，主要是根據(jù)加強(qiáng)軍隊(duì)質(zhì)量建設(shè)，走中國特色精兵之路的要求，軍人開始規(guī)?；宋榛貧w社會。1985年我國政府作出裁軍100萬的決定，至1987年初，實(shí)際裁減95.6萬人，其中安排干部轉(zhuǎn)業(yè)、離退休人員36.7萬人。1990年軍隊(duì)現(xiàn)役員額為319.9萬人③《國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于1990年人口普查主要數(shù)據(jù)的公報(bào)》第2號，載《人民日報(bào)》，1990-11-07。，到1996年壓縮至不足300萬人④《解放軍報(bào)》，1996-12-12。。1997～2000年宣布裁減50萬人。2003～2005年又裁減20萬人，軍隊(duì)現(xiàn)役員額降至230萬。

（四）2006年到2013年。近十年，通常每年約有60多萬人退役（干部約占1/12）。其中，一少部分選擇政府安置、較多人員選擇了自謀職業(yè)和自主擇業(yè)（包括退役士兵、士官和軍官）。

（五）2014年至今。隨著新一輪軍隊(duì)改革方案的實(shí)施，近幾年，每年都有大批官兵退役，干部退役的比例增加。其中選擇提前退休、自謀職業(yè)和自主擇業(yè)的人員占較大比重，且60歲以下的人員占比約80%。根據(jù)軍隊(duì)改革任務(wù)，到2020年前，還將有大量軍人退出現(xiàn)役。

三、當(dāng)前我國退役軍人的主要特點(diǎn)

全面了解退役軍人群體的特點(diǎn)，是做好退役軍人管理保障工作的重要基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前退役軍人的特點(diǎn)大致有以下幾個方面。

一是文化素質(zhì)不斷提高，自我意識增強(qiáng)。新中國成立以來，我國官兵科學(xué)文化素質(zhì)逐年提高。特別是近年來，已將大學(xué)生作為征集義務(wù)兵的主體；現(xiàn)役軍官大多數(shù)也來自高等院校，還有相當(dāng)比例的人員受過專門的研究生教育，整體學(xué)歷水平和綜合素質(zhì)已達(dá)到社會較高水平。他們退役后，渴望能夠在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展大環(huán)境中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，嘗試不同的精彩人生。

二是對黨忠誠，組織紀(jì)律性強(qiáng)。我軍是中國共產(chǎn)黨締造和絕對領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍隊(duì)，退役官兵中黨員的比例之高和接受黨組織嚴(yán)格教育熏陶時間之長超過其他行業(yè)。由于長期接受黨的教育，政策水平高、守紀(jì)律、講奉獻(xiàn)，能夠自覺為黨分憂，關(guān)鍵時候能夠聽黨的話，是新時代黨和國家值得信賴的重要力量。

三是性格獨(dú)特，勇于擔(dān)當(dāng)。退役軍人經(jīng)歷過軍營艱苦訓(xùn)練和日常養(yǎng)成，有的經(jīng)歷過戰(zhàn)爭生與死的考驗(yàn)，有的經(jīng)歷過搶險(xiǎn)救災(zāi)危險(xiǎn)環(huán)境的鍛煉，形成了從實(shí)際出發(fā)、重視情報(bào)信息收集和善于做縝密思維分析的行為方式，以及關(guān)鍵時刻當(dāng)機(jī)立斷和敢于冒險(xiǎn)的精神。這種長時間形成的獨(dú)特性格，成為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)摹皹?biāo)簽”和推動事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要因素。如華為的任正非和海爾的張瑞敏，就是典型代表。他們的成功帶動了一大批退役官兵就業(yè)，他們領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)也吸納安置了相當(dāng)數(shù)量的退役軍人。

在退役軍人擇業(yè)訴求上，選擇政府計(jì)劃安置的比例下降。歷史上，我國長期實(shí)行計(jì)劃指導(dǎo)下的指令性退役軍人安置政策。改革開放后，國家實(shí)行增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度、鼓勵自謀職業(yè)的退役軍人安置政策。加之隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會保障制度越來越完善，退役軍人選擇自謀職業(yè)的比例大幅攀升。

