煤炭勘查開發(fā)與土地利用的協(xié)調(diào)研究

楊 賀 劉金平 陳 興

(中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院,江蘇省徐州市,221116)

煤炭資源賦存于地下,不可避免地與土地發(fā)生密切的關(guān)系。目前,我國法律中煤炭資源所有權(quán)與土地所有權(quán)是分離的,同時(shí)存在著煤炭資源所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)、土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。前二者權(quán)利客體為煤炭,后二者權(quán)利客體為土地。煤炭資源勘查開發(fā)與土地利用之間存在沖突,煤炭資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不能有效銜接、協(xié)調(diào)和一致,如煤礦區(qū)范圍內(nèi)設(shè)定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。因此必須重視和研究煤炭資源勘查開發(fā)與土地利用的協(xié)調(diào)問題。

1 煤炭勘查開發(fā)與土地利用中存在的問題

1.1 礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)配置問題

(1)權(quán)利設(shè)置上的沖突。根據(jù)我國法律規(guī)定,取得煤炭資源的礦業(yè)權(quán)并不意味著取得土地的使用權(quán)或所有權(quán),同樣,擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)也不意味著擁有其土地范圍的煤炭資源所有權(quán)或礦業(yè)權(quán)。煤炭資源礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生不可能強(qiáng)行排除土地使用權(quán),特別是當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)產(chǎn)生在集體土地上時(shí),這樣在現(xiàn)行法律設(shè)置上,兩者之間便產(chǎn)生了沖突。

(2)礦業(yè)權(quán)的無序行使破壞生態(tài)環(huán)境。我國傳統(tǒng)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方式較少考慮到土地的生態(tài)利用,造成的后果相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì),每萬噸煤炭開采造成土地塌陷0.2 hm2,全國因采礦而引起的塌陷土地已達(dá)11.5萬hm2,發(fā)生采礦塌陷災(zāi)害的城市有30多個(gè)。另外,一些地區(qū)由于地下水尤其是深層地下水的持續(xù)超采,引發(fā)了大面積地面下沉、土地鹽漬化等嚴(yán)重問題。

(3)土地使用權(quán)的設(shè)置與礦業(yè)權(quán)行使的沖突。礦業(yè)用地屬于工業(yè)建設(shè)用地,出讓年限最長為50年。建設(shè)占用耕地實(shí)行耕地補(bǔ)償制度,煤炭企業(yè)承擔(dān)采前開墾與采后復(fù)墾的補(bǔ)償費(fèi)用,這對(duì)用地周期短且復(fù)墾面積與占地面積相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)來說是很不公平的。而且,煤炭企業(yè)大都無力承擔(dān)復(fù)墾后的農(nóng)業(yè)種植,這些土地又大多處于偏僻地區(qū),很難將其出租或轉(zhuǎn)讓。土地閑置2年以上,則由縣級(jí)以上人民政府收回,造成煤炭企業(yè)復(fù)墾后的土地?zé)o償交給地方政府,使礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益得不到保障。

1.2 煤炭開采中的土地利用沖突

(1)采煤用地征用補(bǔ)償不足。對(duì)于煤炭企業(yè)來說,賠償費(fèi)加土地復(fù)墾費(fèi)比征地費(fèi)低得多。而且采煤用地補(bǔ)償?shù)幕舅悸范际钦y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào),按照“占多少,墾多少”的原則。但由于沒有嚴(yán)格的土地復(fù)墾質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、長期的建設(shè)和投入不足、自然和歷史兩方面的影響,不同地區(qū)的耕地質(zhì)量存在天然差異,導(dǎo)致土地質(zhì)量越換越差等現(xiàn)象。

(2)采煤區(qū)與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的沖突。在煤炭開發(fā)中,由于采煤區(qū)的地下開采造成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的地表沉陷、農(nóng)田損失、植被破壞、土地荒漠化,這些都對(duì)礦區(qū)農(nóng)民造成了嚴(yán)重的威脅。