退休干部和中青年退役軍人年齡有優(yōu)勢，渴望繼續(xù)有所作為。目前，與地方黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休人員相比，軍隊(duì)退休人員中平均年齡副軍職為58歲、師（旅）職55歲，還有大量40多歲從營職到團(tuán)職的自謀職業(yè)退役干部、高級士官?，F(xiàn)實(shí)中，一些軍隊(duì)退休老同志身體康健、專業(yè)或管理經(jīng)驗(yàn)豐富，愿意發(fā)揮余熱；不少自主擇業(yè)的中青年退役軍人，并不滿足于過安逸生活，希望有新的作為。

四、當(dāng)前我國退役軍人管理保障工作面臨的突出問題

長期以來，我國退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)為廣大軍人的退役安置作出了很大貢獻(xiàn)。但是隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)步，我國退役軍人管理保障工作也面臨許多難題，造成這些問題的原因也很復(fù)雜，有思想理念層面的、政策制度層面的、實(shí)際操作層面的，還有歷史遺留的、現(xiàn)實(shí)新生的，等等。這些問題或互為因果、或互相牽扯、或互相滲透，如不能很好地解決這些問題，勢必嚴(yán)重制約退役軍人管理保障工作的順利開展。

一是社會對軍人的感情淡化，觀念滯后。長期的和平環(huán)境下，社會上一度拜金主義、享樂之風(fēng)盛行，傳統(tǒng)愛軍尚武精神淡化，社會環(huán)境的變遷導(dǎo)致軍人社會地位下滑，表現(xiàn)為一些政府部門和人員存在著“軍人無用論”“退役軍人是部隊(duì)淘汰下來的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格格不入”等錯誤觀點(diǎn)，進(jìn)而把退役軍人安置看作是“包袱”和“負(fù)擔(dān)”，不能從黨和國家全局上看待退役軍人管理保障工作，不能正確對待退役軍人安排和落實(shí)政策方面的正當(dāng)訴求，甚至用維穩(wěn)的思維去做工作，削弱了政府與退役軍人之間的信任關(guān)系。

二是管理體制機(jī)制不適應(yīng)強(qiáng)軍目標(biāo)要求和經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的形勢。長期以來，我國退役軍人管理保障工作領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)不夠集中，造成政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難、工作落實(shí)難，管理保障工作跟不上形勢發(fā)展的需要，致使一些退役軍人的合理要求得不到滿足，面臨的困難得不到解決。比如，對轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置普遍采取降級使用，一些在部隊(duì)因參與武器裝備試驗(yàn)致傷致殘的人員長期滯留部隊(duì)、一些退役軍人家庭因病致貧、一些安置在企業(yè)的退役軍人因企業(yè)改制失去了工作崗位、一些立有戰(zhàn)功的退役官兵優(yōu)待政策落實(shí)不好，甚至因種種原因，個別政府部門對退役軍人基本的安置優(yōu)撫政策也落實(shí)不到位。截至目前，還有相當(dāng)數(shù)量退役軍人長期得不到安置，造成群體性上訪事件時有發(fā)生。當(dāng)前，在國家退役軍人事務(wù)部成立后，強(qiáng)化國家職能部門間統(tǒng)籌、完善相關(guān)政策制度仍然需要有個過程，一些退役軍人多年來積累的醫(yī)療、住房、工資、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等問題，也需要通過完善政策法規(guī)體系、積極創(chuàng)造條件推動解決。

三是自律、互助性退役軍人社會組織發(fā)展緩慢。與政府管理保障主渠道相對應(yīng)，組織引導(dǎo)建立社會幫扶機(jī)制和成員間的協(xié)作機(jī)制，是保障退役軍人工作生活的有效辦法。然而，由于種種原因，我國在建立健全退役軍人相互協(xié)作互助組織方面，與其他一些行業(yè)社會組織相比，明顯滯后。政府批準(zhǔn)了個別“基金會”和“促進(jìn)會”，但管理不夠規(guī)范，功能和影響也相當(dāng)有限。盡管社會上有不少對軍隊(duì)軍人有感情且愿意為退役軍人工作生活提供幫助的人，但因缺乏相應(yīng)的社會組織和機(jī)制而使他們難有作為。

退休人員資源不被重視，也是一個不容忽視的問題。我國正在快速步入老齡化社會，相比之下，軍隊(duì)退休人員的平均年齡比地方人員要低，這對社會來說是十分寶貴的人力資源。世界上美軍、英軍和日本自衛(wèi)隊(duì)等，都很注重利用退休軍人在軍隊(duì)裝備發(fā)展和后勤建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)專長，有的聘用退休人員參與物資采購、裝備合同訂立和質(zhì)量監(jiān)督等。我軍很多退休老同志完全可以憑借其經(jīng)驗(yàn)、知識和能力為軍隊(duì)建設(shè)繼續(xù)發(fā)揮余熱。然而，這樣的政策渠道卻很少開通。

五、新時代做好退役軍人管理保障工作的兩點(diǎn)思考

退役軍人管理保障工作，事關(guān)國家和軍隊(duì)發(fā)展大局。新時代，國家成立了退役軍人事務(wù)部，為新時代做好退役軍人管理保障工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。高標(biāo)準(zhǔn)做好退役軍人管理保障工作，必須要提出新思路、拿出新舉措、付出新努力。

（一）加快建立健全新型管理保障工作體系，發(fā)揮好新體制主渠道功用

依據(jù)新體制建立健全管理保障工作體系，是做好退役軍人管理保障工作的必然要求。結(jié)合當(dāng)前情況和長遠(yuǎn)需要看，完善退役軍人管理保障工作體系，應(yīng)著重解決好3個方面的問題。

1.盡快建立健全集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理體系。應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，以國家成立退役軍人事務(wù)部為契機(jī)，強(qiáng)化黨對退役軍人管理保障工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，理順主要領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作關(guān)系，加快建立健全“中央政府牽頭、地方政府負(fù)責(zé)、社會團(tuán)體積極參與、其他部門互相配合，指令性計(jì)劃與指導(dǎo)性政策相結(jié)合，國家專項(xiàng)支持與市場化運(yùn)作相銜接，并廣泛接受社會監(jiān)督的新型管理工作運(yùn)行體系”。努力實(shí)現(xiàn)退役軍人工作管理職能的統(tǒng)籌優(yōu)化，合理配置決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使政府管理保障、社會團(tuán)體和退役軍人廣泛有序參與有機(jī)銜接，從而為發(fā)揮好管理保障主渠道功能奠定體制制度基礎(chǔ)。

2.明確工作主責(zé)和主線。雖然退役軍人管理保障工作千頭萬緒，但新成立的退役軍人事務(wù)部的工作主責(zé)是明確的，即全心全意做好退役軍人管理保障工作，把黨關(guān)愛退役軍人的政策制度貫徹落實(shí)好。退役軍人工作主線是管理，更是服務(wù)，要通過建立健全管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)政策制度、領(lǐng)導(dǎo)各級管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的活動、指導(dǎo)監(jiān)督相關(guān)社會團(tuán)體和基金組織的互助活動，更好地為退役軍人服務(wù)。

3.注重工作的協(xié)同性、協(xié)作性和有效性。退役軍人管理保障工作主要包括：退役軍人優(yōu)撫安置、軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置、教育培訓(xùn)；推動軍人軍屬身份地位、權(quán)益保障，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步，深化退役軍人醫(yī)療、住房、工資、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等制度調(diào)整改革。高標(biāo)準(zhǔn)做好這些工作，涉及黨、政、軍，國家、企（事）業(yè)和個人，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)和社會，必須樹立全國一盤棋的思想，注重各項(xiàng)工作的協(xié)同、不同行業(yè)的協(xié)作，切實(shí)提高工作成效，真正讓廣大退役軍人感到政治上有保障、生活上有依靠。