(3)村莊搬遷問題。村莊異地搬遷困難重重,而且缺乏有效的村莊下采煤政策和法規(guī),村莊連續(xù)搬遷重復(fù)壓煤,壓煤量占礦井可采儲(chǔ)量的比重越來越大。

(4)存量土地再利用受阻。土地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和存量土地的再開發(fā)涉及到煤炭企業(yè)改制、轉(zhuǎn)型及其所在城市的規(guī)劃發(fā)展。由于政策的不完善,導(dǎo)致土地大量流失,礦城關(guān)系復(fù)雜,自身及周邊環(huán)境污染嚴(yán)重,部分土地開發(fā)成本過高等。

1.3 采后土地恢復(fù)問題

(1)土地塌陷及用地制度問題。我國東部平原地區(qū)人口密集,平原的良田地區(qū)更加珍貴,許多大中型煤礦在此區(qū)域內(nèi)開采煤炭,已造成大量土地塌陷,加上煤礦廢棄地、矸石山壓地,破壞了地表形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu),導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)失衡,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活,土地保護(hù)與煤炭開采矛盾極為突出。

(2)土地恢復(fù)整理的礦地矛盾。我國土地復(fù)墾的現(xiàn)有配套法規(guī)、規(guī)章不健全,這與我國的資源環(huán)境戰(zhàn)略以及土地復(fù)墾的形勢(shì)和任務(wù)不相適應(yīng);已復(fù)墾土地產(chǎn)權(quán)界限不清,造成“誰破壞、誰復(fù)墾”與“誰復(fù)墾、誰受益”不統(tǒng)一;對(duì)復(fù)墾模式的研究較少,尤其對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)在塌陷地復(fù)墾中的應(yīng)用研究較少,致使塌陷區(qū)復(fù)墾的整體經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益較差。

2 煤炭勘查開發(fā)與土地利用協(xié)調(diào)的基本原則

2.1 系統(tǒng)原則

煤炭與土地是自然資源系統(tǒng)的重要組成部分,其空間上的相互依存狀態(tài)決定其在系統(tǒng)中密切的橫向聯(lián)系,必須將煤炭和土地作為一個(gè)有機(jī)的整體,用系統(tǒng)的思想將煤炭勘查開發(fā)、土地利用、土地整理和土地復(fù)墾、礦區(qū)資源綜合利用、村莊搬遷與中心村(小城鎮(zhèn))建設(shè)、土地恢復(fù)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及礦區(qū)生態(tài)重建等有機(jī)結(jié)合,進(jìn)行煤炭與礦區(qū)土地利用綜合規(guī)劃。

2.2 綜合原則

綜合考慮土地復(fù)墾的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益,堅(jiān)持土地資源的可持續(xù)利用,使資源開發(fā)規(guī)劃與利用的綜合價(jià)值最大化。

3 煤炭勘查開發(fā)與土地利用的協(xié)調(diào)模型

自然資源作為綜合體,用途具有多樣性,既可能有生態(tài)價(jià)值、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值,又可能有礦產(chǎn)開發(fā)價(jià)值。所以重點(diǎn)規(guī)劃利用資源的某一種功能,就面臨資源利用的利益最大化問題,通過比較分析,就能實(shí)際解決資源利用方向的選擇問題。

資源的稀缺性必然引起競爭,資源多種用途競爭的經(jīng)濟(jì)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是最優(yōu)用途和效益最大化。對(duì)于共享同一資源綜合體空間的煤炭與土地來說,資源用于礦業(yè)還是用于耕地就是針對(duì)資源多用途的最佳最優(yōu)利用進(jìn)行選擇和評(píng)價(jià)的過程。在可持續(xù)發(fā)展原則下,通過對(duì)煤炭勘查、開發(fā)、利用及其對(duì)環(huán)境的水、土、氣污染、景觀損害進(jìn)行資源利用的綜合評(píng)價(jià),并考慮由礦業(yè)投資土地增值收益,一同計(jì)入綜合價(jià)值的核算當(dāng)中,以此標(biāo)準(zhǔn)衡量依然還能盈利的煤炭勘查開發(fā),才能解決資源多用途競爭問題,確定煤炭勘查開發(fā)的準(zhǔn)入機(jī)制。