（二）堅(jiān)持以人為本的工作導(dǎo)向，幫助退役軍人更好地融入社會

管理保障工作的導(dǎo)向，就是要幫助退役軍人重新回歸社會、融入社會。對退役軍人來說回歸社會意味著人生的重新規(guī)劃。因此，高標(biāo)準(zhǔn)做好這項(xiàng)工作，必須強(qiáng)化以人為本的理念，切實(shí)做好暖心工程。

1.積極舉薦人才，提高安排工作質(zhì)量。繼續(xù)堅(jiān)持工作安置保障，有計(jì)劃地安排部分中高級領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)業(yè)平職安排到地方黨政重要崗位任職，改善地方中高級領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)歷結(jié)構(gòu)，提升中高層干部的國防意識和紀(jì)律觀念。有計(jì)劃地安排一定比例的轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)入國家公務(wù)員崗位、一定比例的退伍士兵進(jìn)入企事業(yè)單位，改善黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體和大型國有企業(yè)組織的人員結(jié)構(gòu)，提高其綜合素質(zhì)和能力。結(jié)合士兵退伍工作，可以有計(jì)劃地選拔一定數(shù)量具有特種作戰(zhàn)專業(yè)的退伍士兵安排到各級公安系統(tǒng)，使退役軍人成為公安干警的重要來源。還可有計(jì)劃地推薦一定數(shù)量的退伍士兵，經(jīng)過專門定向培訓(xùn)后安排到大型國有企業(yè)單位，為國家“一帶一路”倡議和“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施提供安保服務(wù)。

此外，還要注重有計(jì)劃廣開渠道，使退休老同志和中青年退役軍人發(fā)揮余熱。每年可挑選一定數(shù)量的軍隊(duì)退休干部和中青年退役軍人，安排到物資采購、裝備發(fā)展、裝備質(zhì)量監(jiān)督等顧問或?qū)徲?jì)、巡視工作崗位上，發(fā)揮他們的經(jīng)驗(yàn)和才智優(yōu)勢。也可完善相關(guān)政策，鼓勵軍隊(duì)退休老同志和中青年退役軍人返鄉(xiāng)扶貧、參與社會公益活動。

2.注重人文人心關(guān)懷，推動社會更加和諧。以英烈、傷殘軍人的家屬子女為重點(diǎn)，在教育、就業(yè)、住房、保險(xiǎn)、醫(yī)療和權(quán)益保障等方面，用足用好政策，充分優(yōu)撫照顧，使尊崇英烈的風(fēng)尚更好地在社會上得到傳承，促進(jìn)社會更加和諧；以新中國成立以來參加抗美援朝戰(zhàn)爭和參與對印邊境自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)、珍寶島自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)的退役軍人為重點(diǎn)，持續(xù)完善國家福利政策，讓他們幸福安度晚年，實(shí)現(xiàn)心靈撫慰；以上世紀(jì)七八十年代參加中越邊境自衛(wèi)還擊作戰(zhàn)和西沙、南沙海戰(zhàn)的退役軍人以及“兩彈一星”研試退役軍人為重點(diǎn)，積極實(shí)施醫(yī)療、家庭關(guān)懷和生活保險(xiǎn)幫助，使他們的生活更有質(zhì)量和尊嚴(yán)；以改革開放以來因企業(yè)改制造成生活困難的退役軍人為重點(diǎn)，強(qiáng)化就業(yè)支持和生活保障。

3.大力支持有能力的退役軍人創(chuàng)業(yè)。加大政策扶持力度，激勵和帶動更多退役軍人再創(chuàng)新業(yè)。大力宣傳創(chuàng)新型退役軍人企業(yè)家，鼓勵和幫助更多有理想有能力的退役軍人“化蛹成蝶”，啟發(fā)、帶動和幫助更多的退役軍人成功創(chuàng)業(yè)。