3.1 協(xié)調(diào)模型

綜合考察煤炭勘查開發(fā)與土地利用帶來的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響,可以為資源利用方向的選擇和煤炭勘查開發(fā)準(zhǔn)入提供更為明確科學(xué)的決策支持。

煤炭勘查開發(fā)與土地利用協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)模型為:

式中:P——煤炭勘查開發(fā)優(yōu)先度;

EM——煤炭勘查開發(fā)效益;

EL——土地利用效益(可行的非煤利用方向中土地的最大效益)。

煤炭勘查開發(fā)的綜合價(jià)值EM的計(jì)算如下:

式中:EM1——煤炭資源再生價(jià)值;

EM2——經(jīng)濟(jì)價(jià)值(即除煤炭外的其它生產(chǎn)要素的投入價(jià)值變化);

EM3——社會(huì)價(jià)值;

EM4——極差環(huán)境價(jià)值;

EM5——科技創(chuàng)新效益值。

土地機(jī)會(huì)成本EL的計(jì)算如下:

式中:EL1——土地(非煤)利用的經(jīng)濟(jì)效益子系統(tǒng);

EL2——土地(非煤)利用的社會(huì)發(fā)展子系統(tǒng);

EL3——土地(非煤)利用的環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)。

3.2 協(xié)調(diào)發(fā)展判斷思路

由煤炭勘查開發(fā)與土地利用協(xié)調(diào)模型可以進(jìn)行資源協(xié)調(diào)開發(fā)判斷。

當(dāng)P>1時(shí),即煤炭產(chǎn)值大于土地凈收益時(shí),煤炭勘查開發(fā)利用應(yīng)處于主導(dǎo)地位,煤炭的礦業(yè)權(quán)優(yōu)先,土地利用(農(nóng)林牧漁業(yè)及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)等)應(yīng)讓步于煤炭勘查開發(fā)。

當(dāng)P<1時(shí),即煤炭產(chǎn)值小于土地凈收益時(shí),土地權(quán)優(yōu)先,土地利用(農(nóng)林牧漁業(yè)及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)等)所產(chǎn)生的價(jià)值收益大于煤炭勘查開發(fā)所產(chǎn)生的礦業(yè)價(jià)值收益,煤炭規(guī)劃應(yīng)讓步于土地利用規(guī)劃。

當(dāng)P=1時(shí),即煤炭產(chǎn)值等于土地凈收益時(shí),采取物權(quán)時(shí)間優(yōu)先,即礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)哪個(gè)物權(quán)先設(shè)立,哪個(gè)物權(quán)優(yōu)先。采礦權(quán)較土地權(quán)先成立時(shí),煤炭企業(yè)有權(quán)取得在礦區(qū)的土地權(quán)。土地權(quán)較采礦權(quán)先成立,采礦權(quán)則不能對(duì)抗原有的土地權(quán),礦業(yè)用地的取得必須通過雙方當(dāng)事人協(xié)商解決。

4 煤炭勘查開發(fā)與土地利用的協(xié)調(diào)關(guān)系

煤炭和土地的綜合開發(fā)推動(dòng)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和人民生活水平的提高。然而,礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)糾紛,煤炭開采中土地使用沖突,以及土地復(fù)墾和生態(tài)破壞等問題的存在,一直阻礙著煤炭開發(fā)有條不紊地進(jìn)行。合理有效地解決這些問題,做到采前的物權(quán)協(xié)調(diào)、采中的使用協(xié)調(diào)以及采后的恢復(fù)協(xié)調(diào),能使煤炭勘查開采與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1 采前的物權(quán)協(xié)調(diào)

采前的物權(quán)協(xié)調(diào)是依據(jù)煤炭勘查開發(fā)與土地利用的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)綜合效益的最大化原則,確定礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)和土地使用權(quán)優(yōu)先實(shí)施問題。煤炭資源是我國的戰(zhàn)略性資源,其勘查開發(fā)利用的重要性或價(jià)值要優(yōu)于土地,土地利用應(yīng)服從煤炭資源勘查開發(fā),實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)優(yōu)先。故一般不設(shè)立煤炭資源禁止勘查和開采區(qū),在煤礦區(qū)不設(shè)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等。其中,探礦對(duì)土地利用一般為短期和臨時(shí)用地,對(duì)土地影響有限,針對(duì)沒有特殊保護(hù)的土地一般是煤炭的探礦權(quán)優(yōu)先實(shí)施(風(fēng)景區(qū)、生態(tài)區(qū)、特殊保護(hù)區(qū)等區(qū)域內(nèi)禁止行使探礦權(quán))。在煤炭資源分布區(qū)域內(nèi),土地集約利用或土地整理等必須受到限制。

4.2 采中的使用協(xié)調(diào)

采中的使用協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在煤礦區(qū)土地的高效、合理、節(jié)約、集約利用,用最少的土地投入獲取最大的煤炭產(chǎn)出。

(1)礦區(qū)土地的節(jié)約利用。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀及總體規(guī)劃,考慮煤炭分布及開發(fā)利用的影響,以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村的需要,有必要對(duì)擁有礦區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用布局進(jìn)行調(diào)整,如煤炭相關(guān)企業(yè)的布局、工業(yè)廣場的范圍以及采煤塌陷地用途的調(diào)整等。

(2)礦區(qū)土地的集約利用。在土地資產(chǎn)的重組和開發(fā)上,應(yīng)追求土地資產(chǎn)價(jià)值的最大化,對(duì)存量土地,找準(zhǔn)市場、全局把握,使長期閑置未利用的土地資產(chǎn)運(yùn)營起來,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),形成用地布局一體化、用地功能匹配化、用地形式多樣化,創(chuàng)造更多效益。

4.3 采后的恢復(fù)協(xié)調(diào)

采后恢復(fù)協(xié)調(diào)的核心是土地復(fù)墾及生態(tài)重建,強(qiáng)調(diào)國土資源價(jià)值的再生,而不是僅僅的土地物質(zhì)形態(tài)的再造。

(1)進(jìn)行土地整理潛力分區(qū)。根據(jù)礦區(qū)煤炭資源的分布、賦存及塌陷情況等,將煤炭分布區(qū)的土地開發(fā)整理潛力分3個(gè)區(qū)。將區(qū)位條件好(靠近城鎮(zhèn)、交通方便等)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件好以及塌陷較淺、積水面積較少、復(fù)地率高(可達(dá)75%)和單層開采的煤炭分布區(qū)作為土地開發(fā)整理復(fù)墾潛力大區(qū);將塌陷較深、積水面積較大、復(fù)地率較高(可達(dá)60%～65%)和多層開采的煤炭分布區(qū)作為土地開發(fā)整理復(fù)墾潛力較大區(qū);將塌陷深、積水面積大、復(fù)地率較低(一般為50%～60%)和多層開采的煤炭分布區(qū)作為土地開發(fā)整理復(fù)墾潛力一般區(qū)。

(2)確定土地開發(fā)復(fù)墾次序。土地開發(fā)整理復(fù)墾次序一般為:復(fù)墾塌陷沉穩(wěn)區(qū)、復(fù)墾非壓煤區(qū)、復(fù)墾潛力大區(qū)、復(fù)墾詳細(xì)規(guī)劃區(qū)。

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